N° 237
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 décembre 2013 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires européennes (1) sur les relations entre l' Union européenne et la Russie ,
Par MM. Simon SUTOUR et Jean BIZET,
Sénateurs.
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(1) Cette commission est composée de : M. Simon Sutour, président ; MM. Alain Bertrand, Michel Billout, Jean Bizet, Mme Bernadette Bourzai, M. Jean-Paul Emorine, Mme Fabienne Keller, M. Philippe Leroy, Mme Catherine Morin-Desailly, MM. Georges Patient, Roland Ries, vice-présidents ; MM. Christophe Béchu, André Gattolin, Richard Yung, secrétaires ; MM. Nicolas Alfonsi, Dominique Bailly, Pierre Bernard-Reymond, Éric Bocquet, Mme Françoise Boog, MM. Yannick Botrel, Gérard César, Mme Karine Claireaux, MM. Robert del Picchia, Michel Delebarre, Yann Gaillard, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Joël Guerriau, Jean-François Humbert, Mme Sophie Joissains, MM. Jean-René Lecerf, Jean-Jacques Lozach, Mme Colette Mélot, MM. Aymeri de Montesquiou, Bernard Piras, Alain Richard, Mme Catherine Tasca. |
Indiscutablement, le résultat décevant obtenu les 28 et 29 novembre lors du sommet de Vilnius sur le Partenariat oriental apparaît comme un mauvais point pour l'Union européenne, dont la crédibilité est amoindrie, puisque la politique de voisinage demeure l'aspect principal de sa politique étrangère : n'étant pas parvenue jusqu'à présent à devenir un acteur majeur sur la scène mondiale, l'Union dispose en revanche d'une réelle capacité d'influence sur son voisinage. Il est conforme à ses valeurs et à ses intérêts d'y encourager l'ouverture et le développement économiques, la démocratie et l'État de droit. À l'initiative notamment de sa composante centre-européenne, l'Union a semblé accorder à son voisinage oriental immédiat une attention plus grande qu'à la rive méridionale de la Méditerranée. Le rendez-vous manqué de Vilnius n'en apparaît que plus dommageable.
Il serait pourtant hâtif d'y voir un véritable succès pour la Russie, qui a certes prouvé sa capacité d'empêcher, mais non celle d'offrir aux intéressés une solution alternative globale et attractive. Les pays du Partenariat oriental - notamment le principal d'entre eux, l'Ukraine - ont vu leur population se tourner davantage vers l'Union européenne au cours des dernières années. Malgré les difficultés européennes actuelles, un rapprochement avec celle-ci reste perçu comme un moyen de progresser vers l'État de droit et la prospérité. Les importantes manifestations suscitées à Kiev par l'annonce de l'échec du sommet expriment ces aspirations européennes, qu'un partenariat exclusif avec la Russie ne pourrait évidemment satisfaire.
Tels des enfants du divorce, les pays du Partenariat oriental sont désormais sommés de choisir, alors que leurs opinions sont divisées et que leurs aspirations et leurs intérêts ne peuvent trouver une réponse complète ni auprès de la seule Union européenne, ni auprès de la seule Russie. Il convient de tirer les leçons de ce résultat non souhaité de l'action de l'Union.
Les objectifs de la politique de voisinage à l'Est restent valables et doivent être maintenus : voir les pays en cause se rapprocher des standards européens et renforcer avec eux les liens économiques et politiques est une ambition majeure pour l'Union.
Pour être couronnée de succès, la « politique à l'Est » de l'Union européenne devra cependant éviter que le Partenariat oriental ne réveille le traditionnel sentiment obsidional de la Russie. L'Union doit donc mener désormais en parallèle le rapprochement avec la Russie et avec les pays du Partenariat oriental , sans placer ceux-ci devant un choix à certains égards artificiel.
Rejoignant des travaux précédents du Sénat 1 ( * ) , vos rapporteurs ont tiré de leur déplacement en Russie - qui a eu lieu avant la crispation entourant le sommet de Vilnius - la conclusion qu'un dialogue plus constructif entre l'Union européenne et la Russie est possible et souhaitable, sur le plan politique et sur le plan économique.
CHAPITRE Ier : RELANCER LE PARTENARIAT STRATÉGIQUE
I. INSTAURER UN DIALOGUE CONSTRUCTIF...
A. DE LA COOPÉRATION AU PARTENARIAT STRATÉGIQUE
1. L'Accord de partenariat et de coopération
Signé le 24 juin 1994 à Corfou, l'Accord de partenariat et de coopération (APC) devant créer un cadre propice au dialogue politique entre Bruxelles et Moscou est entré en vigueur le 1 er décembre 1997, pour dix ans reconductibles.
a) Les instances de dialogue
Cet accord a créé plusieurs instances de discussion :
- Le Sommet chargé de tracer les orientations stratégiques du partenariat doit réunir deux fois par an le Président de la Fédération de Russie, le Président du Conseil européen, le Président de la Commission européenne et le Haut Représentant de l'Union européenne pour la politique étrangère et la politique de sécurité.
