Représentations et transformations sociales des mondes ruraux et périurbains

TABLE-RONDE N° 3 - INSTITUTIONS ET PARTICIPATIONS POLITIQUES ET CITOYENNES

Président : Christian Paul, député de la Nièvre

Modérateur : Sylvain Bourmeau, Libération

Invitée témoin : Michèle Bedu-Dumas, présidente de la MJC de Feigneux

La recomposition institutionnelle du territoire a eu des effets profonds : l'intercommunalité contribue à redéfinir les politiques publiques et la fiscalité tout autant que le profil des élus. Dans le même temps, certaines représentations stigmatisantes des mondes ruraux se perpétuent.

1. La montée en puissance de l'intercommunalité, entre gestion rationnelle et renforcement des identités
Francis Aubert, Quentin Frère

(UMR 1041 CAESER, INRA, AgroSup Dijon)

L'organisation territoriale du pays est caractérisée par l'extrême fragmentation de son échelon élémentaire, l'échelon communal, à laquelle s'ajoute une superposition complexe de collectivités territoriales aux combinaisons parfois peu lisibles. Périodiquement, le législateur entend réformer et simplifier l'ensemble du dispositif. L'exercice est d'autant plus important que la décentralisation a produit un accroissement notable des compétences des collectivités territoriales dans un contexte de transformations profondes de la géographie humaine de l'ensemble. Au niveau local, les acteurs cherchent à s'organiser sur le mode de la coopération volontaire dans le respect des prérogatives de chacun, en constituant un plan d'échelon supérieur de nature intercommunale.

Dans le paysage national de la coopération intercommunale, les enjeux sont de nature et d'intensité différentes selon les caractéristiques des espaces. Les communes qui constituent des pôles urbains ont à gérer un ensemble conséquent de services et d'équipements, avec un niveau élevé de charges de centralité, dans des espaces relativement peu intégrés ; les communes rurales sont fragmentées et leurs moyens limités, alors qu'elles doivent couvrir les effets de la dispersion et de l'éloignement, sachant que la plupart des solutions se situent à un échelon plus élevé ; entre ces deux situations polaires, les petites villes ou les communes périurbaines sont aussi sujettes à différents problèmes qui rendent compte également des tensions entre l'autonomie locale et l'intégration territoriale.

Pour examiner ces questions, nous rappelons d'abord les termes principaux par lesquels l'évolution de la carte des territoires a abouti à la situation actuelle, associant les maillages communaux et intercommunaux dans de subtils entrelacs, et la resituons dans le contexte européen. Nous nous plaçons essentiellement d'un point de vue économique, en réinterrogeant les difficultés apparentes de gestion territoriale du double point de vue de la nécessité de concilier, d'une part, des effets d'échelle, qui tendent à priori à élargir les périmètres pour diminuer les coûts, et des effets de cohérence, qui pousseraient au contraire à limiter les aires d'action pour être au plus près des préférences des habitants et, d'autre part, des comportements stratégiques individuels des communes, à la recherche de solutions adaptées à leur propre situation.

a) La question intercommunale, un paradoxe de la décentralisation à la française

(1) Un découpage communal hérité

Une commune pour chaque paroisse. C'est sur cette logique que la carte communale a été construite à l'issue de la Révolution française. Depuis, elle n'a évolué qu'à la marge, si bien qu'aujourd'hui on dénombre près de 36 700 communes dans le pays. En comparaison avec ses voisins européens, la France peut se prévaloir d'être le pays au plus grand nombre de communes, loin devant l'Allemagne (11 553 communes), l'Espagne (8 116 communes) et l'Italie (8 094 communes). Toutefois, si ce maillage fin du territoire présente des avantages certains (voir Section 2), il n'est pas sans présenter d'importantes limites.

Le principal écueil est évidemment la faible population de chaque commune. Juste après la République tchèque, la France est le pays européen où la population communale moyenne est la plus faible (1 770 habitants en moyenne par commune). En conséquence de l'urbanisation, le territoire est aujourd'hui marqué par de fortes inégalités démographiques, avec plus d'une commune sur deux ne dépassant pas les cinq cents habitants. Bien souvent, elles sont alors en grande difficulté pour financer les biens et services publics dont elles ont la charge. C'est le principal problème de la fragmentation municipale.

