COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE, DES INFRASTRUCTURES, DE L'ÉQUIPEMENT ET DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE |
BILAN STATISTIQUE
Créée par la résolution du 19 décembre 2011 portant modification du Règlement du Sénat, la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire, compétente en matière d'impact environnemental de la politique énergétique, a débuté ses travaux en mars 2012.
Les textes dont l'ancienne commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire assurait le suivi de l'application ont été répartis à l'issue de sa scission entre la commission du développement durable et la commission des affaires économiques, conformément à leurs compétences.
Au coeur de la fonction essentielle de contrôle du Gouvernement, le contrôle de l'application des lois est assuré à la fois par les commissions permanentes et par la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois. Créée en novembre 2011, cette nouvelle instance sénatoriale a permis de donner un nouvel élan au suivi de la mise en oeuvre effective des textes votés par le Parlement.
Cette année, un nouveau calendrier a été établi pour l'élaboration du rapport de suivi de l'application des lois : il prend en compte, d'une part, les lois promulguées jusqu'au 30 septembre 2012, d'autre part, les mesures réglementaires publiées jusqu'au 31 mars 2013.
Après une synthèse portant sur le stock des lois suivies par la commission, l'analyse de l'application des textes d'initiative sénatoriale et de ceux pour lesquels la procédure accélérée a été engagée ainsi qu'un point sur les rapports d'information demandés, le bilan élaboré cette année étudie secteur par secteur l'application des lois dont la commission du développement durable assure le suivi.
I. LE STOCK DES LOIS SUIVIES PAR LA COMMISSION
Au 31 mars 2013, la commission du développement durable continuait d'étudier l'application de dix-sept lois votées entre le début de la VII e législature (juin 1981) et le 30 septembre 2012 , dont le suivi lui a désormais été confié.
Trois lois ont été promulguées au cours de la période sur laquelle porte le présent rapport, soit du 14 juillet 2011 au 30 septembre 2012.
Entre le 1 er octobre 2011 (pour les lois promulguées entre le 1 er octobre 2011 et le 30 septembre 2012) ou le 1 er janvier 2012 (pour les lois antérieures au 30 septembre 2011) et le 31 mars 2013, 113 textes d'application portant sur les dix-sept lois dont la commission du développement durable assure le suivi ont été publiés . Parmi ces 113 nouvelles mesures réglementaires, on compte 50 décrets en Conseil d'État , 16 décrets simples , 33 arrêtés et 14 ordonnances .
A. DEUX LOIS TOTALEMENT APPLICABLES
Sur les dix-sept lois suivies cette année, deux sont totalement applicables :
- la loi n° 2011-1749 du 5 décembre 2011 relative au plan d'aménagement et de développement durable de Corse , loi d'application directe qui n'appelait aucune mesure réglementaire ;
- la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques . Bien qu'aucune nouvelle mesure réglementaire d'application n'ait été prise entre le 1 er janvier 2012 et le 31 mars 2013, il s'avère que cette loi, qui était mentionnée comme partiellement applicable dans le précédent rapport annuel, voit son taux d'application régularisé pour atteindre 100 %.
B. UNE MAJORITÉ DE LOIS PARTIELLEMENT APPLICABLES
Sur ces mêmes dix-sept lois, quinze sont partiellement applicables , avec des taux d'application variant de 33 % à 98 % : une loi est applicable à hauteur de 33 %, deux lois à 50 %, une à 56 %, deux à 76 %, six de 80 % à 90 % et trois à plus de 90 %.
De nombreux textes d'application de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite loi « Grenelle II » , ont, en particulier, été publiés au cours de l'année écoulée, traduisant ainsi un effort gouvernemental significatif à l'égard d'un texte pour lequel près de 200 mesures étaient prévues. Si le taux d'application de cette loi est désormais de 87 %, le Parlement sera attentif à ce que les nombreux textes encore attendus soient prochainement publiés.