- Les questions sectorielles sont confiées à une formation permanente- le Conseil de coopération , devenu en 2003 Conseil de partenariat permanent - réunissant un commissaire européen, le ministre du pays exerçant la présidence tournante de l'Union européenne et celui du pays exerçant la présidence suivante et le ministre de la Fédération de Russie compétent.
- Une Commission mixte associe les parlements européen et russe.
- Les sujets de politique internationale sont abordés par les directeurs politiques du ministère russe des affaires étrangères et leurs homologues des pays exerçant la présidence tournante de l'Union ou appelés à l'exercer et du Secrétariat général du Conseil.
- Les questions techniques peuvent être approfondies au sein de comités de coopération réunissant les hauts fonctionnaires concernés ou des groupes d'experts.
L'APC avait aussi une importante composante commerciale , puisqu'il devait notamment favoriser les relations économiques entre l'Union européenne et la Russie en vue d'aboutir à une zone de libre-échange, dont l'instauration ne pouvait précéder l'adhésion de la Russie à l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Celle-ci n'est intervenue que le 22 août 2012, plus de quinze ans après l'entrée en vigueur de l'Accord. En attendant, la Russie a pu bénéficier de la clause de la nation la plus favorisée, ce qui a levé la plupart des restrictions quantitatives aux importations. Néanmoins, certains secteurs - comme l'agriculture, l'acier et les matières nucléaires - sont régis par des accords spécifiques. Ainsi, l'accord du 4 novembre 1997 a permis de fixer des quotas d'importation pour certains produits sidérurgiques russes. Peu après, l'accord du 23 juillet 1998 a porté sur les importations textiles par la Russie.
Le bilan de l'Accord reste en demi-teinte seize ans après son entrée en vigueur :
- L'intensification des relations politiques à haut niveau entre l'Union européenne et la Russie grâce aux sommets semestriels n'a pas eu de prolongements entre deux échéances. Le dernier progrès d'une certaine ampleur enregistré remonte au mois de novembre 2002 avec l'attribution à la Russie du statut d'économie de marché, conséquence logique du rapprochement avec les normes communautaires opéré par la législation russe en matière de certification, de droit de la concurrence et de protection de la propriété intellectuelle.
- Le mécanisme de règlement des différends commerciaux ne paraît guère avoir fonctionné , la plupart des conflits ayant été traités hors de cette procédure. Tel a en particulier été le cas des droits de survol de la Sibérie. L'adhésion à l'OMC tend désormais à privilégier cette enceinte pour traiter les querelles commerciales comme en témoignent la plainte déposée par l'Union européenne en juin 2013, ainsi que les menaces Russes concernant les droits de douanes européens visant ses exportations métallurgique et chimique.
b) Les quatre espaces
L'Accord de partenariat et de coopération est rapidement apparu inadapté à l'évolution de l'Union européenne : celle-ci a été rejointe par seize nouveaux membres depuis la signature de l'accord en 1994 ; une impulsion sensible a été donnée à certaines politiques comme la justice et les affaires intérieures ou la politique étrangère et de sécurité.
Tirant les conséquences de ce constat, le sommet de Saint-Pétersbourg a débouché en mai 2003 sur la création de quatre « espaces communs » : un espace économique ; un espace de liberté, de sécurité et de justice ; un espace de sécurité extérieure ; un espace pour la recherche et l'éducation.
Des feuilles de route visant ces espaces ont été adoptées le 10 mai 2005 lors du sommet de Moscou, mais sont restées lettres mortes jusqu'à présent malgré la grande souplesse de ces documents dépourvus de valeur contraignante.
La création d'un espace économique avait été évoquée dès le sommet Union européenne-Russie du 17 mai 2001. L'idée provient des relations commerciales entre ces deux partenaires : l'Union européenne constitue le premier partenaire commercial de la Russie, qui est son troisième partenaire commercial. La Russie exporte essentiellement des hydrocarbures - qui fournissent les trois quarts des importations européennes en ce domaine - et des matières premières ; outre des produits agroalimentaires, l'Union européenne vend des produits manufacturés - principalement dans le transport, les téléphones portables et les médicaments. L'Union européenne constitue également le premier investisseur en Russie, quand bien même les flux financiers en provenance de trois États membres - Chypre, Lettonie et Luxembourg - sont en partie composés de capitaux russes réinvestis depuis l'étranger.
