B. PORTER LES DROITS DE SCOLARITÉ À LA MOYENNE EUROPÉENNE, TOUT EN RENFORÇANT LE SYSTÈME DES BOURSES
1. Des droits de scolarité plus faibles que dans les autres États européens
Les universités françaises se distinguent de leurs homologues européennes par des droits d'inscription plus faibles (2,5 % des ressources totales, contre près de 10 %).
La structure de financement des universités européennes et françaises
(en %)
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Europe* |
France (2011)** |
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Financements publics nationaux et locaux |
72,8 |
89,2 |
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Droits de scolarité |
9,1 |
2,5 |
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Contrats avec les entreprises |
6,5 |
3,4 |
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Mécénat |
4,5 |
ND |
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Prestations de service |
4,1 |
3,9 |
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Financements publics internationaux |
3,0 |
1,2 |
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Total |
100,0 |
100,0 |
* Source : Thomas Estermann et Enora Bennetot Pruvot, « Financially Sustainable Universities II - European universities diversifying income streams », European University Association (EUA), 2011 (réponse au questionnaire en ligne).
** Source : calculs des rapporteurs, d'après les données transmises par le MESR (les concepts peuvent ne pas être strictement comparables à ceux de l'enquête de l'EUA).
Source : rapporteurs, d'après les sources mentionnées
Selon l'EUA, en général les universités européennes imposent des droits de scolarité à certaines catégories d'étudiants, en fonction de leur niveau de scolarité 108 ( * ) , de leur nationalité 109 ( * ) ou d'autres critères 110 ( * ) . Il serait excessif cependant de parler d'une tendance nette à l'augmentation des droits de scolarité 111 ( * ) .
2. Une piste de travail du rapporteur Philippe Adnot : porter les droits de scolarité à la moyenne européenne, tout en renforçant le système des bourses
Le rapporteur Philippe Adnot considère que , dans un contexte de stagnation des financements publics, et d'impossibilité d'accroître fortement les prélèvements obligatoires, porter les droits de scolarité au niveau moyen en Europe est une piste qui mérite d'être explorée. Tel est en particulier le cas si l'on souhaite réaliser des redéploiements de moyens entre universités : de nouvelles ressources, extra-budgétaires, peuvent faciliter certaines réallocations.
Les droits de scolarité présentent en outre l'intérêt de constituer une ressource stable et prévisible.
L'article L. 719-4 du code de l'éducation (que le projet de loi relatif à l'enseignement supérieur et à la recherche, actuellement en cours de discussion, n'entend pas modifier) prévoit que « les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (...) reçoivent des droits d'inscription versés par les étudiants et les auditeurs ». L'article 48 de la loi n° 51-598 du 24 mai 1951 de finances pour l'exercice 1951 prévoit que « seront fixés par arrêtés du ministre intéressé et du ministre du budget : (...) Les taux et modalités de perception des droits d'inscription, de scolarité, d'examen, de concours et de diplôme dans les établissements de l'État ».
Ainsi, un arrêté du 31 juillet 2012 des deux ministres concernés fixe le taux des droits de scolarité dans les établissements publics d'enseignement supérieur relevant du MESR à 181 euros (120 euros pour le taux réduit) pour l'enseignement préparant à la licence et 250 euros (164 euros pour le taux réduit) pour l'enseignement préparant au master.
Il est à noter qu'en France, des droits de scolarité plus élevés existent. Par exemple, un arrêté du 14 août 2012 fixe le taux des droits de scolarité en vue de la préparation d'un diplôme national de l'enseignement supérieur agricole pour l'année universitaire 2012-2013 à 1 450 euros pour le taux plein et 1 100 euros pour le taux réduit.
Selon le MESR, les sommes comptabilisées comme droits d'inscription sont de l'ordre de 300 millions d'euros. Compte tenu du nombre d'étudiants (1,2 million 112 ( * ) ), cela correspond à des droits moyens d'environ 250 euros par étudiant.
Porter les droits de scolarité moyens à, par exemple, 1 000 euros - ce qui constituerait un alignement sur la moyenne européenne et resterait bien en-deçà du niveau atteint au Royaume-Uni, même avant les augmentations décidées fin 2010 -, rapporterait environ 900 millions d'euros 113 ( * ) .