Par ailleurs, cette tension est exacerbée par la hausse constante des standards de qualité des biens et services publics locaux. À titre d'exemple, la loi du 13 juillet 1992, prescrivant une gestion des déchets plus respectueuse de l'environnement, a quasiment doublé les coûts de ce service en l'espace de dix ans (Dallier, 2006). Des illustrations similaires peuvent être fournies dans les domaines des transports publics urbains ou du traitement et de la distribution de l'eau, deux services publics relevant des compétences communales.

Enfin, ce constat s'inscrit dans un contexte général de rationalisation du secteur public, où l'on cherche à mieux produire et à moindre coût les biens et services publics. Or aujourd'hui, les limites administratives des communes se révèlent trop petites par rapport aux aires d'activités économiques ou de consommation des ménages, considérablement élargies par l'interdépendance des territoires et les mobilités toujours plus fortes des agents.

Aussi, les transformations qui marquent la géographie économique et sociale du pays tendent à redistribuer les populations dans l'espace par un phénomène général de desserrement urbain, tandis que les activités demeurent principalement soumises au mécanisme d'agglomération. Les villes centres, tout en conservant leurs fonctions de centralité, voient se développer des couronnes périurbaines au sein desquelles des zones entières se spécialisent sur des orientations résidentielles, mais aussi commerciales ou productives, voire récréatives. Les décalages se multiplient entre ces aires spécialisées, qui tendent parfois à une certaine autonomisation, et l'organisation territoriale de l'agglomération au sein de laquelle se déroulent l'essentiel des flux et des transferts. Ils sont d'autant plus marqués dans leur inscription spatiale que l'agglomération est de grande dimension, mais toutes les aires urbaines sont concernées, y compris celles qui sont centrées sur des petits pôles.

Du côté des communes rurales, les changements passent par une dynamique démographique renouvelée, à base de flux migratoires, ainsi que par une restructuration du tissu économique, où les fonctions productives traditionnelles sont progressivement érodées et partiellement remplacées par des fonctions résidentielles. Dans la plupart des cas, le décalage s'accentue entre les lieux de concentration des activités, qui génèrent les bases fiscales les plus élevées, et les lieux de résidence, qui supposent les dépenses publiques les plus fortes. Par conséquent, il paraît pertinent de raisonner certaines compétences à un niveau supra-communal, tant pour améliorer la qualité que pour bénéficier d'économies d'échelle, permettant ainsi de réduire la dépense publique locale.

Dès lors, le découpage historique apparaît en décalage par rapport aux enjeux et contextes locaux actuels. Afin d'alléger la charge des communes, une première solution consisterait logiquement à remonter certaines responsabilités à un niveau de gouvernement supérieur. Pourtant, au début des années 1980, l'Acte I de la décentralisation a impulsé le mouvement inverse. Des compétences ont été transférées depuis l'État central vers les communes, les départements et les régions, ces dernières devenant à l'occasion le troisième niveau de collectivité territoriale. Au lieu de les apaiser, cette redistribution des compétences a alors exacerbé les tensions pesant sur l'échelon communal qui a vu s'élargir ses prérogatives. Pour résoudre ce dilemme, une réforme ambitieuse du niveau communal s'imposait.

(2) La coopération intercommunale volontaire comme compromis

Afin d'apporter une solution au problème de la fragmentation municipale, le législateur entend réformer l'échelon élémentaire : la loi du 16 juillet 1971 s'y attache. L'objectif est alors d'accroître la taille des communes en les incitant à fusionner selon deux modes : ( i ) la fusion simple, où une commune nouvelle est créée et se substitue intégralement aux anciennes communes fusionnant ; ( ii ) la fusion-association, prévoyant la création de communes déléguées reprenant le nom et les limites territoriales de l'ensemble des anciennes communes. Ce second mode de fusion permet alors aux communes fusionnant de conserver une certaine autonomie, à travers notamment la mise en place d'un maire délégué et d'une annexe de la mairie.

Dans ses grandes lignes, cette loi lassait donc déjà entrevoir la difficulté de réaliser des fusions de communes à grande échelle en France. En effet, il apparaît que les citoyens possèdent un attachement identitaire fort à leur commune, qu'il leur est difficile de rompre au nom d'une rationalisation institutionnelle ou d'une efficacité de gestion. La fusion-association présentait alors un compromis entre la préservation des identités locales et la nécessité de réformer l'organisation du secteur public local.