L'espace de liberté, de sécurité et de justice a débouché sur un accord de coopération policière, conclu en novembre 2003 entre Europol et le ministère russe de l'Intérieur. Ce rapprochement concerne également Frontex , l'Union européenne et la Russie partageant 2 200 kilomètres de frontières communes. Après la signature d'un accord le 1 er juin 2010 sur la protection des informations classifiées, les négociations lancées en octobre 2010 portent sur l'échange de données à caractère personnel. Il est également prévu de relancer les négociations engagées depuis 2003 en vue d'instituer un partenariat entre le parquet général de Russie et Eurojust .
Lancé le 30 octobre 2000, le dialogue bilatéral sur la sécurité et la défense tendait à préfigurer l'espace de sécurité extérieure. La Russie bénéficie, par ailleurs, d'un statut privilégié au sein des structures de sécurité de l'Union européenne, étant régulièrement consultée par le Comité politique et de sécurité. Un officier de liaison russe est en outre détaché auprès de l'État-major militaire de l'Union européenne.
La feuille de route concernant l'espace de sécurité extérieure cible cinq actions prioritaires : la lutte contre le terrorisme ; la non-prolifération des armes de destruction massive ; la gestion des crises ; la protection civile ; le renforcement du dialogue et de la coopération sur les thèmes internationaux.
La Russie a été associée à des opérations de gestion de crise de l'Union européenne en Bosnie-Herzégovine et au Tchad, mais pas aux prises de décision, ce que nos interlocuteurs ont relevé avec regret. Le 5 juin 2010, la Russie a proposé conjointement avec l'Allemagne de créer un « comité de politique et de sécurité Union européenne-Russie au niveau ministériel », réunissant le Haut Représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité de l'Union et le ministre russe des affaires étrangères. Approuvée par la France, cette idée est habituellement dénommée « Initiative de Meseberg ». Les réserves de l'Union européenne à ce sujet s'expliquent largement par la situation en Transnistrie. En outre, la Russie est partie prenante en Géorgie, d'un conflit gelé où l'Union européenne souhaite jouer un tout autre rôle.
Venant après les accords de 2001 et 2002 spécifiques au domaine nucléaire, l'accord de coopération en matière scientifique et technique signé en 2002 et renouvelé en 2009 sert de fondement au quatrième espace, dédié à la recherche, l'éducation et la culture. Des priorités ont été définies pour la coopération concernant l'espace, l'aéronautique, l'énergie, l'environnement, le climat, la santé et les nouvelles technologies. Un comité conjoint Union européenne-Russie doit mettre en oeuvre cet accord et superviser les actions conjointes, des programmes de recherche communs aux échanges d'informations en passant par des initiatives comme le partage de d'équipements et les visites de travail.
Engagée sur la voie d'une harmonisation de ses cursus universitaires avec le système LMD, la Russie bénéficie par ailleurs des programmes Tempus et Erasmus mundus . L'utilisation de ce dispositif reste pour l'heure anecdotique : 546 étudiants russes ont utilisé Erasmus mundus depuis 2004. En ce qui concerne Tempus, 18 % des projets mis en oeuvre dans ce cadre concernent des universités russes : 15 d'entre elles ont ainsi pu bénéficier de financements européens en 2012 (8,9 millions d'euros au total).
2. Vers un partenariat stratégique
Le sommet Union européenne-Russie de Mafra (Portugal), le 26 octobre 2007, s'est conclu par la volonté des Russes et des Européens de négocier un nouvel accord, au format plus ambitieux. Les tractations autour d'un « Accord de partenariat stratégique » se sont ainsi engagées le 26 juin 2008. Le délai de huit mois écoulés entre la décision de négocier et le début des discussions s'explique par le fait que la Pologne et la Lituanie ont successivement bloqué le processus, le temps de régler des problèmes bilatéraux avec la Russie. En attendant l'adoption de cet Accord, l'APC est prorogé de droit. Le processus de négociations a été réactivé en juin 2013 lors du sommet UE-Russie d'Ekaterinbourg. Le prochain sommet UE-Russie de janvier 2014 devrait constituer l'occasion de les poursuivre.
Il n'en demeure pas moins qu'en dépit d'une volonté commune d'aboutir à un accord, le format de celui-ci répond encore pour l'heure à des motivations différentes. L'Union européenne entend parvenir à un accord global, incluant notamment un volet énergétique et la reprise de l'acquis communautaire par la Russie. Moscou privilégie un accord succinct, centré sur quelques principes, appelé à être complété ultérieurement par des accords sectoriels.
