III. RÉDUIRE LES INÉGALITÉS ENTRE UNIVERSITÉS, TOUT EN PRÉSERVANT L'EXCELLENCE DES MEILLEURES D'ENTRE ELLES
Une réforme de SYMPA est prévue pour 2014, l'année 2013 devant être consacrée à la réflexion et à la discussion à ce sujet 42 ( * ) . Les développements ci-après proposent quelques pistes pour nourrir ce débat.
A. CONCILIER DEUX EXIGENCES
Les scénarios de rééquilibrage doivent concilier deux exigences qui peuvent apparaître en partie contradictoires : réduire les inégalités entre universités, mais aussi préserver la qualité du système d'enseignement supérieur.
1. Réduire les inégalités entre universités...
Il existe un relatif consensus sur la nécessité de réduire les inégalités entre universités.
Par exemple, dans son rapport précité d'avril 2012, l'IGAENR écrit : « l'utilisation effective du modèle pour réduire progressivement les écarts constatés est une priorité qu'il ne faut plus différer. La mission recommande d'engager le rééquilibrage des dotations entre établissements pour des raisons évidentes d'équité de traitement entre établissements et afin de ne pas décrédibiliser le principe même de modèle de répartition, qu'il s'agisse de SYMPA ou tout autre modèle qui serait appelé à le remplacer ».
De même, les rapporteurs soulignent depuis plusieurs années la nécessité d'un rééquilibrage.
2. ... tout en préservant la qualité de l'enseignement supérieur de la France
a) Un enjeu actuellement essentiel pour la politique de recherche et d'enseignement supérieur : améliorer la compétitivité
Il faut cependant garder à l'esprit que la correction des inégalités entre universités ne saurait constituer le seul objectif de la politique relative à l'enseignement supérieur.
Dans le contexte actuel de crise de la zone euro, la France doit restaurer sa compétitivité pour éviter que ses déséquilibres extérieurs entraînent, à terme, une augmentation insoutenable de sa dette extérieure. Pour faire face à cette contrainte, la réforme du pacte de stabilité de l'automne 2011 a instauré une procédure de surveillance des déséquilibres macroéconomiques excessifs, susceptible de donner lieu à des sanctions.
C'est dans ce contexte que le Gouvernement a annoncé, le 6 novembre 2012, un « Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi », comprenant 35 propositions, la plus emblématique étant l'instauration du crédit d'impôt pour l'innovation, la compétitivité et l'emploi (CICE), qui doit coûter 20 milliards d'euros par an. De même, le précédent Gouvernement avait lancé le programme dit des « investissements d'avenir », qui prévoit en particulier de doter huit « initiatives d'excellence » (Idex) d'environ 300 millions d'euros par an 43 ( * ) .
En en incluant quatre autres opérations 44 ( * ) , le programme Idex au sens large finance douze projets. Au 31 décembre 2012, 309 millions d'euros ont été décaissés au total au titre des Idex, dont 60 millions d'euros pour six Idex et quatre IDEFI (initiatives d'excellence en formations innovantes).
Le bilan des engagements et décaissements du programme des investissements d'avenir se compose de :
- 28 milliards d'euros d'engagements dont 13,4 milliards d'euros de dotations consommables et 14,6 milliards d'euros de dotations non consommables ;
- 4,1 milliards d'euros de décaissements dont 375 millions d'euros d'intérêts.
b) Un rôle croissant des financements extrabudgétaires, correspondant essentiellement aux investissements d'avenir
De fait, comme le montre le tableau ci-après, les financements extra-budgétaires ont fortement augmenté en 2012 : jusqu'alors nuls ou presque, ils ont alors atteint plus d'un milliard d'euros, en raison essentiellement du plan Campus (plus de 200 millions d'euros) et, surtout, des investissements d'avenir (plus de 600 millions d'euros).