Toutefois, avec seulement 1100 communes supprimées par l'intermédiaire de ces fusions (Courtois, 2009), soit une diminution de moins de 3% du nombre de communes françaises, la loi de fusion apparaît aujourd'hui comme un échec. Il a donc fallu explorer une nouvelle piste pour résoudre le problème de la fragmentation municipale, sur le mode de la coopération intercommunale volontaire. Plusieurs communes voisines peuvent décider d'exercer collectivement une ou plusieurs compétences. Elles créent un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), auquel elles transfèrent les compétences qu'elles ont défini comme relevant d'un intérêt communautaire.

Il ne s'agit pas d'une création ex nihilo. Les premiers EPCI sont apparus en France à la fin du XIX ^ème siècle avec la loi du 22 mars 1890. Ce sont à l'époque des SIVU (syndicats intercommunaux à vocation unique) prenant la forme d'une simple association de communes. L'objectif est limité mais toujours d'actualité : il s'agit de permettre aux communes de s'organiser collectivement pour assurer certaines compétences qui dépassent leurs capacités individuelles. C'est alors par le biais de ces SIVU que la France a parachevé son électrification et développé son réseau d'eau. Aujourd'hui encore, on dénombre plus de 10 000 SIVU en France dont les compétences de prédilection se sont étendues aux services publics locaux de réseaux en général, avec par exemple le ramassage scolaire ou la collecte et le traitement des ordures ménagères.

Mais après l'échec de la politique de fusion des communes, et étant donné les tensions pesant sur l'échelon municipal, la France donne un second souffle a l'intercommunalité avec une série de réformes à partir des années 1990 ^{101 ( * )} . L'objectif est alors de s'orienter vers une forme de coopération locale volontaire plus intégrée, où l'EPCI se voit doté de compétences élargies et de pouvoirs fiscaux. La coopération intercommunale passe alors d'une forme associative à une forme fédérative. D'un point de vue quantitatif, cette stratégie s'est avérée efficace avec plus de neuf communes sur dix qui ont spontanément intégré un EPCI à fiscalité propre en 2010.

Ainsi, la récente montée en puissance de l'intercommunalité en France est le fruit d'un contexte historique et institutionnel particulier, avec une carte communale figée depuis la Révolution française, qui se trouve aujourd'hui en décalage dans des contextes socio-économiques locaux en perpétuelle mutation. Avec les Actes I et II de la décentralisation, ce besoin de réformer en profondeur l'échelon communal s'est fait encore plus pressant. La coopération intercommunale volontaire à la française a alors permis, en substitution aux fusions de communes qui n'ont pas trouvé de terrain politique propice, de réaliser un compromis entre la recherche d'une efficacité de gestion et le maintien des identités locales indissociables des communes. Toutefois, loin d'être un cas isolé, la situation française présente d'importantes similitudes avec ses voisins européens.

(3) La coopération intercommunale dans les autres pays européens

Ces dernières décennies, on observe trois tendances communes à la plupart des pays européens dans les choix de réforme institutionnelle de leur secteur public : la décentralisation, le redécoupage de l'échelon élémentaire et le développement d'un mode de coopération locale volontaire (voir aussi Frère et Paty, à paraître ).

Comme en témoigne Greffe (2005),  au cours des deux dernières décennies, les pays européens ont tous mis en oeuvre d'importantes réformes en faveur de la décentralisation.  Cette volonté de rapprocher les décideurs publics des citoyens s'appuie sur une idée simple : en rapprochant les gouvernants des gouvernés, la qualité démocratique du secteur public s'améliorerait via deux canaux complémentaires. D'une part, les citoyens bénéficieraient ainsi d'une meilleure information sur les actions des décideurs publics (Brennan et Buchanan, 1980), et d'autre part, les politiques publiques mises en place pourraient mieux prendre en compte l'hétérogénéité spatiale des préférences des citoyens (Tiebout, 1956). Dès lors, une responsabilité devrait être attribuée au plus petit niveau d'autorité publique compétent pour la gérer. C'est le principe de subsidiarité. En revanche, cela ne déresponsabilise pas pour autant les niveaux supérieurs, au contraire : le niveau supérieur a le devoir d'intervenir si la responsabilité excède les capacités de l'échelon inférieur, ou s'il peut la gérer plus efficacement. C'est le principe de suppléance, parfois appelé « principe de subsidiarité ascendante ». Ainsi, principes de subsidiarité et de suppléance marchent de concert et définissent la logique générale de décentralisation partagée par l'ensemble des pays européens.

