B. UNE ACTION EXTERIEURE FRANÇAISE MORCELÉE EN MATIERE DE RECHERCHE POUR LE DÉVELOPPEMENT, APRES DES RÉFORMES INACHEVÉES
Hors de France, la ligne de l'action publique de la France en matière de recherche pour le développement est également difficile à lire, tant ses acteurs apparaissent dispersés au Sud.
1. La recherche française pour le développement : une présence dispersée au Sud
La présence française hors de France au service du développement est multiple : le réseau diplomatique du ministère des Affaires étrangères et européennes (MAEE) cohabite en effet avec le réseau des agences françaises pour le développement (AFD) et avec le réseau de représentants des différents acteurs de la recherche pour le développement : IRD, Cirad, Pasteur, ANRS, CNRS, INSERM, et CPU . La recherche hors de France est également présente à travers les Unités Mixtes des Instituts Français de Recherche à l'Étranger (UMIFRE) , résultats d'un partenariat entre le CNRS et le MAEE.
La carte ci-jointe représente les zones d'intervention des acteurs de la recherche actifs au Sud, ainsi que celles de l'AFD. Elle permet de constater que la recherche française est présente dans la quasi-totalité du Sud , y compris en Amérique latine où l'AFD intervient, pour sa part, dans une zone plus réduite. Si l'on superpose les interventions de l'IRD et du Cirad, représentées par des hâchures, il apparaît que le nombre de pays du Sud où la France ne mène pas de recherche pour le développement se compte sur les doigts d'une main.
Pour mémoire et en complément de la recherche française présente au Sud, on peut rappeler l'existence du réseau des instituts français, destiné à promouvoir la culture française à l'étranger.
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L'Institut français est l'opérateur de l'action culturelle extérieure de la France. Il a été créé par la loi du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'état et par son décret d'application du 30 décembre 2010. Placé sous la tutelle du ministère des Affaires étrangères, il est chargé, dans le cadre de la politique et des orientations arrêtées par l'état, de porter une ambition renouvelée pour la diplomatie d'influence. Il doit contribuer au rayonnement de la France à l'étranger dans un dialogue renforcé avec les cultures étrangères et répondre à la demande de France dans une démarche d'écoute, de partenariat et d'ouverture. Présidé par Xavier Darcos, l'Institut français se substitue à l'association Culturesfrance sous la forme d'un EPIC (établissement public à caractère industriel et commercial). Aux activités développées par Culturesfrance en matière d'échanges artistiques et d'accueil en France des cultures étrangères, s'ajoutent de nouvelles missions transférées par le ministère des Affaires étrangères comme la promotion de la langue française, des savoirs et des idées mais aussi la formation des agents du réseau culturel français. L'Institut français revendique la liberté d'expression et la diversité dans un contexte de mondialisation, tout en affirmant sa compétence et son expertise en matière de promotion de la culture française dans le monde. Il est un outil d'influence et de coopération, et un pôle d'expertise et de conseil. En outre, l'Institut français est au coeur des enjeux actuels du numérique. Internet et les réseaux sociaux ayant bouleversé la diffusion de la culture, l'Institut français entend s'approprier ces technologies et en faire un vecteur de l'influence française. En travaillant en étroite relation avec le réseau culturel français à l'étranger, constitué des instituts français et des alliances françaises, l'Institut français veille à répondre aux besoins exprimés par les postes diplomatiques, tout en favorisant les initiatives qui permettent une plus grande mutualisation des projets et des économies d'échelle. Localement, son action est mise en oeuvre sous l'autorité des Ambassadeurs. |
Source : www.institutfrancais.com
Dans son récent examen par les pairs de la politique française de coopération au développement 61 ( * ) , le Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE a représenté l'éclatement du dispositif français par le schéma suivant, l'illustrant par le cas particulier du Cameroun.