Les financements des universités par
l'État et les organismes liés :
tableau
synthétique
(en millions d'euros)
|
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
|
|
A. Budget général de l'État |
10 624,3 |
11 305,6 |
11 462,7 |
11 440,0 |
11 653,0 |
|
B. Crédits extra-budgétaires |
61,7 |
1 041,6 |
|||
|
1. Plan Campus |
61,7 |
201,6 |
|||
|
a) Intérêts intermédiaires |
61,7 |
188,6 |
|||
|
b) Rémunération de la dotation |
13,0 |
||||
|
2. Investissements d'avenir |
630,1 |
||||
|
a) Dotations consomptibles |
324,6 |
||||
|
b) Intérêts |
305,5 |
||||
|
3. Autres |
209,9 |
||||
|
C. Crédits ANR |
ND |
91,3 |
73,4 |
115,4 |
103,8 |
|
Total des financements publics |
10 624,3 |
11 396,9 |
11 536,1 |
11 617,0 |
12 798,4 |
NB : le budget général de l'État a été retraité par le rapport IGF/IGAENR de manière à obtenir un périmètre constant sur toute la période.
Source : d'après Florence Lustman, Pascal Aimé, Philippe Bezagu, Bernard Dizambourg, Victoire Paulhac, Justine Coutard, « Cadrage macroéconomique des moyens humains et financiers alloués aux universités depuis 2007 », rapport de l'IGF (2012-M-023-02) et de l'IGAENR (2012-044), avril 2012
Les financements sont attribués :
- dans le cas du plan Campus, sous la forme d'intérêts de 4 % par an sur une somme de 5 milliards d'euros placée par l'ANR sur un compte au Trésor. Il en résulte des financements de 200 millions d'euros par an ;
- dans celui des investissements d'avenir, sous la forme soit de dotations « classiques », dites « consommables », soit d'intérêts de dotations dites « non consommables ». Ces dernières sont des fonds déposés sur les comptes du Trésor de l'opérateur générant des intérêts trimestriellement au taux de 3,413 % 45 ( * ) , seuls les produits d'intérêt étant versés aux bénéficiaires. Le montant prévu pour la dotation non consommable étant de l'ordre de 8,6 milliards d'euros pour les universités ( cf . encadré ci-après), cela correspond à des intérêts annuels d'environ 300 millions d'euros.
Sur le milliard d'euros de financements extrabudgétaires en 2012, certains sont ponctuels. Il s'agit en particulier des 300 millions d'euros correspondant à des dotations « consommables » des investissements d'avenir.
Les financements extrabudgétaires destinés à être récurrents sont de l'ordre de 500 millions d'euros :
- les 200 millions d'euros de l'opération Campus ;
- les 300 millions d'euros correspondent aux intérêts au titre de la rémunération des dotations non consommables des investissements d'avenir.
Les financements des universités par les investissements d'avenir correspondent en quasi-totalité à celui des Idex, lui-même en quasi-totalité non consommable. Huit Idex ont été identifiées, qui ont vocation à devenir les huit principaux pôles universitaires français. La moitié se situent en Ile-de-France : Paris Saclay, Paris Sciences et Lettres, Sorbonne Université, Sorbonne Paris Cité. Les quatre autres se situent à Aix-Marseille, Bordeaux, Strasbourg et Toulouse.
