LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
COMITÉ DE SUIVI DE LA LOI LRU ( audition par la commission de la culture, de l'éducation et de la communication le 4 avril 2012 ) :
- M. Jean-Marc Schlenker, président ;
AGENCE D'ÉVALUATION DE LA RECHERCHE ET DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ( audition par la commission de la culture, de l'éducation et de la communication le 23 mai 2012 ) :
- M. Didier Houssin, président ;
ASSOCIATION DES AGENTS COMPTABLES D'UNIVERSITÉ :
- M. Georges Vayrou, président ;
- M. Jean-Gilles Hoarau, vice-président ;
AGENCE NATIONALE DE LA RECHERCHE :
- Mme Pascale Briand, directrice générale ;
- Mme Charline Avenel, directrice-adjointe « Ressources » ;
DIRECTION DU BUDGET :
- M. Vincent Moreau, sous-directeur chargé de la 3 e sous-direction ;
- M. Grégory Cazalet, chef du bureau de la recherche et de l'enseignement supérieur ;
CONFÉRENCE DES PRÉSIDENTS D'UNIVERSITÉ :
- M. Louis Vogel, président ;
- M. Michel Dellacasagrande, conseiller ;
DIRECTION GÉNÉRALE POUR L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET L'INSERTION PROFESSIONNELLE :
- M. Jean-Louis Mucchielli, directeur général ;
ASSOCIATION DES SECRÉTAIRES GÉNÉRAUX D'UNIVERSITÉ :
- M. François Paquis, président ;
- Mme Magdalena Miatello, directrice générale des services de l'université Paris Dauphine ;
- M. Nicolas Mignan, directeur général des services de l'université de Versailles-Saint-Quentin-en-Yvelines ;
COMMISSARIAT GÉNÉRAL À L'INVESTISSEMENT :
- M. Thierry Coulhon, directeur du programme « Centres d'excellence » ;
INSTITUT NATIONAL DE LA SANTÉ ET DE LA RECHERCHE MÉDICALE :
- M. André Syrota, président-directeur général ;
- M. Thierry Damerval, directeur général délégué ;
CENTRE NATIONAL DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE :
- M. Alain Fuchs, président ;
ASSOCIATION DES RÉGIONS DE FRANCE :
- Mme Isabelle This Saint-Jean, vice-présidente de la région Île-de-France, vice-présidente de la commission « Enseignement supérieur, recherche et innovation » de l'ARF.
ANNEXE I : « FICHE SYMPA » DE LYON 1 POUR 2013
ANNEXE II : ÉLÉMENTS DE COMPARAISON : LA STRUCTURE DE FINANCEMENT DES UNIVERSITÉS EUROPÉENNES
Dans le cadre de ses études sur la viabilité financière des universités européennes, l'Association européenne de l'université (« European University Association » - EUA) a conduit, entre octobre 2008 et janvier 2011, un projet de recherche consacré à la diversification des sources de financement des universités européennes, intitulé « EUDIS » (« European Universities Diversifying Income Streams »), financé par la direction générale « Éducation et culture » de la Commission européenne. Sur la base d'un questionnaire standard, l'EUA a ainsi collecté les réponses de 140 universités issues de 27 pays participants, qui couvriraient une masse de près de deux millions d'étudiants (ou 800 000 « équivalents temps-plein étudiants »).
Les ressources agrégées de l'ensemble des universités ayant participé à l'enquête s'établissent à près de 20 milliards d'euros, dont 13 milliards sont issus de fonds publics, versés au niveau national ou régional. La France se situe au cinquième rang des nations participantes à cette enquête, le taux de réponse des universités françaises s'élevant à 6,8 %.
I. L'ÉTAT DES LIEUX DU FINANCEMENT DES UNIVERSITÉS EUROPÉENNES
A. La prépondérance des financements publics
Les résultats de l'enquête EUDIS font apparaître que les ressources des universités européennes reposent très largement sur des subventions publiques à caractère national ou régional, à hauteur de 70,94 %. Les droits d'inscription payés par les étudiants constituent, pour leur part, 14,29 % des financements perçus. Enfin, les contrats avec les entreprises et les donations contribuent au financement des universités européennes à hauteur respectivement de 5,33 % et 3,25 %.