La présence durable sur le terrain de nos acteurs de recherche pour le développement constitue précisément leur valeur ajoutée sinon leur justification voire leur identité 62 ( * ) , pour ce qui est du Cirad et de l'IRD, opérateurs dédiés. Lors de son audition par votre mission, M. Michel Bouvet, président de l'AIRD, a estimé à 7 000 le nombre de scientifiques français présents dans les pays du Sud , à travers près de 90 représentations. Ainsi, les implantations de l'IRD dans les pays du Sud comptent 620 personnes (personnel expatrié, volontaires internationaux et recrutés locaux inclus), dans plus de 35 pays, pour les deux tiers en Afrique. Le Cirad est pour sa part représenté dans plus de 50 pays du Sud. Les 32 instituts associés dans le réseau international de l'Institut Pasteur sont eux aussi vus comme représentant la France à l'étranger, bien que l'Institut Pasteur ait un statut de fondation privée à but non lucratif. Lors de son audition, Mme Alice Dautry, alors directrice générale de l'Institut Pasteur, a exprimé la finalité de ce réseau international par une formule parlante : la stratégie de Pasteur dans les pays où il est présent, c'est de « faire partie des meubles ». La présence permet une connaissance réciproque sur laquelle se tissent des liens humains dans la durée et, finalement, une relation de confiance. Elle représente donc une force politique, mais aussi scientifique , permettant de maintenir dans la durée des relevés de données sur le terrain.
Sans remettre en cause la nécessité de cette présence et eu égard à son coût, il est permis de s'interroger sur la rationalité de ces implantations . La carte suivante illustre la multiplicité de ces implantations, souvent juxtaposées avec celles de l'AFD. Hérité de l'histoire, le réseau de nos implantations de recherche au Sud , qui a permis de tisser un maillage fin de relations partenariales avec de nombreux pays au Sud, ne correspond pas nécessairement aux besoins ou au potentiel respectif des pays du Sud en matière de recherche.
Même si le poids d'un pays en population n'est pas l'unique paramètre à considérer, votre mission se demande par exemple s'il est justifié qu'aucun organisme français de recherche pour le développement - l'Institut français de recherche présent à Ibadan ne relevant pas à proprement parler de cette catégorie - ne soit représenté au Nigeria, pays dont la population devrait équivaloir, d'ici 25 ans, à celles des États-Unis et du Canada cumulées 63 ( * ) : en effet, les besoins d'un tel pays en termes de renforcement des capacités de recherche sont assurément importants. Au Cameroun, pays mitoyen qui compte huit fois moins d'habitants que le Nigeria, sont en revanche présents l'IRD, le CIRAD, l'ANRS et l'Institut Pasteur, ce qui s'explique naturellement par des raisons historiques et linguistiques évidentes et par la qualité et le nombre des chercheurs camerounais, mais peut soulever des questions de redondance voire de concurrence entre instituts.
Comme le montre la carte ci-jointe , on compte jusqu'à sept représentations d'instituts français de recherche dans certains pays : il en est notamment ainsi au Vietnam, où, de surcroît, l'AFD dispose d'une agence à Hanoï. Il faut noter que chacun des organismes de recherche présents là-bas est impliqué dans le consortium d'établissements français qui développe l'université des sciences et technologies de Hanoï (USTH).
Comme le souligne la récente mission d'inspection sur l'IRD, il existe quelques mutualisations en personnel ou locaux : ainsi, le CNRS et l'IRD ont un représentant commun en Afrique du Sud et au Chili ; l'IRD et la CPU sont représentés par la même personne à Bruxelles ; le Cirad et l'IRD se partagent des locaux au Bénin, au Cameroun, au Vietnam et au Brésil.
Votre mission relève néanmoins qu'à sa connaissance, aucun de nos opérateurs de recherche ne partage ses locaux avec l'AFD , fer de lance de notre politique de développement dans 70 pays.
Elle observe aussi que, dans une dizaine de pays, l'on peut constater de très faibles effectifs de chercheurs . Ainsi, un seul chercheur de l'IRD se trouve à Haïti ou en Colombie : une présence si limitée est-elle de nature à peser sur le développement de ces pays ? Participe-t-elle au rayonnement de la France? Inversement, la présence de 21 chercheurs IRD au Bénin (pays de 10 millions d'habitants) est-elle justifiée ? Ce mode d'implantation dispersé éveille en tout cas le doute sur l'efficacité du dispositif.