Cependant, afin d'assumer pleinement cette décentralisation accrue, de nombreux pays d'Europe ont en parallèle mis en place d'importantes révisions des périmètres administratifs de leur échelon élémentaire de gouvernement. Le but était de réduire le nombre de communes afin d'en accroître la taille, souvent par le biais de fusions volontaires ou obligatoires (voir CCRE-CEMR, 2009). Ainsi, au cours des années 1970, le nombre de communes allemandes a été divisé par trois, et par cinq pour les communes danoises et belges. Plus récemment en Grèce, les lois Kapodistrias et Kallikratis ont fait passer le nombre de communes de près de 5 800 en 1997, à seulement 325 aujourd'hui. Dans un autre genre, le Danemark et la Suède ont opté pour une solution radicale mais efficace : le redécoupage des circonscriptions municipales.

Là où la France avait échoué avec la loi Marcellin, comment d'autres pays européens sont-ils parvenus à redessiner leur carte communale ? Les raisons sont sans doute multiples et propres à chaque cas. A titre illustratif, le cas de la Finlande peut se révéler instructif : « Les fusions étendues, impliquant plusieurs communes, soulèvent évidemment la question d'identité, mais cela n'a pas été au centre du débat. En Finlande, l'administration locale est, par-dessus tout, responsable des services sociaux et du cadre de vie, dont la gestion et le financement nécessitent d'importantes ressources économiques et humaines. La structure municipale ne pouvait y être maintenue uniquement pour des fins identitaires » (CCRE-CEMR, 2009, p.21). Aussi cet arbitrage met-il en évidence toute la complexité des mécanismes déterminant le paysage institutionnel d'un pays, où se mêlent contextes culturels, historiques, économiques et institutionnels, faisant de chaque pays un cas unique. Ainsi, les différents pays européens témoignent d'une très forte diversité d'organisation institutionnelle plus ou moins centralisée, avec des Etats fédéraux, des Etats unitaires dont certains à autonomies régionales, une structure en un, deux ou trois niveaux de gouvernements locaux et dont la population moyenne de l'échelon élémentaire varie dans un rapport de 1 à 90 selon les pays.

Pourtant, comme le remarquent Hulst et Van Montfort (2010, p.8), « [...] la coopération intergouvernementale impliquant les communes est un phénomène présent chez tous les pays de l'Europe de l'Ouest. Dans certains elle a une longue histoire, dans d'autres elle est relativement récente ; elle varie par son étendue, son poids et sa forme, mais n'est jamais complètement absente . » Le modèle de coopération le plus largement répandu en Europe correspond à une intercommunalité associative à vocation le plus souvent multiple, avec pour domaines privilégiés de compétences la gestion de l'eau, des déchets, la circulation et les transports, l'aménagement du territoire, l'éclairage, les services de secours, la protection de l'environnement, le développement touristique, économique, culturel, les équipements sportifs et les services médicaux (CDLR, 2007). Sa création respecte le volontariat des collectivités, lequel étant plus ou moins encadré par le gouvernement central, comme en Italie par exemple où les communes en régions montagneuses sont obligées de coopérer au sein d'une comunità montana . Même si certaines compétences peuvent être obligatoires, il revient aux communes membres de déterminer collectivement quelle(s) compétence(s) elles transfèrent à la structure intercommunale. Les organes de l'intercommunalité sont élus au suffrage universel indirect.