Par ailleurs, dans le secteur des transports et des infrastructures, si on peut regretter que deux décrets importants soient toujours attendus pour que la loi n° 2001-43 du 16 janvier 2001 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports soit totalement applicable, notons que la loi n° 2012-77 du 24 janvier 2012 relative à Voies navigables de France , très importante pour la « relance de la voie d'eau » et adoptée de façon largement consensuelle au Parlement, a très rapidement vu publiés ses principaux textes d'application, même si elle n'est officiellement applicable qu'à hauteur de 33 %.
C. AUCUNE LOI TOTALEMENT INAPPLICABLE
On peut se réjouir de ce qu'aucune des lois suivies par la commission du développement durable ne soit totalement inapplicable , chacune de celles n'étant pas d'application directe ayant fait l'objet d'au moins une mesure réglementaire d'application.
II. L'ABSENCE DE TEXTES D'INITIATIVE SÉNATORIALE EN 2011-2012
Les trois lois suivies par la commission du développement durable qui ont été promulguées au cours de l'année parlementaire 2011-2012 sont issues de projets de lois.
III. L'APPLICATION DES LOIS VOTÉES APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE
Une seule loi promulguée au cours de la période étudiée, du 14 juillet 2011 au 30 septembre 2012, a été examinée après engagement de la procédure accélérée : la loi n° 2012-260 du 22 février 2012 portant réforme des ports d'outre-mer relevant de l'État et diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne dans le domaine des transports.
En treize mois, seulement cinq des dix mesures attendues ont été prises, fixant le taux d'application de la loi à 50 %. Si les premières mesures ont bien été adoptées rapidement, trois décrets en Conseil d'État et deux décrets simples sont toujours attendus : 2013 sera donc une année décisive pour l'application de cette loi, importante pour les ports et pour l'économie des territoires ultramarins.
Sept autres lois entrant dans le champ de compétences de la commission du développement durable et étudiées dans le cadre du présent rapport ont été votées après engagement de la procédure accélérée :
- la loi n° 2002-3 du 3 janvier 2002 relative à la sécurité des infrastructures et systèmes de transport et aux enquêtes techniques après événement de mer, accident ou incident de transport terrestre . Elle est aujourd'hui partiellement mise en application, à hauteur de 85 %. Sur les 20 mesures prévues, 3 décrets en Conseil d'État n'étaient toujours pas pris au 31 mars 2013 ;
- la loi n° 2006-10 du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports . Au 31 mars 2013, elle n'était applicable qu'à hauteur de 76 %, car 7 des 29 mesures prévues n'avaient toujours pas été prises : cinq décrets en Conseil d'État et deux décrets simples ;
- la loi n° 2006-739 du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs . Elle est aujourd'hui partiellement mise en application, à hauteur de 80 %. Sur les 10 mesures prévues, 2 n'étaient toujours pas prises au 31 mars 2013 : un décret en Conseil d'État et un décret simple ;
- la loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports. Au 31 mars 2013, elle était applicable à hauteur de 85 % : 5 décrets en Conseil d'État sur les 34 mesures prévues n'avaient toujours pas été pris ;
- la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris . Elle est aujourd'hui partiellement mise en application, à hauteur de 76 %. Sur les 17 mesures prévues, 4 n'étaient toujours pas prises au 31 mars 2013 : trois décrets en Conseil d'État et un arrêté ;
- la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement . Elle est aujourd'hui partiellement mise en application, à hauteur de 87 %. Sur les 186 mesures prévues, 24 n'étaient toujours pas prises au 31 mars 2013 : quatorze décrets en Conseil d'État, six décrets simples et quatre arrêtés ;
- la loi n° 2011-12 du 5 janvier 2011 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne . Au 31 mars 2013, elle était applicable à hauteur de 92 %, une seule mesure (une ordonnance) parmi les 13 prévues étant encore attendue.
IV. LA PUBLICATION DES RAPPORTS D'INFORMATION
Sur les quarante rapports prévus par les dix-sept lois dont le suivi est confié à la commission du développement durable, seuls 23 avaient été publiés au 31 mars 2013 , dont seulement 4 au cours de la période retenue dans le cadre du présent rapport, soit du 1 er octobre 2011 au 31 mars 2013.