EFFECTIFS AU SEIN DES REPRÉSENTATIONS DE
L'IRD
DANS LES PAYS DU SUD
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Continent |
Région |
Pays |
Chercheurs, ingénieurs, techniciens |
Recrutés locaux |
V.I. |
Total |
|
AFRIQUE |
Afrique australe, de l'Est et Océan indien |
Afrique
Éthiopie Kenya Ouganda Madagascar
Seychelles
|
1 7 2 6
3
|
0 2 0 10
0
|
0 1 0 0
0
|
1 10 2 16
3
|
|
Sous-total région |
30 |
13 |
2 |
45 |
||
|
Afrique de l'Ouest et Afrique centrale |
Bénin Burkina Faso Côte d'Ivoire Cameroun Gabon Mali Niger Tchad
Sénégal
|
21
20 5 4 4 1
38
|
11
14 0 16 20 0
87
|
6
2 1 0 0 0
8
|
38
36 6 20 24 1
133
|
|
|
Sous-total région |
110 |
188 |
21 |
319 |
||
|
Méditerranée |
Égypte Liban Maroc
Tunisie
|
3 2 18
15
|
2 0 9
10
|
0 0 2
3
|
5 2 29
28
|
|
|
Sous-total région |
38 |
21 |
5 |
64 |
||
|
Total continent |
178 |
222 |
28 |
428 |
||
|
AMÉRIQUE |
Amérique latine et Caraïbes |
Bolivie Brésil Argentine Chili Équateur Haïti Mexique Colombie
Pérou
|
13 14 2 2 4 1 5 1
25
|
11 4 0 4 2 0 6 0
6
|
3 0 0 0 0 0 0 0
5
|
27 18 2 6 6 1 11 1
36
|
|
Total continent |
67 |
33 |
8 |
108 |
||
|
ASIE |
Indonésie Cambodge Laos Inde Thaïlande
Vietnam
|
7 2 5 4 15
17
|
10 0 10 0 3
4
|
0 1 1 0 3
3
|
17 3 16 4 21
24
|
|
|
Total continent |
50 |
27 |
8 |
85 |
||
|
PACIFIQUE |
Vanuatu
|
2 |
0 |
0 |
2 |
|
|
Total continent |
2 |
0 |
0 |
2 |
||
Source : données IRD
La présence de la France sur le terrain est assurément un atout pour notre pays, reconnu par nos partenaires du Sud, mais votre mission considère que la multiplicité des acteurs au service du développement est source d'un brouillage coûteux, à la fois en termes budgétaires et en termes de lisibilité de notre action pour nos partenaires du Sud.
2. L'Agence AIRD: chronique d'un échec annoncé
La France peine à sortir du morcellement de ses dispositifs de recherche, fruit de l'histoire. La création des alliances a tenté de dépasser ce morcellement au plan national, voire européen, mais, au Sud, les acteurs français de la recherche (organismes de recherche comme universités) apparaissent en concurrence les uns avec les autres .
Ce constat, partagé de longue date, a conduit le Comité interministériel (CICID) du 18 mai 2005 à décider la création d'une agence de programmation et de financement chargée de programmer des activités scientifiques au service du développement, contribuer à leur financement et fédérer les acteurs de la recherche pour le développement: Cirad, CNRS, CPU, INSERM, Institut Pasteur et IRD. Le décret n° 2010-594 du 3 juin 2010 a consacré la création de l'AIRD , sous l'égide de l'IRD, et l'a dotée d'un conseil d'orientation. Ce COrA est composé de deux collèges : un collège Sud, dans lequel siègent 13 personnalités scientifiques issues des pays du Sud ; un collège Nord, dans lequel siègent les six organismes fondateurs de l'Agence, les cinq Alliances de recherche, et les deux ministères de tutelle de l'AIRD (Enseignement supérieur et Recherche, Affaires étrangères). L'Agence française de développement (AFD) et l'Agence nationale de la recherche (ANR) sont invitées permanentes du COrA.
Plus de deux ans après son lancement effectif, l'AIRD ne semble pas en mesure de relever le défi assigné. Lors des assises de l'enseignement supérieur et de la recherche fin 2012, la communauté scientifique a encore déploré le morcellement du dispositif français de recherche pour le développement et regretté que l'AIRD n'ait pu répondre à ce besoin de coordination. Cette affirmation ne saurait mettre en cause la qualité des actions qu'elle a menées depuis sa création. L'AIRD a obtenu des résultats 64 ( * ) , notamment en matière de valorisation des recherches partenariales, mais , en matière de construction de programmes de recherche avec d'autres partenaires ou de renforcement des capacités, nombre de programmes et outils déjà existants sont simplement passés formellement de l'IRD à l'AIRD 65 ( * ) .
C'est que l'AIRD souffre de défauts de conception originels majeurs .