|
Les principales actions en faveur des
universités, selon le « jaune »
« L'action « Initiatives d'excellence » (Idex) dotée initialement de 7,7 milliards d'euros est l'action des investissements d'avenir la plus structurante pour le dispositif d'enseignement supérieur et de recherche en raison de ses effets de transformation du système pour l'adapter dans les meilleures conditions à l'espace international des universités de premier rang. Elle vise à faire émerger 5 à 10 pôles pluridisciplinaires d'excellence d'enseignement supérieur et de recherche de rang mondial. L'action « Initiatives d'excellence (Idex) » est articulée avec l'action « Laboratoires d'excellence (Labex) » et avec l'action « Initiatives d'excellence en formations innovantes (Idefi) ». La structuration en grands pôles visée par l'action Idex doit s'appuyer sur l'excellence de la recherche et de la formation, qui sont l'objet même des actions Labex et Idefi. En matière financière, les dotations des Labex et Idefi intégrés aux pôles lauréats de l'appel à projets Idex seront assurées par les moyens dévolus aux Initiatives d'excellence. L'opérateur de cette action est l'ANR. » Les projets Idex
Les autorisations de décaissement (au 31 août 2012) des principaux projets financés par les investissements d'avenir et concernant les universités : 1° Pour les Idex (en millions d'euros)
2° Pour les LABEX (en millions d'euros)
3° Pour les projets « Initiatives d'excellence en Formations Innovantes » (IDEFI) (en millions d'euros)
NB : « La répartition entre les projets portés par des universités et ceux portés par des grandes écoles est d'environ 2/3-1/3 (26 portés par des universités ou des PRES, 11 projets présentés par des écoles). » 4° Pour le « fonds national de valorisation » (sociétés d'accélération de transfert de technologie - SATT - et consortiums de valorisation thématique - CVT) (en millions d'euros)
5° Pour l'action « Opération campus
» et « Développement scientifique
(en millions d'euros)
Source : jaune budgétaire « Rapport relatif à la mise en oeuvre et au suivi des investissements d'avenir » annexé au projet de loi de finances pour 2013 |
c) Les universités bénéficiant des Idex tendent à être aussi les universités « sur-dotées » au sens de SYMPA
Sur la quinzaine d'universités participant à une Idex, les deux tiers, soit une dizaine, correspondent à plus de la moitié du montant global des surdotations. En effet, si l'on s'appuie sur SYMPA, elles sont « surdotées » d'environ 3 000 emplois et 20 millions d'euros hors emplois transférés, soit, si on convertit (à titre indicatif) les emplois en masse salariale 46 ( * ) , environ 200 millions d'euros au total (pour, on le rappelle, de l'ordre de respectivement 5 000 emplois, 70 millions d'euros et 300 millions d'euros au niveau national).
Les universités appartenant à une Idex : une tentative d'estimation de la sur ou de la sous-dotation, en s'appuyant sur SYMPA (2012)
(en emplois et en millions d'euros)
|
Emplois |
Crédits hors emplois |
Crédits totaux (emplois+crédits hors emplois) : un ordre de grandeur indicatif* |
||||
|
Établissement |
Emplois « à créer » |
Emplois en % de ceux simulés |
Augmen-tation de crédits « néces-saire » |
Dotation 2012 en % de la dotation 2013 théorique |
Moyens « à créer » |
Moyens en % de ceux simulés |
|
TOULOUSE 2 |
-355 |
127,6 |
-1,8 |
106,9 |
-21,2 |
120,3 |
|
PARIS 4 |
-216 |
118,4 |
-0,8 |
103,4 |
-12,0 |
112,3 |
|
PARIS 6 |
-667 |
118,1 |
-2,8 |
104,5 |
-38,3 |
113,3 |
|
STRASBOURG |
-401 |
111,9 |
-3,0 |
104,7 |
-22,4 |
108,3 |
|
PARIS 11 |
-260 |
108,7 |
-1,6 |
102,8 |
-13,0 |
105,4 |
|
PARIS 3 |
-132 |
117,4 |
-1,2 |
107,7 |
-8,0 |
113,0 |
|
PARIS 7 |
-348 |
113,3 |
-2,1 |
105,2 |
-20,1 |
110,1 |
|
PARIS 2 |
-78 |
111,7 |
-1,0 |
106,7 |
-4,6 |
108,3 |
|
AIX-MARSEILLE |
-262 |
104,9 |
-4,1 |
104,5 |
-13,3 |
103,2 |
|
PARIS 5 |
-334 |
112,6 |
-1,2 |
103,6 |
-18,8 |
109,7 |
|
BORDEAUX 1 |
-37 |
102,7 |
-0,6 |
102,6 |
-1,1 |
101,0 |
|
Sous-total universités « sur-dotées » |
-3 090 |
-20,2 |
-172,9 |
|||
|
BORDEAUX 4 |
25 |
97,4 |
-1,8 |
112,1 |
0,1 |
99,9 |
|
BORDEAUX 3 |
37 |
95,7 |
0,7 |
95,5 |
2,9 |
95,5 |
|
VERSAILLES-SAINT-QUENTIN |
148 |
88,7 |
-0,5 |
102,1 |
6,0 |
93,9 |
|
PARIS 13 |
299 |
84,5 |
6,3 |
81,7 |
18,7 |
87,1 |
|
BORDEAUX 2 |
155 |
5,3 |
12,3 |
90,1 |
||
|
Sous-total universités « sous-dotées » |
664 |
10,0 |
40,0 |
|||
|
Total |
-2 426 |
-10,2 |
-132,9 |
|||
* Somme des colonnes relatives aux emplois manquants, valorisés à hauteur de 60 000 euros, et aux crédits hors emplois manquants. Pour réaliser ce calcul, la dotation théorique en crédits hors emplois a été diminuée, le cas échéant, du montant de la compensation pour sous-dotation en emplois (de 25 000 euros par emploi manquant), et le montant de cette compensation a ensuite été réparti entre les différentes universités au prorata de leur dotation théorique.
