C. COMMENT RÉALISER CE RÉÉQUILIBRAGE ?
1. Intégrer la masse salariale dans SYMPA
a) Une intégration indispensable pour que SYMPA soit réellement utile
Comme on l'a indiqué, la masse salariale des universités correspond à environ 8 milliards d'euros, dont seulement 1 milliard (ne correspondant pas aux emplois transférés) est réparti par SYMPA.
Si elle n'était pas intégrée à SYMPA, on assisterait donc à une déconnexion croissante par rapport à la réalité.
Ainsi, comme le MESR le soulignait fin 2012 dans une note au CNESER 53 ( * ) , « la question se pose aujourd'hui d'intégrer [à SYMPA les crédits de masse salariale] alors que leur évolution obéit à des déterminants particuliers (carrière des titulaires, effet de noria, etc.) parfois indépendants de l'activité (nombre d'étudiants, etc.) ».
« La question du périmètre des crédits traités par SYMPA sera posée, notamment celle relative à l'intégration dans le système de répartition (et aux conditions éventuelles de cette intégration) de la masse salariale du personnel titulaire précédemment financée sur le titre 2 du budget de l'État.
« Ce dernier sujet, le plus difficile, soulève la question essentielle de l'intégration de la masse salariale du personnel titulaire, environ 8 milliards d'euros, dans le périmètre des crédits traités par SYMPA.
« Cette intégration pourrait être coûteuse financièrement, les inégalités en matière d'effectifs et de structure d'emplois étant importantes, mais aussi politiquement, les établissements apparaissant peu enclins à accepter une forfaitisation complète du calcul de leur masse salariale, au risque de ne pas bénéficier des actualisations annuelles.
« Mais, en même temps, on peut raisonnablement s'interroger sur la logique qu'il y aurait à disposer d'un système d'allocation des moyens si celui-ci ne prend pas en compte 80 % des moyens financiers des établissements maintenant gestionnaires de leur masse salariale. L'intégration de la masse salariale dans le système d'allocation apparaît comme la seule solution viable pour disposer d'une mesure véritable et objectivée de l'adéquation de l'ensemble des moyens de l'établissement à son activité et à ses performances et pour s'assurer in fine de la disponibilité financière, dans la durée, d'un projet d'établissement » 54 ( * ) .
La nécessité de faire déterminer la masse salariale par SYMPA est également soulignée par l'IGAENR dans son rapport précité d'avril 2012 55 ( * ) , qui « considère que la question de l'évolution des modalités de détermination des dotations « masse salariale État » transférées chaque année aux établissements est posée car le recours à la base historique établie au moment de la préparation du passage aux RCE des établissements sera dans l'avenir de plus en plus problématique à utiliser et sera de plus en plus déconnectée de la réalité ».
b) Une intégration techniquement et politiquement complexe
L'intégration de la masse salariale à SYMPA exigerait une concertation approfondie avec les représentants des universités.
Il ne serait probablement pas possible de répartir les moyens de masse salariale disponibles au niveau national proportionnellement au nombre d'ETP sous plafond. Dans le cas de l'année 2012, la masse salariale des universités a été de 8 307 millions d'euros, pour 133 707 emplois sous plafond (cf. tableau ci-après), ce qui représente un ratio masse salariale/emplois sous plafond de l'ordre de 60 000 euros.
Source : Florence Lustman, Pascal Aimé, Philippe Bezagu, Bernard Dizambourg, Victoire Paulhac, Justine Coutard, « Cadrage macroéconomique des moyens humains et financiers alloués aux universités depuis 2007 », rapport de l'inspection générale des finances (2012-M-023-02) et de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (2012-044), avril 2012
Toutefois en pratique une telle « règle de trois » paraît difficilement envisageable. En effet, dans l'hypothèse où la masse salariale serait intégrée à SYMPA, les universités exigeraient vraisemblablement, comme dans le cas des crédits actuellement répartis par SYMPA, la prise en compte de nombreux facteurs (carrière, effet de noria...).
c) Intégrer seulement 90 % de la masse salariale dans SYMPA, les 10 % restants étant répartis dans le cadre du contrat, comme le propose l'IGAENR ?
Aussi, l'IGAENR propose, dans son rapport précité d'avril 2012 56 ( * ) , de ne répartir dans le cadre de SYMPA que 90 % de la masse salariale, le reste étant réparti dans le cadre des contrats pluriannuels entre l'État et l'université.
L'article L. 712-9 du code de l'éducation, reproduit en page 19 du présent rapport d'information, prévoit d'ailleurs, dans son premier alinéa, que « le contrat pluriannuel d'établissement conclu par l'université avec l'État prévoit, pour chacune des années du contrat et sous réserve des crédits inscrits en loi de finances, le montant global de la dotation de l'État en distinguant les montants affectés à la masse salariale , les autres crédits de fonctionnement et les crédits d'investissement ».
Une telle solution permettrait, tout en disposant d'une certaine souplesse, de revaloriser le contrat d'établissement. En effet, avec un montant de 64 millions d'euros en 2012 pour l'ensemble des universités, il ne correspond qu'à environ 3 % de leur financement hors masse salariale des emplois transférés (0,6 % y compris cette dernière), ce qui semble insuffisant pour faire du contrat pluriannuel d'établissement un véritable outil de pilotage.
Répartir 10 % de la masse salariale dans le cadre des contrats pluriannuels d'établissement permettrait en outre de prendre en compte les regroupements d'établissements dans l'allocation des moyens. En particulier, l'article 38 du projet de loi relatif à l'enseignement supérieur et à la recherche, actuellement en cours de discussion, prévoit, dans son article 38, d'insérer dans le code de l'éducation un article L. 718-2-3 selon lequel « un seul contrat pluriannuel d'établissement mentionné à l'article L.711-1 est conclu entre le ministre chargé de l'enseignement supérieur et les établissements regroupés relevant de sa tutelle. (...) L'État peut attribuer, pour l'ensemble des établissements regroupés, des moyens en crédits et en emplois aux établissements chargés de la coordination territoriale qui les répartit entre ses membres ou établissements et organismes rattachés ».
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Proposition n° 5 : intégrer seulement 90 % de la masse salariale dans SYMPA, les 10 % restants étant répartis dans le cadre du contrat (comme le propose l'IGAENR). |
* 53 MESR, «Répartition des crédits aux universités », note d'information aux membres du Conseil national de l'Enseignement supérieur et de la Recherche », 17 décembre 2012.
* 54 Source : « Le système d'allocation des moyens aux établissements », document remis par Jean-Louis Mucchielli, directeur général pour l'enseignement supérieur et l'insertion professionnelle, lors de son audition le 23 mai 2012.
* 55 Inspection générale de l'administration de l'Éducation nationale et de la Recherche, « Etude des mécanismes internes d'allocation des moyens en crédits et en emplois dans les universités », Rapport - n° 2012-041, avril 2012.
* 56 Inspection générale de l'administration de l'Éducation nationale et de la Recherche, « Etude des mécanismes internes d'allocation des moyens en crédits et en emplois dans les universités », Rapport n° 2012-041, avril 2012