De ses travaux consacrés aux mécanismes de soutenabilité financière de l'enseignement supérieur européen, l'EUA a dégagé trois conditions fondamentales, à la fois complémentaires et interdépendantes, dont la réalisation est jugée indispensable à la bonne santé financière des universités européennes :
- les universités doivent être en mesure d'identifier avec précision et de mieux comprendre les coûts réels de leurs activités et de leurs projets, dans une stratégie d'identification des « coûts complets » (intégrant les coûts indirects et cachés de certaines activités) ;
- les universités doivent entretenir et consolider une structure de revenus suffisamment diversifiée propre à limiter les risques et à accroître leur indépendance financière ;
- les universités doivent pouvoir compter sur des financements publics d'un niveau suffisamment élevé et prévisible.
B. La généralisation d'une allocation des subventions publiques en fonction de la performance
En France, la mise en place, à partir de 2009, du nouveau système de répartition des moyens à l'activité et à la performance (SYMPA) a permis la prise en compte d'indicateurs de performance dans l'allocation des financements publics aux universités. Ainsi, selon cette logique, 80 % des ressources publiques continuent d'être affectées aux établissements sur la base de leurs activités (en particulier, en fonction du nombre d'étudiants présents aux examens pour la formation et du nombre d'enseignants participant à des activités de publication pour la recherche), les 20 % restants étant alloués en fonction de la performance.
La réorientation croissante, dans un certain nombre de pays européens, des subventions publiques selon des objectifs de performance assortis d'indicateurs n'est pas sans influence dans la politique de diversification des ressources poursuivie par les universités. À cet égard, la procédure d'évaluation de la recherche mise en oeuvre au Royaume-Uni, appelée « Research Assessment Exercise » met en accent particulier sur la rétribution au titre des activités de leadership conduites au niveau international. Dans ces conditions, les universités britanniques ont été conduites à privilégier les partenariats avec de grands groupes disposant d'un rayonnement économique mondial, au détriment des entreprises implantées localement.
C. Vers un financement public de plus en plus dual
La réforme des systèmes d'allocation des financements publics en faveur des universités a abouti une dualité croissante de ce type de ressources, entre des fonds dits « non-compétitifs », alloués en fonction du volume d'activité et parfois directement fléchés sur des éléments de dépense bien identifiés (tels que le financement du glissement-vieillesse-technicité ou de la revalorisation salariale de certaines catégories de personnel en France par exemple), et des fonds dits « compétitifs », alloués sur base d'indicateurs de performance et faisant bien souvent l'objet d'une contractualisation (le financement sur projet en particulier).
Dans le cadre du programme des investissements d'avenir financés par le grand emprunt, les universités françaises ont ainsi été appelées à s'inscrire dans une logique de compétitivité de leurs stratégies de recherche et de rayonnement académique afin d'obtenir le financement de projets ambitieux.
En outre, l'enquête EUDIS permet de constater qu'un nombre croissant d'universités européennes sont conduites à avoir recours à des mécanismes de cofinancement : dans le cadre d'un projet cofinancé, l'établissement bénéficiaire d'une subvention publique doit alors lever une somme équivalente à cette subvention soit en la prélevant sur ses propres ressources, soit sollicitant un apport extérieur équivalent auprès d'une autre source publique ou privée. L'enquête EUDIS a révélé que 65 % des universités participantes ont dû prélever les sommes nécessaires au cofinancement au sein de leurs ressources fixes d'origine publique, les 35 % restants ayant fait appel pour leur part à un « mix » de ressources propres et de financements additionnels extérieurs collectés auprès du secteur privé (entreprises et donations de particuliers).
Or, l'EUA souligne que, dès lors que l'apport financier assumé par l'université, dans le cadre d'un cofinancement, est directement prélevé sur ses subventions publiques, sa capacité à investir de façon autonome dans des projets futurs s'en trouve d'autant diminuée. Le cofinancement pèse, dans une mesure de plus en plus significative, sur la part de subventions publiques non-contraintes dont disposent les universités pour financer librement le renouvellement de leurs équipements et l'entretien et le développement de leurs capacités immobilières.
À cet égard, l'exemple de l'université technique allemande de Darmstadt est édifiant. Dans un État fédéral dans lequel l'enseignement supérieur constitue une compétence décentralisée, cet établissement perçoit la plupart de ses subventions publiques du Länder de Hesse, qui sont allouées selon le même principe du système SYMPA précité : 80 % de l'enveloppe dépend de l'activité de l'université, 20 % sont déterminés par une mesure de sa performance (évaluée à partir d'une moyenne des trois dernières années). Une part importante du budget lié à la performance consiste en une incitation à la levée de fonds extérieurs additionnels : ainsi, pour chaque euro récoltés auprès de sources extérieures de financements (secteur privé, fondations, etc.), le Länder apporte 50 centimes d'euro. Toutefois, ce schéma incitatif est destiné à être limité, compte tenu de la forte capacité de l'institution à lever des fonds additionnels extérieurs.