Source : rapporteurs, d'après le fichier SYMPA pour 2013
Il serait contradictoire, d'un côté, de mener une politique, au demeurant indispensable, en faveur de la constitution de pôles d'excellence mondiaux, et, de l'autre, de reprendre d'une main à ces universités ce qu'on leur aurait donné de l'autre.
Par ailleurs, SYMPA, qui raisonne à l'intérieur d'une enveloppe fermée, peut avoir pour effet de faire optiquement apparaître comme des sur-dotations ce qui constitue en réalité une situation normale. En effet, comme les commissions de la culture et des finances le soulignaient dans leur rapport d'information n° 532 (2008-2009) précité du 7 juillet 2009, les universités françaises ont un nombre d'étudiants par enseignant supérieur d'environ 17,5 % à la moyenne de l'OCDE.
Supprimer les inégalités en réduisant les moyens des universités les mieux dotées pourrait donc avoir pour effet de réaliser un « nivellement par le bas » qui, dans le contexte économique actuel, pourrait être particulièrement dommageable.
d) Deux interrogations complémentaires
(1) Quel équilibre dans l'allocation des moyens entre l'enseignement et la recherche ?
Selon le MESR, « la diversification des sources de financement des établissements via les fondations et la montée en puissance des financements sur projets (investissements d'avenir) modifient les équilibres entre la recherche, principale bénéficiaire de cette diversification, et la formation , voire entre les disciplines d'enseignement. Ces évolutions interrogent le système d'allocation des moyens sur le périmètre des crédits qu'il répartit et sur l'adaptation de ses paramétrages. Elles ont incité le ministère à proposer la reprise en 2012 du groupe de travail sur SYMPA, commun avec la CPU et la CEDFI » 47 ( * ) .
Les rapporteurs s'interrogent sur l'intérêt d'un tel rééquilibrage au profit de l'enseignement.
Certes, il ne semble pas possible de déterminer s'il est plus efficace à long terme, en termes de compétitivité et de croissance, de dépenser une somme donnée pour la recherche ou pour l'enseignement supérieur.
L'amélioration de la qualité de la formation et l'encouragement à l'innovation constituent des objectifs complémentaires. Placer le curseur dans l'allocation prioritaire des ressources publiques entre l'enseignement et la recherche constitue une décision éminemment politique largement influencée par la situation du pays et ses perspectives de développement à court terme et à plus long terme. Vos rapporteurs rappellent que l'objectif à moyen terme actuellement poursuivi par le Gouvernement est l'amélioration de la compétitivité, ce qui, à l'horizon de la présente législature, suppose le maintien d'un effort financier substantiel en faveur de la recherche.
S'il ne peut faire sentir ses effets que plus lentement, l'investissement dans l'amélioration de la formation n'en demeure pas moins indispensable afin de soutenir un objectif global d'élévation du niveau de qualifications de la nation :
- les objectifs d'amélioration de la réussite en licence et la cible de 50 % d'une classe d'âge diplômés de l'enseignement supérieur participent du renforcement de la compétitivité de notre économie ;
- la prise en charge, l'exploitation et le développement des innovations de rupture produites par la recherche nécessitent une augmentation du niveau de qualification de la population en activité (comme en témoignent aujourd'hui les besoins toujours croissants de formation à la maîtrise des nouvelles technologies de l'information et de la communication).