Il serait envisageable de concentrer tout ou partie de cette hausse sur les étudiants étrangers non ressortissants de l'Union européenne, le droit communautaire interdisant de traiter différemment les étudiants français et communautaires. Dans une tribune publiée en 2011 par le journal Le Monde , Stéphan Bourcieu, directeur général du groupe ESC Dijon Bourgogne, écrit que « si le tiers des élèves étrangers actuellement accueillis en France payait 5 000 euros de droits de scolarité, cela représenterait une manne de cinq cents millions d'euros par an » 114 ( * ) . Une telle augmentation devrait toutefois être compatible avec le maintien de l'attractivité de la France pour les chercheurs étrangers. Comme notre collègue Michel Berson le souligne dans son rapport sur le crédit d'impôt recherche (n° 677, 2011-2012), l'efficacité de la réforme de 2008 passe par une forte augmentation à moyen terme du nombre de chercheurs, ce qui suscite un risque de « goulet d'étranglement ». Il est d'autant plus nécessaire que la France demeure attractive pour les chercheurs étrangers.
Concrètement, le rapporteur Philippe Adnot estime que le dispositif mis en place pourrait être le suivant :
- détermination, par l'État, d'un plafond de droits de scolarité par étudiant , les universités restant libres de fixer des droits de scolarité inférieurs. Les étudiants étrangers ressortissant d'un État non membre de l'Union européenne pourraient faire l'objet d'un plafond plus élevé ;
- pour que les droits de scolarité n'incitent pas l'État à se désengager, disposition selon laquelle l'État fixe ce plafond de manière à ce qu'au niveau national, son produit par le nombre d'étudiants ne dépasse pas une certaine proportion (par exemple de 20 % 115 ( * ) ) des financements accordés par l'État aux universités ;
- renforcement des bourses, voire mise en place d'un dispositif de prêts ;
- pour prendre en compte les différences de proportion de boursiers entre universités, mise en place d'un dispositif de péréquation.
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Proposition, par le rapporteur Philippe Adnot, d'un texte législatif permettant aux universités de fixer librement les droits de scolarité, dans le respect d'un plafond et avec un dispositif de péréquation Article ... I. Après l'article L. 719-6 du code de l'éducation, est inséré un article L. 719-6-1 ainsi rédigé : Le ministre intéressé et le ministre du budget fixent, pour les universités : 1° les taux et modalités de perception des droits d'inscription, d'examen, de concours, et de diplôme ; 2° les modalités de perception des droits de scolarité, en particulier l'éligibilité des étudiants au taux normal et au taux réduit 116 ( * ) ; 3° les taux maximaux des droits de scolarité pouvant être fixés par les universités. Des maxima spécifiques peuvent s'appliquer aux étudiants ressortissants d'États non membres de l'Union européenne. L'application des taux maximaux prévus au 3° applicables à l'année en cours aux effectifs étudiants de la dernière année pour laquelle cette donnée est connue ne peut dépasser un cinquième des crédits de paiement du programme « Formations supérieures et recherche universitaire » de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Chaque université fixe les taux des droits de scolarité, dans le respect des maxima prévus au 3°. Ces taux peuvent être différents selon qu'ils concernent : a) la préparation d'un diplôme national délivré au cours des études conduisant au grade de licence ; b) la préparation d'un diplôme national délivré au cours des études conduisant au grade de master ; c) la préparation du doctorat ; d) l'habilitation à diriger des recherches. Ils distinguent le taux normal et le taux réduit prévus au 2°. Pour chaque université, est calculé un montant de référence des droits de scolarité, égal, pour la dernière année pour laquelle ce montant peut être calculé, à ce qu'aurait été leur produit si, pour chacune des catégories d'étudiants prévues aux a), b), c) et d), les proportions de boursiers avaient été égales à celles constatées au niveau national. Les universités ayant perçu des droits de scolarité supérieurs à leur montant de référence versent le supplément correspondant à un Fonds de péréquation des droits de scolarité, dont les ressources sont réparties entre les autres universités, de manière à compenser les pertes de recettes résultant de leur supplément de boursiers. II. Le troisième alinéa de l'article 48 de la loi n° 51-598 du 24 mai 1951 de finances pour l'exercice 1951 117 ( * ) est complété par les mots : « autres que les universités ». |
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Proposition n° A2 (du rapporteur Philippe Adnot) : Porter les droits de scolarité à la moyenne européenne, pour augmenter les ressources des universités de 900 millions d'euros. Concentrer autant que possible cette augmentation sur les étudiants étrangers non communautaires. |
* 108 Le master tendant de plus en plus à être payant.