Dans le même temps, les fonds collectés par l'université de Darmstadt auprès d'entreprises et de fondations telles que la Fondation allemande de recherche (« Deutsche Forschungsgemeinschaft ») ne lui permettent pas, au final, de couvrir plus de 20 % de ses coûts indirects. Dans ces conditions, un développement non maîtrisé des projets de recherche contractuels, sur la base de cofinancements, menacent la santé financière de l'institution qui est contrainte de subventionner une partie de ses activités de recherche à partir d'un budget de base en stagnation.
II. LA CRISE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE A LOURDEMENT PESÉ SUR LE NIVEAU DES FINANCEMENTS PUBLICS DES UNIVERSITÉS EUROPÉENNES
La crise financière de 2008 et le ralentissement économique qui s'ensuivit, en particulier dans les pays de la zone euro, ont conduit à un resserrement significatif des subventions publiques en faveur de l'enseignement supérieur en Europe, dans le cadre des restrictions budgétaires envisagées par la plupart des gouvernements européens.
Alors que la France a poursuivi, jusqu'en 2012, l'augmentation des moyens budgétaires consentis à l'enseignement supérieur (bien que cette croissance ait été ralentie en 2012 pour être inférieure à l'inflation), et que l'Allemagne envisage une augmentation globale de son budget affecté aux universités de 800 millions d'euros à l'horizon 2015, les autres pays de la zone euro ont dû se résoudre à une réduction significative des financements publics consacrés à l'enseignement supérieur. Si cette baisse est de 7 % pour l'Irlande et de 10 % pour les Pays-Bas en 2011, elle atteint 35 % en Grèce la même année et devrait s'établir à 20 % en Italie en 2013.
L'impact de la crise économique et
financière
sur le financement public des universités en
Europe
Source : Enquête EUDIS (2008-2011) - EUA.
III. LA PART DES DROITS D'INSCRIPTION DANS LES RESSOURCES DES UNIVERSITÉS EUROPÉENNES EST VARIABLE SELON LES PAYS
À la fin de l'année 2010, le gouvernement de coalition dirigé M. David Cameron, conservateur, a fait adopter une réforme du financement des universités britanniques reposant sur une augmentation substantielle des frais d'inscription des étudiants. À la rentrée universitaire de 2012, les universités britanniques pourront ainsi facturer à leurs étudiants un maximum de 9 000 livres de frais de scolarité, contre 3 000 livres en 2011. Les étudiants ne seront pas appelés à payer directement ces droits et pourront avoir recours à un système de prêt financé par l'État qu'ils rembourseront après leurs études si leurs revenus annuels sont supérieurs à 21 000 livres.
Dans l'ensemble de ses études relatives à la viabilité financière des universités, l'EUA souligne que, face à un financement public en souffrance, la diversification des sources additionnelles de financement, autres que les subventions publiques, constitue un moyen budgétaire aux potentialités limitées à court terme. En effet, elle ne saurait combler à elle seule la réduction des financements publics qui s'est accentuée à la suite de la crise économique et financière.
L'enquête EUDIS rassemble également des données en provenance de pays dans lesquels les universités ne prélèvent pas de droits d'inscription auprès de leurs étudiants (Norvège) ou n'en prélèvent qu'auprès d'étudiants non ressortissants d'un État partie à l'accord sur l'Espace économique européen (Danemark et Suède). Dans d'autres pays, en revanche, les frais de scolarité constituent une part significative des ressources des universités (13 % en Espagne, 16 % en Lettonie, 25 % dans les universités britanniques ayant participé à l'enquête).
D'une façon générale, la part de la contribution financière des étudiants aux ressources de l'université dépend du montant fixée par celle-ci pour les frais de scolarité : plus ces derniers seront élevés, plus leur part dans les ressources de l'université sera importante. Néanmoins, dans ses enquêtes consacrées à l'évaluation de l'autonomie des universités en Europe, l'EUA a pu observer que les universités n'étaient généralement pas en mesure de déterminer seules le montant des droits d'inscription : dans au moins 22 pays européens, les pouvoirs publics soit décident seuls du montant des frais de scolarité, soit les interdisent .