Au 31 mars 2013, étaient encore attendus par le
Parlement
les 17 rapports suivants :
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Loi |
Article de la loi prévoyant le rapport |
Objet du rapport |
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Loi n° 2006-10 du 05/01/2006 relative à la sécurité et au développement des transports |
Article 22 |
Rapport sur l'évolution des relations entre Réseau ferré de France et le gestionnaire d'infrastructures délégué |
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Loi n° 2009-1503 du 08/12/2009 relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports |
Article 6 |
Rapport au Parlement relatif aux modalités et à l'impact d'un transfert à Réseau ferré de France des gares de fret, y compris les voies de débord, les entrepôts et les cours de marchandises |
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Article 7 |
Rapport présentant les solutions proposées pour le remboursement de la dette de Réseau ferré de France |
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Loi n° 2009-1572 du 17/12/2009 relative à la lutte contre la fracture numérique |
Article 12 |
Rapport sur la réception numérique dans les zones de montagne |
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Article 31 |
Rapport sur la possibilité de mettre en place une tarification de l'accès à internet en fonction du débit réel dont bénéficient les abonnés |
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Loi n° 2010-597 du 03/06/2010 relative au Grand Paris |
Article 2 |
Rapport du Gouvernement au Parlement évaluant l'état d'application de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris |
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Article 2 |
Rapport du Gouvernement au Parlement sur la mise en place du réseau à haut niveau de performance prioritairement affecté au fret ferroviaire entre les grands ports maritimes du Havre et de Rouen, et sur les possibilités de construire de nouvelles installations portuaires le long de la Seine |
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Article 27 |
Rapport du Gouvernement au Parlement présentant les prises de participation de l'Établissement public de Paris-Saclay dans des entreprises, filiales, groupements ou organismes |
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Loi n° 2010-788 du 12/07/2010 portant engagement national pour l'environnement |
Article 67 |
Rapport présenté au Parlement par le ministre chargé de l'énergie dans l'année suivant tout renouvellement de l'Assemblée nationale |
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Article 78 |
Rapport dressant le bilan de l'extension des obligations d'économies d'énergie aux personnes morales qui mettent à la consommation des carburants automobiles |
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Article 90 |
Rapport d'évaluation de la progression de la puissance des installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent |
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Article 97 |
Rapport relatif aux méthodes d'encouragement et de développement de la recherche en matière de valorisation et d'exploitation de la pharmacopée des territoires ultramarins |
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Article 104 |
Rapport annuel sur le suivi des usages agricoles et non agricoles des produits phytopharmaceutiques en France |
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Article 177 |
Rapport sur le respect par les chaînes de télévision de l'obligation de volume sonore égal |
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Article 182 |
Rapport d'évaluation portant sur les expérimentations mises en oeuvre en application de la section 3 du chapitre VIII du titre II du livre II du code de l'environnement |
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Article 225 |
Rapport triennal relatif à l'application des dispositions de l'article L. 225-102-1 du code de commerce par les entreprises et sur les actions en France, en Europe et au niveau international pour encourager la responsabilité sociétale des entreprises |
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Loi n° 2012-77 du 24/01/2012 relative à Voies navigables de France |
Article 11 |
Rapport sur la formation des prix et des marges dans le transport fluvial |
COMMUNICATION DU PRÉSIDENT DE LA COMMISSION
Mardi 16 avril 2013
M. Raymond Vall , président . - Comme chaque année, il nous revient de dresser le bilan de l'application des lois suivies par notre commission.
Deux mots sur la procédure d'abord. Nous examinons ce bilan en commission du développement durable aujourd'hui, comme le font les autres commissions cette semaine aussi. Puis, la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois, présidée par notre collègue David Assouline, se saisira de ces observations et fera une synthèse de l'ensemble de nos remarques. Elle les consignera dans un rapport qu'elle envisage d'adopter fin mai. Ses conclusions feront l'objet d'un débat en séance publique prévu début juin.