D'une part, son positionnement institutionnel n'est pas tenable : elle a été créée comme une direction interne à l'IRD, se trouvant ainsi dans la situation impossible de coordonner différents établissements dont celui qui l'inclut. L'intitulé même de l'agence « AIRD » entretient l'amalgame avec l'IRD. Une telle architecture nourrit naturellement les soupçons de conflit d'intérêts: l'IRD est en effet bénéficiaire potentiel des décisions de programmation ou de financement prises par l'AIRD. Malgré le soin pris par l'IRD à séparer ses responsabilités au titre de l'AIRD et son activité d'opérateur de recherche, une telle confusion freine nécessairement l'adhésion des autres acteurs de la recherche pour le développement aux projets de l'AIRD. La mission de programmation qu'a reçue l'AIRD dans le décret qui l'a fondée est de ce fait restée lettre morte : le Cirad, le CNRS, les universités ont continué à établir leur programmation de manière autonome, l'AIRD n'étant pas érigée en point de passage obligé de la recherche partenariale avec le Sud. La constitution parallèle d'Agreenium, fédérant sur une base thématique la recherche et la formation en agronomie, a élevé un « mur » (pour reprendre les mots de M. Laurent, président de l'IRD) entravant notamment le rapprochement entre le Cirad et l'IRD, pluridisciplinaire.
D'autre part, l'AIRD a été créée comme agence de moyens mais sans en être dotée : seuls 500.000 euros lui sont accordés chaque année depuis 2011 par le MESR pour lui permettre de lancer des programmes de recherche et susciter des cofinancements, même si l'agence a obtenu, en plus, des financements spécifiques pour des projets particuliers qu'elle porte. Les autres membres fondateurs refusant de contribuer au financement de l'AIRD pour les raisons déjà exposées, le reste des moyens de l'agence a été dégagé par l'IRD qui a consacré 6,3 millions d'euros de son propre budget à doter l'AIRD d'un fonds d'amorçage initial et lui a affecté des moyens humains et logistiques (par exemple pour la formation, la communication...). Finalement, comme l'a rappelé 66 ( * ) Didier Bogusz, directeur de Recherche à l'IRD et Secrétaire général du syndicat STREM/SGEN/CFDT, également élu au conseil d'administration de l'IRD, le relevé de conclusions à l'issue du CICD de 2005 67 ( * ) ne prévoit-il pas que « l'IRD évoluera vers un rôle d'agence de moyens », ce qui emporte sa disparition en tant qu'opérateur de recherche?
Parallèlement, le monde de la recherche s'est structuré autour d'alliances , dont l'IRD est membre d'ailleurs. Cela ravive le débat autour de l'existence d'une véritable spécificité de la recherche pour le développement. Lors de son audition par votre mission, Mme Fioraso, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, a ainsi souhaité que : « dès lors que la France considère comme prioritaire l'aide au développement, la qualité de la recherche qui s'y attache se situe au meilleur niveau et soit en tout point comparable et intégrée à notre stratégie de recherche nationale. Cette intégration permet d'engager l'ensemble de la communauté scientifique dans cette orientation transversale . »
La recherche pour le développement se trouve ainsi en crise d'identité, sa spécificité n'étant pas assez reconnue et donc insuffisamment financée.
3. L'impasse actuelle et l'impossible statu quo
La création de l'AIRD au sein de l'IRD laisse la réforme au milieu du gué. Il est urgent de définir clairement les missions et les moyens que la France veut se donner pour promouvoir la recherche pour le développement. C'est ce qui a justifié la demande d'une inspection conjointe adressée par le ministre des affaires étrangères, celui chargé du développement et la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche aux deux inspections générales : celle des affaires étrangères et celle de l'administration de l'Éducation nationale et de la Recherche . Votre rapporteure a entendu deux des quatre inspecteurs qui ont mené à bien cette mission, chacun représentant l'une et l'autre inspection générale : ils ont assuré partager le même diagnostic sur la situation et s'entendre sur les préconisations en découlant.
En effet, le statu quo est impossible : le fait que les seuls moyens de l'AIRD viennent en déduction des ressources de l'IRD est source d'inquiétude légitime au sein de l'IRD, déjà déstabilisé par son déménagement à Marseille en 2008 qui a conduit à un renouvellement de plus des trois quarts du personnel de son siège.