Toutefois, l'enseignement supérieur européen montre des signes d'évolution significative quant à la question de la contribution financière des étudiants au financement des universités. Les autorités publiques et les universités sont ainsi conduites, de façon croissante, à opérer des distinctions au sein de la communauté étudiante, soit en termes de niveau académique (les obligations financières pesant sur les étudiants en master ou en doctorat étant appelées à être plus importantes que celles applicables aux étudiants en licence), soit en termes de conditions d'études. Sont ainsi appelés à contribuer proportionnellement plus au financement de leurs études :
- les étudiants à temps partiel - par rapport aux étudiants à temps plein ;
- les candidats à l'enseignement à distance - par rapport aux étudiants sur campus ;
- les étudiants se réinscrivant pour une obtenir une qualification supplémentaire ;
- les étudiants inscrits à des cours en langue étrangère ou à des cours non compris dans le cursus traditionnel ;
- les étudiants étrangers non ressortissants d'un État partie à l'accord sur l'Espace économique européen.
Le débat sur la participation des étudiants au financement de l'université s'impose de plus en plus dans une majorité de pays, avec des issues variables selon la culture et les traditions historiques du pays concerné. Alors que les pays scandinaves, traditionnellement attachés aux principes de gratuité et d'universalité des études supérieures, examinent la possibilité d'introduire des frais d'inscription applicables aux étudiants étrangers, l'Irlande, l'Autriche et un certain nombre de Länders allemands (tels que la Rhénanie-du-Nord-Westphalie) ont décidé, à l'inverse, d'abolir les droits d'inscription pour leurs étudiants nationaux.
Le cas du Royaume-Uni, où l'augmentation des frais de scolarité est associée à une diminution substantielle des subventions publiques en faveur des universités, tranche avec celui d'autres pays ayant fait le choix d'une élévation de la participation financière des étudiants, généralement assortie d'une garantie, de la part des pouvoirs publics, d'un maintien du niveau des financements publics.
IV. LE DÉVELOPPEMENT DES SOURCES ADDITIONNELLES DE FINANCEMENT
En dehors des financements publics à caractère national et régional et des droits d'inscription, les universités perçoivent également des fonds additionnels, constituant entre 10 et 20 % de leurs ressources totales, principalement générés par :
- des contrats avec le secteur privé : généralement des contrats de recherche, en particulier avec les entreprises, mais également des activités liées à l'enseignement. La coopération avec le secteur privé contribue, en moyenne, à hauteur de 5 à 7 % au financement des universités. L'enquête EUDIS fait apparaître que les universités françaises sont, avec leurs consoeurs néerlandaises, slovéniennes et allemandes, parmi les universités recevant un apport financier significatif du secteur privé, de l'ordre de plus de 10 % de leurs ressources, bien que loin derrière les universités irlandaises, percevant des contributions d'entreprises à hauteur de 25 % ;
- des financements à caractère philanthropique : dons, legs, généralement dans le cadre de fondations. Ils constituent moins de 3 à 4 % du revenu total des universités européennes, avec l'exception notable des universités britanniques pouvant générer par ce biais près de 10 % de leurs ressources, voire dans certains cas plus du quart. La Suède, l'Italie et la France sont classées parmi les pays dont les universités reçoivent une part de financement à caractère philanthropique supérieure à la moyenne européenne. D'une façon générale, la levée de fonds auprès de particuliers et d'anciens élèves demeure très largement sous-développée, la plupart des donations étant versées dans le cadre de fondations ou de sponsoring ;
- la prestation de services et les activités financières : conseil, location de locaux et d'équipement, bibliothèques, musées... Les universités britanniques se distinguent dans ce domaine, avec entre 10 et 25 % de leur revenu généré par les activités de services, contre 4 % pour l'ensemble de l'échantillon. Elles disposent en général d'une autonomie financière sensiblement plus développée que dans le reste de l'Europe, en ayant notamment la possibilité de financer des entités à but lucratif. En particulier, elles investissent de façon significative dans les structures d'hébergement étudiant, les locaux pouvant accueillir des conférences et des événements, et la restauration. Les systèmes d'enseignement supérieur dans lesquelles les universités n'ont pas directement la responsabilité de la gestion du logement et de la restauration étudiants, comme en Allemagne et en France, n'ont donc pas vocation à générer une part importante de revenu à partir de ces services ;
- les financements publics internationaux, presque exclusivement constitués de fonds européens, à hauteur de 3 à 4 % des ressources totales des universités : les fonds structurels, incluant le fonds social européen (FSE) et le fonds européen de développement régional (FEDER), représentent 2/5 de ces financements ; les programmes européens de recherche (7 e programme-cadre européen pour la recherche et le développement technologique) en représentent près d'un tiers ; le programme pour l'éducation et la formation tout au long de la vie (EFTLV) en représente près d'un quart.