Mais derrière ce modèle général, les pratiques en matière de coopération intercommunale en Europe révèlent ici encore une forte diversité que l'on ne peut interpréter indépendamment des contextes socio-économiques locaux, de l'organisation institutionnelle des Nations, de leur degré de décentralisation et de leur Histoire ^{102 ( * )} (voir aussi CCRE-CEMR, 2009). L'exemple finlandais est à nouveau instructif. Les communes sont de taille relativement importante (15 961 habitants en moyenne), et pourtant elles sont bien souvent dans l'incapacité de financer de manière individuelle un grand nombre de biens et services dont elles ont la responsabilité. Avec un secteur public très fortement décentralisé, les communes finlandaises sont responsables de compétences extrêmement étendues et coûteuses. Avec des communes pourtant plus grandes, la Finlande fait ainsi appel à la coopération intercommunale pour des motivations similaires à la République tchèque et la France, et dans une moindre mesure à l'Italie et l'Espagne, pays où la fragmentation municipale et la disparité des territoires ne permettent pas aux communes de répondre individuellement aux besoins de leurs citoyens. A contrario, au Royaume-Uni où les districts, pourtant collectivités territoriales de premier niveau, atteignent des sommets avec plus de 150 000 habitants en moyenne (contre 1 767 pour une commune française), le rôle de la coopération intercommunale y est limité et la priorité mise sur des objectifs de coordination via les orientations stratégiques communautaires.

Ainsi, si la coopération intercommunale est aujourd'hui présente à travers toute l'Europe c'est que son ambition générale demeure universelle : celle d'améliorer le design institutionnel territorial. En revanche, la diversité des pratiques témoigne de la multitude d'enjeux portés par l'intercommunalité et résulte notamment des caractéristiques institutionnelles, économiques, culturelles et historiques des pays.

b) La coopération intercommunale ou la quête du design institutionnel optimal

(1) La taille optimale des unités de gouvernements locaux, un arbitrage délicat entre avantages et inconvénients d'agglomération

« Faire ensemble mieux et à moindre coût pour le contribuable, ce que chaque commune seule ne peut faire ou ferait moins bien et à un coût plus élevé. » Cette maxime révèle la vocation première de l'intercommunalité qui apparaît alors comme une application directe du principe de subsidiarité ascendante. Plusieurs arguments économiques peuvent expliquer cette demande de centralisation, avec en ligne de mire, la possibilité de réaliser des économies de taille. En effet, il apparaît que de nombreux coûts peuvent être mutualisés par des communes voisines (coûts fixes de production, coûts organisationnels ou administratifs, coûts décisionnels, etc.). En coopérant, ces coûts ne sont plus supportés par chaque commune individuellement mais par l'ensemble. Elles peuvent ainsi parvenir à réduire le coût total - et donc le coût moyen - de production de certains biens ou services publics locaux. De telles économies apparaissent notamment pour les services en réseau comme la distribution et la gestion de l'eau et de l'énergie. Dès lors, plusieurs effets sont envisageables.

Tout d'abord, les décideurs publics locaux pourraient choisir de maintenir l'offre de biens publics constante et réduire ainsi la dépense publique locale. En ces temps où la maîtrise des déficits publics figure parmi les enjeux prioritaires de la plupart des pays européens, cette possibilité fait de l'intercommunalité un outil d'aménagement du territoire de choix ^{103 ( * )} . A contrario, ces économies de taille pourraient être réinvesties dans l'offre de biens publics - en améliorant par exemple leur qualité - et la dépense publique locale serait maintenue constante. Enfin, cette mutualisation des moyens pourrait permettre de produire de nouveaux biens publics locaux qui étaient jusqu'alors trop coûteux, mais qui deviennent désirables lorsqu'ils sont financés par une base plus large. C'est « l'effet zoo » d'Oates [1988], un enjeu particulièrement important pour les communes rurales qui ont vu leur population considérablement diminuer du fait de l'exode rural ^{104 ( * )} .

On remarque alors que les économies de taille dégagées par l'intercommunalité ne peuvent être résumées à une baisse de la dépense publique locale. Ces trois effets se mêlent, si bien que l'on pourrait même observer une hausse de la dépense publique locale dans les cas où l'effet zoo est le plus intense. Toute la difficulté consiste alors à disposer de données fines pour développer une méthodologie empirique ceteris paribus . En outre, ces trois enjeux constituent les fondements économiques principaux de l'intercommunalité qui aspire, de manière générale, à améliorer l'efficacité productive du secteur public local.

Par ailleurs, en élargissant les zones de production et de financement des biens publics locaux, la coopération intercommunale permet de limiter deux types d'effets externes dus à la mobilité des agents économiques : les effets de débordement des biens publics locaux et la concurrence fiscale qui peut exister entre communes.