L'adoption du « Partenariat pour la modernisation » à l'occasion du Sommet Union européenne-Russie de Rostov, les 31 mai et 1 er juin 2010 illustre assez bien cette approche russe. Le texte qui n'est pas contraignant établit une liste de priorités d'actions communes. Cinq domaines sont ainsi couverts : navigation satellitaire, efficacité énergétique et économie verte, normes et règlements, coopération judicaire et lutte contre la corruption, et enfin, dialogue accru avec la société civile. Un programme de travail a d'ailleurs été adopté concernant cette déclaration le 7 décembre 2010. La question du financement de ce nouveau Partenariat a été abordée lors du sommet suivant, les 9 et 10 juin 2011, au cours duquel a été signé un memorandum d'entente entre la Banque européenne d'investissement (BEI) et la Banque de développement de la Russie (VEB) portant sur un montant d'environ 2 milliards d'euros. La Banque européenne de reconstruction et de développement a, de son côté, été sollicitée pour financer des projets visant à l'amélioration de l'efficience énergétique du pays - notamment la centrale de gaz de Vladivostok (200 millions d'euros).
Le Partenariat pour la modernisation a, en tout état de cause, indéniablement contribué à relancer la promotion des quatre espaces . Les comités de coopération et groupes d'experts prévu par l'Accord de partenariat et de coopération, en sommeil depuis près de 10 ans, ont été relayés par des groupes de travail oeuvrant dans le cadre du Partenariat pour la modernisation.
L'espace de recherche a bénéficié, notamment, d'un second souffle avec le Partenariat pour la modernisation. Deux satellites européens Galileo ont ainsi été lancés via une fusée Soyouz depuis la Guyane le 12 octobre 2012. Ce lancement a précédé la signature d'un accord en décembre 2012 sur la coopération en matière de navigation par satellite. Il convient également de relever le rôle croissant de la Russie dans les programmes de recherche nucléaire. La Russie est devenue, par ailleurs, le principal pays partenaire de l'Union européenne dans le cadre de son 7 ème programme cadre pour la recherche (PCRD). Elle a bénéficié, à ce titre, de subventions estimées à 63 millions d'euros en 2012. L'année 2014 sera par ailleurs désignée comme l'année euro-russe de la science, de la technologie et de l'innovation.
Le Partenariat pour la modernisation a également constitué l'occasion de lancer un dialogue en matière de santé publique, visant à la fois les essais pharmaceutiques et les normes sanitaires et phytosanitaires. La Commission européenne a pu ainsi déléguer ses experts pour accompagner les travaux russes en faveur d'une harmonisation de ses dispositifs avec l'acquis communautaire.
Le lancement en décembre 2012 d'un programme de suivi sur la question environnementale en Mer noire étalé sur 2 ans et réunissant outre l'Union européenne et la Russie, la Géorgie et l'Ukraine, s'inscrit dans cette même dynamique. Le programme de retraitement des eaux usées dans la région de Kaliningrad a, quant à lui, bénéficié d'une aide européenne de 13,5 millions d'euros. La qualité des sols dans le Nord du pays a fait, de son côté, l'objet en 2012 d'un accord sur programme d'étude en partenariat avec l'Union européenne.
Le Partenariat pour la modernisation constitue également le cadre des négociations destinées à consolider les bases de l'espace économique commun entre l'Union européenne et la Russie. La première des priorités passe par le dialogue sur la question de l'énergie. Une feuille de route Union européenne-Russie allant jusqu'en 2050 a ainsi été adoptée en mars 2013. Un groupe de travail sur le gaz se réunit par ailleurs 4 fois par an ( Gaz Advisory Council ). Des efforts particuliers ont été entrepris en vue d'aboutir dans le domaine de la coopération douanière mais aussi sur la question de l'harmonisation technique. Deux ans de travaux ont permis d'aboutir à un rapprochement dans 14 secteurs d'activités. Un accord entre le Comité européen de normalisation (CEN), le Comité européen de normalisation électro-technique (CENELEC) et leur équivalent russe Rosstandart a pu être signé début 2013. C'est également dans cette perspective que l'Union européenne participe par ailleurs aux démarches entreprises par Moscou pour adhérer à l'OCDE. Enfin, un médiateur et une feuille de route destinée à améliorer le climat des affaires ont été mis en place en 2012 par la Russie dans le cadre du Partenariat.
Le Conseil de l'Europe est, en outre, associé depuis le début de l'année 2013 à un projet de lutte contre la corruption dans le milieu des affaires. Cette action conjointe en faveur de l'État de droit s'inscrit également dans le cadre du Partenariat pour la modernisation. Elle va de pair avec la réforme judiciaire entreprise en Russie, marquée notamment par la mise en oeuvre d'un projet soutenu par l'Union européenne de refonte du système d'appel. Dans le même temps, Moscou a intégré dans sa législation les principes contenus dans les Conventions de la Haye de 1980 et 1996 visant les enlèvements d'enfant et l'adoption internationale. Des travaux sont en cours pour qu'elle adopte la Convention de La Haye de 2007 sur le recouvrement international des aliments destinés aux enfants et à d'autres membres de la famille.
* 1 Voir le rapport n° 664 (2010-2011) de M. Yves Pozzo di Borgo au nom de la commission des affaires étrangères et de la défense.