L'enquête EUDIS établit le constat selon lequel les universités percevant une part significative de leur revenu à partir de contrats avec le secteur privé sont celles disposant de la capacité la plus large de gestion de leurs fonds publics. Une possible explication de cette corrélation semble se fonder sur le fait que le coût de la recherche conduite en partenariat avec des entreprises ou des industriels n'est pas entièrement couvert par l'apport financier versé par ces derniers : par conséquent, les universités doivent être en mesure d'affecter une partie de leurs fonds publics au financement de cette activité de recherche contractuelle.
En outre, l'importance des dons et legs dans le financement d'une université dépend logiquement de la capacité juridique de cette dernière à créer des entités susceptibles d'accueillir ces fonds et de réallouer de façon autonome ces fonds au financement des activités de l'établissement.
Le manque de souplesse du cadre réglementaire est accusé de limiter les perspectives de diversification des sources de financement des universités européennes. L'enquête EUDIS révèle que la majorité des dirigeants d'université et 61,4 % des participants au questionnaire en ligne estiment que les contraintes réglementaires pesant sur les universités européennes constituent le principal obstacle aux projets de diversification des sources de leur financement. La question sur laquelle se cristallisent principalement les critiques est celle de l'inadéquation des structures de gouvernance. L'étude d'analyse de l'autonomie des universités européennes conduite par l'EUA, en 2009, fait apparaître que, dans 29 des 34 pays participants, les universités ont peu voire aucune marge de manoeuvre pour modifier leurs institutions de gouvernance. L'enquête souligne qu'une minorité de pays interdisent à leurs universités d'inclure des personnalités extérieures dans leurs structures de gouvernance, alors qu'il s'agit d'un des moyens pour les institutions de développer des partenariats de long-terme avec les principaux intervenants du secteur.
V. LES PROPOSITIONS DÉGAGÉES DE L'ENQUÊTE EUDIS POUR RENFORCER LA DIVERSIFICATION DES SOURCES DE FINANCEMENT DES UNIVERSITÉS EUROPÉENNES
A. Développer les mécanismes de financement par contrepartie
À l'issue de son enquête EUDIS, la EUA propose, dans un premier temps, de généraliser dans l'ensemble des pays européens un mécanisme de financement jusqu'ici mis en oeuvre principalement au Royaume-Uni et en Norvège : les « matched funding schemes » ou « schémas de financement par contrepartie ». Il s'agit, pour les pouvoirs publics, à chaque fois qu'une université lève des fonds auprès du secteur privé, de lui verser automatiquement une somme équivalente ou à un ratio inférieur, et non nécessairement dans le cadre d'un projet déterminé (ce qui distingue ce mécanisme de la logique traditionnelle de cofinancement de projet).
À titre d'exemple, la Norvège a mis en place, en 2006, un programme de renforcement des donations dans le cadre duquel l'État reverse aux universités une somme équivalant à 25 % de toute donation excédant 350 000 euros.
B. Renforcer la professionnalisation des équipes dirigeantes et des personnels d'encadrement
L'évolution des missions de l'université dans un contexte de compétitivité de plus en plus accentué ainsi que la diversification des demandes et des activités appellent un renforcement du recrutement, de la formation et du perfectionnement des équipes d'encadrement. L'enquête EUDIS révèle que la plupart des universités ayant répondu au questionnaire n'ont reçu aucun soutien extérieur pour la formation de leur personnel dirigeant. La communication interne et externe des universités doit également faire l'objet d'un développement des compétences des personnels concernés.
Selon l'EUA, le seul pays d'Europe ayant mis en oeuvre une structure spécifique dédiée au renforcement des capacités de leadership et de management des dirigeants d'université est le Royaume-Uni, avec la Leadership Foundation for Higher Education .
C. Simplifier les procédures de financement, sur la base d'une évaluation des coûts complets
Selon l'EUA, l'accent doit être en particulier mis sur la simplification des modalités de financement afin de faciliter l'élaboration par l'université d'une stratégie viable de diversification de ses ressources. En particulier, en ce qui concerne les programmes de financement européens, des efforts doivent être entrepris pour que :
- les mesures de reddition des comptes accompagnant les programmes de financement soient équilibrées, proportionnées et fondées sur la confiance mutuelle ;
- la démarche de simplification soit appliquée à l'intégralité de la chaine de financement, du stade de la candidature à la transmission de rapports, en passant par la mise en oeuvre d'inspections et d'audits ;
- l'ensemble des règles et des documents d'information soit disponible dès le début du programme de financement et demeure stable tout au long de sa durée de vie ;
- les différentes méthodes de calcul destinées à identifier les coûts indirects adoptées par les universités soient reconnues et validées par les organismes de financement.