Le rapport de M. Louis Gallois de novembre 2012 48 ( * ) insiste sur la nécessité d'articuler efficacement les investissements en matière de formation et de recherche. À ce titre, au vu des tensions sur le marché de l'emploi dans certains secteurs industriels, il préconise une orientation de la formation initiale et continue vers les besoins de compétences de l'industrie. M. Gallois juge « essentiel de maintenir la dynamique de mise en place des entités nouvelles qui comblent d'évidentes lacunes » lancée par les investissements d'avenir, au travers de la création des sociétés d'accélération du transfert de technologie (SATT) ou des instituts de recherche technologique (IRT).
Il serait pour le moins paradoxal que les 300 millions d'euros par an des investissements d'avenir, bénéficiant majoritairement à la recherche 49 ( * ) , soient en partie « annulés » par une réforme de SYMPA. En tout état de cause, si tel devait être le cas, il conviendrait que cela soit fait dans la plus grande transparence, et non au détour d'une réforme de SYMPA plus ou moins ésotérique.
|
Proposition n° 2 : Si le choix était fait de redéployer, dans le cadre de la prochaine réforme de SYMPA, des moyens de la recherche (privilégiée par les investissements d'avenir) vers l'enseignement, cette décision devrait être prise dans la plus grande transparence, et ne pas remettre en cause les orientations du Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi. |
(2) Faut-il vraiment réallouer les moyens au profit des formations « tertiaires » ?
De même, la préconisation de l'IGAENR de rééquilibrer les moyens au profit des formations « tertiaires » suscite de la part des rapporteurs une certaine perplexité.
Comme le montre le tableau ci-après, les moyens par étudiant sont environ deux fois plus faibles dans le cas des formations tertiaires que dans celui des formations secondaires (et ce, en licence comme en master).
Les budgets de fonctionnement par étudiant en licence et en master
|
Tertiaire |
Secondaire |
IUT tertiaire |
IUT secondaire |
|
|
Licence |
||||
|
Nb total enseignants /100 étudiants |
1,97 |
4,31 |
5,38 |
7,18 |
|
Nb étudiants pour un enseignant |
50,67 |
23,22 |
18,58 |
13,93 |
|
Charge enseignement pour 100 étudiants (heures) |
758 |
1 653 |
2 067 |
2756 |
|
Master |
||||
|
Nb total enseignants/100 étudiants |
2,34 |
5,11 |
- |
- |
|
Nb étudiants pour un enseignant |
42,68 |
19,56 |
- |
- |
|
Charge enseignement pour 100 étudiants (heures) |
900 |
1 963 |
- |
- |
|
Budget de fonctionnement par étudiant (€) |
||||
|
100 étudiants LICENCE |
30 090 |
65 652 |
82 065 |
109 419 |
|
100 étudiants MASTER |
36 488 |
79 611 |
- |
- |
Rappel : les formations dites « secondaires » sont les formations relevant des sciences exactes, et les formations dites « tertiaires » les autres formations.
Source : d'après Inspection générale de l'administration de l'Éducation nationale et de la Recherche, « Étude des mécanismes internes d'allocation des moyens en crédits et en emplois dans les universités », Rapport n° 2012-041, avril 2012
Cela vient d'une pondération du nombre d'étudiants variable selon le type de formations, comme le montre le tableau ci-après.
La pondération du nombre d'étudiants selon les classes de formations
|
Licences pro+DUT secondaires et ingénieurs |
Licences pro+DUT tertiaires |
Licences, masters et IUFM secondaires, autres années de santé |
Licences, masters et IUFM tertiaires, préparation aux concours |
1 re année de santé |
|
|
Pondération en 2009 |
2,8 |
1,5 |
2,4 |
1 |
1 |
|
Pondération depuis 2010 |
4 |
3 |
2,4 |
1,1 |
1 |
Rappel : les formations « secondaires » concernent les sciences exactes, les formations « tertiaires » les autres formations.