Cette procédure, spécifique à notre assemblée, montre l'importance qu'attache, à juste titre, le Sénat à la mise en oeuvre effective des textes votés par le Parlement.
Nous connaissons tous des lois qui, faute de décrets, ne peuvent être appliquées ou, à l'inverse, des décrets qui s'éloignent manifestement de l'intention du législateur. Il est important que nous nous saisissions de ces dysfonctionnements. Ce « service après vote » fait partie de notre mission.
C'est la première fois que nous dressons ce bilan au titre de la commission du développement durable, celle-ci ayant tout juste un an.
Cela étant, notre travail de suivi ne s'est pas limité aux seuls textes législatifs dont notre commission a été saisie ces derniers mois. En effet, nous avons également la responsabilité de contrôler l'application de tous les textes de loi adoptés depuis juin 1981, qui entrent dans le champ de compétences de notre commission. Lors de la scission de l'ancienne CEDDAT, nous avons, d'un commun accord avec Daniel Raoul, fait ce travail de répartition des lois.
Au total, cela représente une veille sur 17 lois dont 3 adoptées au cours de la période sur laquelle porte le présent rapport, c'est-à-dire entre le 14 juillet 2011 et le 30 septembre 2012.
Sur un plan quantitatif d'abord, voici quelques chiffres :
- sur ces 17 lois, 2 sont totalement applicables : la loi du 5 décembre 2011 relative au plan d'aménagement et de développement durable de Corse qui était d'application directe, et la loi du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques dont toutes les mesures réglementaires d'application ont désormais été prises ;
- 15 lois sont partiellement applicables, dont 11 à plus de 75 %. Deux lois en particulier méritent d'être mentionnées : la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « Grenelle II », pour laquelle de nombreux textes d'application ont été publiés cette année ; plus de 200 mesures réglementaires étaient au total attendues, on est arrivé à un taux d'application de 87 % ; et la loi du 24 janvier 2012 relative à Voies navigables de France, dont les principaux textes d'application ont été très rapidement publiés, traduisant ainsi la préoccupation largement consensuelle d'une nécessaire relance de la voie d'eau dans notre pays ;
- aucune loi n'est totalement inapplicable, ce qui est naturellement satisfaisant, mais surtout bien normal.
D'une manière générale, on observe une tendance à l'amélioration du taux d'application des lois votées. Il est impossible de faire des comparaisons chiffrées cette année, car la période de référence du rapport a été modifiée. Mais cette tendance, qui avait déjà été observée dans les deux ou trois précédents rapports, semble se poursuivre et c'est une bonne chose. Il y a une vraie prise de conscience dans les services du Premier ministre et dans les ministères de cette nécessité, mais cette amélioration reste fragile. Les efforts accomplis par les services ministériels doivent se maintenir et le nouvel élan donné, par notre commission de suivi de l'application des lois, au contrôle de ces mesures doit les inciter à continuer.
