II. UNE AIDE D'ETAT LARGEMENT DÉCONCENTRÉE
L'APRE est financée par l'Etat au sein du programme 304 « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». Les crédits sont portés sur le Fonds national des solidarités actives (FNSA) dont l'objet principal est le financement de la partie « activité » du RSA mais dont une fraction des crédits est également, conformément à l'article R. 5133-9 du code du travail, consacrée à l'APRE.
Si l'enveloppe globale des crédits pour l'APRE est approuvée par le conseil de gestion 8 ( * ) du FNSA lors du vote de l'état prévisionnel des recettes et des dépenses (EPRD), il revient ensuite au président du conseil de gestion, c'est-à-dire la directrice générale de la cohésion sociale, de répartir les crédits entre les deux enveloppes existantes : l'enveloppe nationale et l'enveloppe déconcentrée .
Bien qu'aucune règle ne soit fixée en la matière, la répartition entre les deux enveloppes obéit depuis l'origine à un partage entre 20 % pour l'enveloppe nationale et 80 % pour l'enveloppe déconcentrée.
A. L'ENVELOPPE NATIONALE CONFIÉE À PÔLE EMPLOI
L'enveloppe nationale est confiée à Pôle Emploi afin, selon le Gouvernement, « d'abonder les aides et mesures de droit commun attribuées par cet organisme aux bénéficiaires du RSA, d'aménager l'accès à certaines aides pour des bénéficiaires du RSA rencontrant des difficultés particulières et de financer des aides innovantes adaptées à la situation de ces publics ». Afin de définir les conditions d'emploi de cette enveloppe, une convention entre le conseil de gestion du FNSA et Pôle Emploi a été conclue le 6 juillet 2009, pour une durée de trois ans.
L'enveloppe est composée de deux parts : la première destinée à renforcer les aides de droit commun aux bénéficiaires du RSA (notamment les aides à la mobilité) ; la seconde consacrée aux aides innovantes qui ne correspondent à aucune autre aide de Pôle Emploi.
Même si la première part devait être prioritaire, le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur spécial que le rythme de prescriptions était plus soutenu pour les aides innovantes et que de « faibles montants » étaient en réalité alloués « pour le renforcement des aides à la mobilité » en abondement des aides de droit commun. Or, les « aides innovantes », sans lien avec une aide de droit commun, sont précisément celles qui pourraient ou devraient être distribuées dans le cadre de l'enveloppe déconcentrée.
Outre ce chevauchement entre les deux sous-enveloppes , les agents de Pôle emploi ne sont pas habitués, comme il a indiqué précédemment, à discriminer leurs offres en fonction du statut des demandeurs d'emploi et à distribuer une aide réservée aux bénéficiaires du RSA.
L'ensemble de ces raisons contribue à expliquer que l'enveloppe nationale ait fait l'objet d'une sous-consommation récurrente depuis sa création , comme l'illustre le tableau ci-dessous. Le meilleur taux de consommation des crédits en 2012 s'explique en réalité par l'absence de dotation initiale, le montant absolu des crédits consommés (12,1 millions d'euros) étant même inférieur à celui de 2011 (13,9 millions d'euros).
Évolution des dotations et de la consommation des crédits de l'enveloppe nationale de l'APRE
(en milliers d'euros)
|
Année |
Dotation initiale |
Reliquat de l'année précédente |
Total des crédits disponibles |
Crédits consommés |
Taux de consommation des crédits disponibles |
|
2009 |
15 000 |
- |
15 000 |
2 673 |
18 % |
|
2010 |
17 673 |
12 327 |
30 000 |
14 962 |
50 % |
|
2011 |
14 962 |
15 038 |
30 000 |
13 955 |
47 % |
|
2012 |
0 |
16 045 |
16 044 |
12 075 |
75 % |
Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial
Dans ce contexte, l'enveloppe nationale, non dotée en 2012, a été supprimée pour l'année 2013 , la convention entre le FNSA et Pôle emploi ayant expiré au 31 décembre 2012 et n'ayant pas été reconduite.
Votre rapporteur spécial approuve la suppression de cette enveloppe dont l'utilisation se révélait redondante avec celle de l'enveloppe déconcentrée . Cependant, les conditions de cette suppression ne sont pas sans poser question . Tout d'abord, elle a été décidée en janvier 2013, sans concertation et sans avoir été annoncée et présentée au Parlement lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2013 . Le projet de loi de finances pour 2014 confirme la disparition de l'enveloppe nationale, sans la justifier ni la commenter pour autant.
Par ailleurs, la suppression n'a pas été accompagnée de la pédagogie nécessaire, en particulier auprès des agents de Pôle emploi et des partenaires sociaux . De ce fait, elle a été assimilée à la suppression globale de l'APRE et a suscité, au début de l'année 2013, d'importantes réactions de la part de certaines organisations de chômeurs, en particulier le Mouvement national des chômeurs et des précaires (MNCP). Les représentants de ce dernier ont d'ailleurs indiqué à votre rapporteur spécial, lors de leur audition, qu'ils continuaient de voir dans cette suppression partielle un « ballon d'essai » avant la suppression globale du dispositif .
Dès lors, il existe un risque non négligeable que cette annonce, mal préparée, conduise à accentuer le phénomène de sous-consommation des crédits au cours de l'année 2013 pour l'enveloppe déconcentrée , certains référents uniques préférant réduire voire cesser le versement de l'APRE par anticipation de sa suppression.
* 8 Le conseil de gestion du FNSA est composé de représentants de l'administration (direction générale de la cohésion sociale, direction du budget, direction de la sécurité sociale, délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle), des organismes en charge du versement de la prestation (CAF, MSA, Pôle Emploi) et de la Caisse des dépôts et des consignations ; il est présidé par la directrice générale de la cohésion sociale.