Le parasitage, voire le « siphonage » 68 ( * ) , de l'IRD par l'AIRD fragilise un peu plus la situation financière de l'IRD : l'institut présente depuis trois ans un déficit qui s'élève pour 2012 à 13 millions d'euros, résultant à la fois d'une augmentation des charges, notamment en personnel, et d'une diminution des recettes ; son fonds de roulement en forte baisse ne représente que 18 jours de fonctionnement. Dans leur rapport, les inspecteurs précisent que cette dégradation des comptes tient en partie à des actions de fiabilisation des comptes qui pèsent aujourd'hui sur les soldes de gestion mais contribuent à mieux prévenir les risques à venir. Néanmoins, la situation financière impose à l'IRD de mieux maîtriser ses charges de fonctionnement et notamment ses charges de personnel . Même si l'analyse des inspecteurs démontre que la plus grande part de leur augmentation découle de décisions s'imposant à l'IRD, certains choix de l'institut peuvent être questionnés : le nombre et la durée des expatriations ainsi que l'évolution de la rémunération des expatriés focalisent l'attention. Notamment du fait de l'inflation au Sud, le coût total de l'indemnité d'expatriation, hors charges sociales, s'est en effet accru de 5,46 % en quatre ans ; si bien que, malgré l'économie intervenue en 2011 grâce à une réforme bienvenue, l'expatriation représente environ 16 % des charges de personnel de l'IRD. Elle est néanmoins un élément central de l'identité de l'IRD .
L'AIRD, pour sa part, ne dispose plus aujourd'hui d'aucune marge de manoeuvre pour financer de nouveaux programmes de recherche au Sud puisque, fin 2012, elle a pris 8,2 millions d'euros d'engagements pluriannuels au titre du cofinancement de programmes de recherche, soit plus que la dotation initiale de l'IRD augmentée des 1,5 millions d'euros versés par le MSR ces trois dernières années.
L'analyse comptable menée par les inspecteurs les conduit à poser un diagnostic qui ne peut rester sans écho : « la situation financière de l'IRD, son niveau de financement public, le montant de ressources propres et la structure de ses dépenses ne sont pas compatibles avec les objectifs de développement de l'IRD et de l'AIRD affichés ».
Les chercheurs en ont une conscience déjà aigüe. Lors de leur audition par votre mission, M. Michel Laurent, président de l`IRD, comme M. Michel Bouvet, Directeur général délégué de l'AIRD, se sont fait l'écho de la grande anxiété des personnels, en raison de l'incertitude qui entoure l'avenir de l'agence et de l'institut. Le départ de M. Bouvet de l'AIRD, intervenu fin septembre, ne contribue pas à apaiser le trouble. Votre mission appelle donc le Gouvernement à mettre, au plus vite, en cohérence les objectifs qu'il souhaite assigner à la recherche pour le développement et les moyens qu'il entend y consacrer.
Afin d'alimenter sa réflexion, votre mission a jugé nécessaire d'étudier sur le terrain plusieurs cas concrets de partenariats de recherche avec le Sud. Votre rapporteure souhaite présenter ici le fruit de ces déplacements avant d'avancer, au nom de la mission, plusieurs préconisations, dans le souci qui l'anime de mettre pleinement la recherche partenariale au service du développement.
* 61 Examen par les pairs de l'OCDE sur la coopération au développement, France 2013 , publié en juin 2013 par le Comité d'aide au développement de l'OCDE.
* 62 Ceci est moins vrai pour un acteur comme la CPU, mais celle-ci justifie la nécessité d'avoir des représentants à l'étranger par la fréquence de ses échanges avec le MAEE sur les centres pour les études en France (CEF), la sélection des bourses, les postes à l'étranger..., dans un contexte de rotation rapide des attachés de coopération scientifique.
* 63 Selon les informations recueillies auprès de M. François Lucas, Directeur de l'immigration au Ministère de l'intérieur.
* 64 Ainsi, elle contribue au plan d'enseignement numérique à distance pour Haïti (à hauteur de 100 000 euros en 2012) et au programme Guyamazon de coopération universitaire et scientifique entre la région Guyane et les États amazoniens du Nord Brésil (à hauteur de 300 000 euros sur trois ans).
* 65 C'est ce qu'établit le rapport d'inspection sur l'IRD évoqué infra (voir point suivant).
* 66 Lors de son audition par votre rapporteure.
* 67 http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/politique-etrangere-de-la-france/aide-au-developpement-et/dispositifs-et-enjeux-de-l-aide-au/institutions-francaises/le-dispositif-institutionnel/article/cicid-mai-2005
* 68 Pour reprendre le mot de M. Christian Valentin, chercheur, pédologue, ancien élu au conseil d'administration de l'IRD, qui accompagnait M. Didier Bogusz, directeur de recherche à l'IRD et Secrétaire général du syndicat STREM/SGEN/CFDT et élu au conseil d'administration de l'IRD, lors de son audition par votre rapporteure.