Trois motifs d'insatisfaction néanmoins méritent d'être soulignés :
- le premier, hélas récurrent, est celui du taux d'application des lois votées après engagement de la procédure accélérée : une fois de plus, on ne constate aucune différence avec celui des lois pour lesquelles la procédure parlementaire normale a été suivie. Je prendrai pour exemple une loi récente, la loi du 22 février 2012 portant réforme des ports d'outre-mer relevant de l'État et diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne dans le domaine des transports : en treize mois, seules cinq des dix mesures réglementaires prévues ont été prises, soit un taux d'application de 50 % seulement ; or, cette loi, qui était attendue, revêt une importance réelle pour les ports et l'économie des territoires ultramarins ;
- le deuxième point préoccupant est celui du nombre insuffisant de rapports publiés sur le total de ceux que le Gouvernement doit remettre au Parlement, en application de dispositions législatives. Ainsi, sur les 40 rapports prévus par les lois dont nous assurons le suivi, seuls 23 ont été publiés au 31 mars 2013, dont 4 au cours des dix-huit derniers mois. Nous attendons par exemple encore 8 rapports de la loi « Grenelle 2 » et 3 rapports de la loi relative au Grand Paris ;
- enfin, dernier point problématique et sans doute le plus important, le nombre encore trop élevé de lois simplement partiellement applicables : 15 sur les 17 dont nous assurons la veille. Je ne peux toutes les mentionner ici. Néanmoins, je voudrais évoquer quelques exemples qui me paraissent emblématiques de ce non-respect de la volonté du législateur : nous attendons ainsi depuis 2001 le décret permettant la création d'un fichier des bateaux de navigation intérieure ; nous attendons depuis 2002 le décret en Conseil d'État sur la sécurité des ouvrages d'infrastructures de navigation intérieure ; plusieurs décrets d'application de la loi de 2006 relatifs au transport maritime ne sont toujours pas pris ; la loi de décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique est en panne, etc. Certes, plusieurs textes législatifs annoncés devraient permettre d'avancer sur ces sujets, par exemple dans le domaine du numérique ou dans le cadre de la réforme ferroviaire. Mais la mise en oeuvre de ce que nous avons décidé il y a déjà plusieurs années n'a que trop tardé.
Vous le voyez, mes chers collègues, il y a encore une vraie marge de progrès, notamment pour respecter la circulaire de 2008 relative à l'application des lois, dans laquelle le Gouvernement s'était engagé à respecter l'objectif consistant à prendre toutes les mesures réglementaires nécessaires dans un délai de six mois suivant la publication de chaque loi.
Il me semble aussi qu'il nous revient d'être plus attentifs à ce que nous demandons lorsque nous votons la loi. En effet, il nous faut éviter de toujours renvoyer au décret ce sur quoi nous ne parvenons pas à nous mettre d'accord ainsi que la détermination de normes toujours plus nombreuses et contraignantes pour nos collectivités et nos concitoyens.
M. Gérard Cornu . - Nous avons depuis très longtemps fait le constat que les mesures d'application des lois que nous votions n'étaient pas toutes publiées. Au bout du compte, c'est la légitimité du Parlement qui est en cause et chacun de nos rapporteurs doit se saisir de cette question.
Mais je crois qu'il faut bien différencier les deux natures de retards que nous avons constatées dans la publication des textes d'application. On peut excuser les lenteurs dues à la complexité de la rédaction de certains décrets. En revanche, il n'est pas tolérable que l'administration tarde à publier certains décrets quand elle est en désaccord avec le Parlement. On a pu remarquer que cela concernait souvent des dispositions contenues dans des articles additionnels à des projets de lois ; c'est ce qu'il faut combattre.
Quant aux rapports, je suis de ceux qui pensent que le Parlement en demande trop. Nous avons la responsabilité de ne pas engorger le Gouvernement et l'administration avec ce genre de travaux. Le taux de remise des rapports au Parlement me paraît normal, c'est un juste retour de bâton.
M. Charles Revet . - Je pense qu'il faut pousser un petit peu plus loin l'analyse de mon collègue Gérard Cornu. Je prends pour exemple le texte sur les ports hexagonaux, dont j'avais été le rapporteur. Tous les décrets d'application avaient été publiés dans les délais les plus brefs après le vote de la loi. Mais la mise en place effective des mesures correspondantes se fait toujours attendre, quatre ans après...
M. Louis Nègre . - Je serai légèrement moins pessimiste que mes deux collègues. La commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois, dont je suis membre, a procédé à des vérifications dans tous les domaines. On a pu constater que le Gouvernement, se rendant compte qu'il était très en retard, a mis les bouchées doubles depuis un an et demi. Aujourd'hui, d'un point de vue purement quantitatif, le nombre de décrets publiés n'est pas mauvais. En revanche, on constate que certains décrets sont attendus depuis très longtemps, parfois depuis plus de dix ans. La commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois s'attache à mettre la pression sur le Gouvernement pour éviter ce type de dérives.