Dans le premier cas, on analyse l'impact de la mobilité des citoyens sur la production de biens publics locaux. On remarque alors que des citoyens mobiles peuvent profiter des biens publics produits par les communes voisines. Ils bénéficient ainsi d'un bien qu'ils ne financent pas et préfèreront donc que leur commune ne le produise pas. On assiste alors à une sous-production générale de biens publics locaux.

Dans le second cas, c'est la mobilité des bases fiscales qui est en cause. Lorsqu'une commune diminue son taux d'imposition, une partie de la base fiscale concernée migre depuis les communes voisines vers cette commune. Il s'agit d'une externalité fiscale négative que chaque commune ignore lorsqu'elle définit sa politique fiscale. Si les décideurs publics sont bienveillants, il en résulte alors une sous-imposition générale, d'autant plus importante que la base fiscale est mobile (voir Wilson [1999] ou Madiès et al. [2005] pour une revue de littérature).

En transférant une compétence à une collectivité supérieure plus grande géographiquement, on rend plus coûteux tout déplacement de ce type. La mobilité des agents est ainsi plus faible entre intercommunalités qu'entre communes et ces effets externes sont (partiellement) internalisés.

De manière générale, ce phénomène soulève le problème de l'interdépendance des économies locales. Aussi, la coopération intercommunale permet-elle de raisonner à une dimension plus haute qui, dans certains cas, peut se révéler plus pertinente que l'échelon communal, trop petit et dépassé par la dimension géographique que recouvrent certaines compétences locales. En particulier, la coordination de politiques publiques locales peut ainsi être améliorée, notamment en matière de transports urbains, d'aménagement du territoire ou de développement économique. C'est dans cette logique qu'en France, près de neuf EPCI à fiscalité propre sur dix se sont vus transférer les compétences d'aménagement et de développement économique. De même, on constate que l'organisation des transports publics urbains est une compétence privilégiée par les communautés urbaines et communautés d'agglomération, avec plus de 97 % d'entre elles exerçant cette compétence (Frère et al. , 2011). Cette statistique illustre le fait qu'en coopérant, des communes voisines peuvent dégager des gains substantiels de coordination. La qualité des services de transports collectifs notamment peut ainsi être améliorée par ce seul remaniement organisationnel, sans que son coût de production ait augmenté.

Par ailleurs, en mutualisant les dépenses et éventuellement les recettes fiscales des communes, la coopération intercommunale génère, de fait, d'importants mécanismes redistributifs. Guengant et Gilbert [2008] en dénombrent quatre au sein des EPCI à fiscalité propre français, tous contribuant à faire de l'intercommunalité un vecteur important de péréquation locale. Ils constatent que la coopération intercommunale a ainsi permis de gommer jusqu'à 80 % des inégalités de potentiel fiscal entre les communes membres.

L'intercommunalité semble donc apporter une solution aux nombreuses difficultés auxquelles les communes sont aujourd'hui confrontées. Néanmoins, ce mouvement de centralisation de la décision publique génère aussi des inconvénients. Ainsi, comme nous l'évoquions précédemment, la qualité démocratique du secteur public diminue avec son degré de centralisation. Lorsqu'une compétence est exercée par une intercommunalité plutôt que par chacune des communes membres, l'hétérogénéité intercommunale des préférences des citoyens est alors moins bien satisfaite et un coût social apparaît. Cette dimension est par ailleurs d'autant plus sensible dans le cas de l'intercommunalité qu'elle est pointée du doigt dans la plupart des pays européens pour son manque de légitimité démocratique ^{105 ( * )} .

De plus, comme précisé plus haut, la coopération intercommunale permet de financer et de produire les biens publics locaux sur des zones géographiques plus étendues et ainsi, en limite les effets de débordement. Mais en parallèle, les citoyens devront alors parcourir, en moyenne, des distances plus importantes pour consommer les biens publics produits par leur propre intercommunalité. Par conséquent, la coopération intercommunale augmente mécaniquement le coût moyen d'accessibilité aux biens publics locaux. De même, il est à noter que lorsque plusieurs communes coopèrent pour la production d'un bien public local, cela peut générer des coûts de congestion que les communes ne supportaient pas auparavant. Ces coûts d'accessibilité et de congestion peuvent ainsi constituer un frein à la coopération intercommunale et peser sur la taille géographique et démographique des intercommunalités.