* 109 Les droits de scolarité sont devenus la norme pour les étudiants étrangers, qui représentent en moyenne environ 10 % des droits de scolarité totaux, et même un tiers ou près de la moitié pour certaines universités britanniques.
* 110 Etudiants excédant la durée normale de scolarité...
* 111 Selon l'EUA, « alors que les pays nordiques, où l'accès gratuit à l'enseignement supérieur pour tous est un principe essentiel, commencent à envisager et à mettre en oeuvre des droits de scolarité pour les étudiants étrangers, l'Irlande, l'Autriche et certains Länder allemands (comme la Rhénanie-du nord-Westphalie) ont décidé d'abolir les droits de scolarité pour leurs étudiants nationaux » (traduction par les rapporteurs).
* 112 Source : modèle SYMPA pour 2013. Il s'agit des étudiants des seules universités.
* 113 À titre de comparaison, au Royaume-Uni, le plafond des droits de scolarité que peuvent fixer les universités, jusqu'alors de 3 290 livres (3 900 euros), a été porté à 9 000 livres (10 800 euros) fin 2010, malgré d'importantes manifestations. Il s'agissait en particulier de compenser les conséquences de la baisse des crédits résultant de la réduction des moyens budgétaires. En contrepartie, le dispositif d'avance par l'État des droits de scolarité aux étudiants a été renforcé.
* 114 Le Monde, 20 janvier 2011.
* 115 En Europe les droits de scolarité représentent environ 12,5 % des financements de l'État (contre 3 % en France). Si l'on souhaite atteindre cet objectif en moyenne, le plafond doit être fixé à un niveau supérieur (par exemple 20 %), pour prendre en compte le fait que certaines universités fixeront vraisemblablement les droits de scolarité à un niveau inférieur. Un taux de 20 % a été retenu par l'Italie : « En Italie, les financements publics des universités devraient être réduits de près de 20 % d'ici 2013, remettant en cause les anticipations d'une réduction plus graduelle de 10 % sur la même période. Toutefois, la réduction réduira aussi le revenu des universités résultant des droits de scolarité, qui sont limités et ne peuvent excéder 20 % de leur financement public total » (Thomas Estermann et Enora Bennetot Pruvot, « Financially Sustainable Universities II - European universities diversifying income streams », European University Association (EUA), 2011 ; traduction par les rapporteurs).
* 116 Selon l'article 24 de l'arrêté du 31 juillet 2012 fixant les taux des droits de scolarité dans les établissements publics d'enseignement supérieur relevant du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, « Lorsqu'un étudiant s'inscrit dans un même établissement, à la préparation de plusieurs diplômes, il acquitte le premier droit au taux plein et les autres droits au taux réduit défini au cas par cas.
Lorsque les droits de scolarité qui doivent être acquittés ont des taux différents, le droit acquitté en premier est celui dont le taux est le plus élevé.
Par dérogation aux deux alinéas précédents, les étudiants qui sont autorisés, sans avoir totalement validé une année d'études, à s'inscrire dans l'année d'études souhaitée, acquittent seulement les droits afférents à l'année d'études dans laquelle ils ont été autorisés à s'inscrire. »
* 117 Article 48 de la loi n° 51-598 du 24 mai 1951 de finances pour l'exercice 1951 : « Seront fixés par arrêtés du ministre intéressé et du ministre du budget :
Le droit d'entrée pour la visite des musées, collections et monuments appartenant à l'État ;
Les taux et modalités de perception des droits d'inscription, de scolarité, d'examen, de concours et de diplôme dans les établissements de l'État ;
Les taux et modalités de perception des droits d'inscription aux concours organisés par l'État et des droits d'examen en vue de l'obtention des diplômes délivrés par l'État ;
Les droits d'examen pour l'obtention du permis de conduire. »