Source : rapporteurs
Le débat sur le niveau idéal des coefficients ne pourra jamais être tranché.
Un premier progrès serait de connaître les coûts effectifs, ce qui n'est pas le cas actuellement, mais paraît possible à court terme, les universités disposant d'outils de comptabilité analytique (même si elles ne les utilisent pas forcément pour cela). Ainsi, selon le MESR, les pondérations par classe de formations « ont vocation à évoluer au vu des analyses des coûts qui devront être engagées plus précisément selon les disciplines dans le cadre de la réforme de SYMPA » 50 ( * ) .
Toutefois la question est fondamentalement politique. Il n'existe en effet aucun moyen « objectif » de déterminer comment répartir les moyens entre, en particulier, les formations « littéraires » et les formations « scientifiques ». Au-delà des coûts par étudiant actuels des différentes disciplines (qui, bien qu'en partie « officialisés » par la pondération par classe de formations de SYMPA, résultent de l'histoire et dont rien n'indique qu'il faille leur donner un caractère « normatif »), il faut savoir quelle importance relative on souhaite leur accorder.
Les formations secondaires sont, on le rappelle, celles relatives aux sciences exactes, et donc à la R&D. Elles ont donc une importance particulière dans le contexte actuel de crise de la zone euro et de déclin de la compétitivité industrielle du pays. Il semble indispensable, à l'heure où l'on met en oeuvre les investissements d'avenir et le « Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi », de maintenir un niveau de financement significatif en faveur des formations secondaires en tant qu'éléments moteurs de la compétitivité.
Si un « rééquilibrage » au profit des formations « tertiaires » est peut-être souhaitable à terme, le moment ne paraît pas le mieux choisi.
|
Proposition n° 3 : Veiller à la compatibilité d'un éventuel redéploiement des moyens des formations secondaires vers les formations tertiaires avec le Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi. |
* 42 Dans sa réponse au questionnaire budgétaire pour 2013, le MESR indique : « En termes de calendrier, il ne sera pas possible de tirer les enseignements des Assises et de les mettre en oeuvre dès l'édition 2013 du système SYMPA. C'est pourquoi le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche organisera au cours de l'année 2013 une concertation spécifique à l'allocation des moyens avec l'ensemble des acteurs concernés pour aboutir à une refondation de l'allocation des moyens en 2014. A cette occasion, l'intégration de la masse salariale dans le système de répartition ou encore la prise en compte des programmes d'investissement d'avenir pourront être expertisées et débattues ».
* 43 Il s'agit de l'ordre de grandeur des intérêts annuels au titre de la dotation non consommable.
* 44 Deux projets distingués en vague 2 Idex : Lyon-Saint Etienne (porté par le PRES Université de Lyon) et Paris Novi Mundi Université (porté par le PRES HESAM, qui comprend notamment Paris 1) ; le projet complémentaire ISTEX, porté par le CNRS ; et IDEFI (hors Idex et hors université de Lyon).
* 45 Taux de l'échéance constante à 10 ans CNO-TEC 10 le jour de la publication de la loi de finances rectificative du 9 mars 2010.
* 46 Selon une hypothèse conventionnelle de 60 000 euros par emploi.
* 47 Source : « Le système d'allocation des moyens aux établissements », document remis par Jean-Louis Mucchielli, directeur général pour l'enseignement supérieur et l'insertion professionnelle, lors de son audition le 23 mai 2012.
* 48 Louis Gallois, Pacte pour la compétitivité de l'industrie française , rapport au Premier ministre, 5 novembre 2012.
* 49 Cette appréciation concerne l'ensemble des investissements d'avenir, et pas les seules Idex (qui concernent à la fois l'enseignement et la recherche).
* 50 Source : MESR, « Note d'information aux membres du Conseil national de l'Enseignement supérieur et de la Recherche », 17 décembre 2012.