Au final, la coopération intercommunale révèle un savant dosage entre les avantages et inconvénients d'agglomération, où se mêlent coûts de production, coûts de l'hétérogénéité des préférences, coûts d'accessibilité et interactions spatiales. Et c'est en améliorant notre maîtrise de ces différentes composantes que l'on parviendra à construire une carte intercommunale pertinente.

(2) Pour une construction pertinente de la carte intercommunale

Le principe de volontariat, les larges marges de manoeuvres laissées aux communes et les importantes subventions de l'Etat ont, sans nul doute, constitué les principaux ingrédients du succès de l'intercommunalité en France. Plus de 95 % des communes ont ainsi spontanément intégré un EPCI à fiscalité propre, et plusieurs milliers de syndicats intercommunaux quadrillent le territoire. Quatre décennies après l'échec des politiques de fusion, la coopération locale semble donc apporter une solution à la fragmentation municipale du pays. Toutefois, le caractère apparemment inachevé de la nouvelle carte se découvre si l'on examine la pertinence des périmètres intercommunaux. Souvent trop petits, parfois même morcelés en dépit du principe de continuité territoriale, la « rationalisation » de la carte intercommunale s'impose dans la seconde phase du développement de l'intercommunalité ^{106 ( * )} . L'heure est maintenant venue de se concentrer sur des objectifs davantage qualitatifs et moins quantitatifs.

Un important travail est actuellement réalisé par les préfets, en concertation étroite avec les élus locaux, sur l'examen de la pertinence des périmètres intercommunaux. L'objectif est alors de redéfinir les limites des EPCI de telle sorte qu'elles soient davantage en adéquation avec leur intérêt communautaire. De manière générale, le périmètre économique pertinent d'un EPCI peut être défini comme le périmètre qui maximise les bénéfices d'agglomération et en minimise les coûts. Ainsi, on comprend qu'à chaque compétence donnée correspond un périmètre pertinent spécifique résultant de cet arbitrage. En particulier, on définira des périmètres d'autant plus importants que la compétence considérée permet de réaliser des économies de taille et répond à une demande spatialement homogène. A cet égard, l'entre-soi apparaît comme un comportement rationnel : une commune a intérêt à coopérer en priorité avec les communes voisines qui présentent des populations aux caractéristiques socio-économiques proches.

Par conséquent, la solution optimale consisterait à définir une multitude de niveaux gouvernementaux, chacun se révélant pertinent pour une compétence donnée. Toutefois, comme Buchanan et Musgrave (1999, p.157) le soulignent, « la cartographie détaillée [d'une telle situation] révèlerait un enchevêtrement d'unités de service, créant des coûts excessifs d'administration et surpassant les capacités administratives ». De plus, des économies de gamme peuvent apparaître lorsqu'une unité de production se voit confier plusieurs compétences. Le coût de production des biens et services publics diminue et le secteur public devient plus efficace. Ainsi, ces deux arguments plaident en faveur d'un nombre limité de niveaux de gouvernement, afin de contrôler les coûts administratifs engendrés, mais aussi de réduire les coûts de production des biens et services publics (voir Alesina et Spolaore, 2003, pour une illustration).

Dans ce cadre général, un EPCI admettrait donc pour périmètre pertinent l'ensemble de communes qui génère les plus grands bénéfices nets de coopération. Autrement dit, il s'agit de l'ensemble qui maximise les économies d'échelle, minimise les coûts de congestion et les coûts d'accessibilité aux biens publics locaux, internalise le plus d'externalités des choix publics locaux et dont les populations communales présentent des préférences similaires. Face à cet optimum, on se doute bien que la variété des situations locales, et notamment des possibilités effectives de coopération entre élus locaux, ne permettent pas de respecter mécaniquement cette pertinence économique.

(3) Principe de volontariat et comportements stratégiques

Une nouvelle tension apparaît ici entre l'idée initiale de l'intercommunalité, défendant une rationalité collective raisonnée à un niveau communautaire, et sa mise en oeuvre confiée aux communes, dont les choix sont opérés individuellement. Autrement dit, la rationalité communautaire diffère généralement de la rationalité des communes prises individuellement (Frère, 2012).

Afin d'illustrer ces propos, considérons le cas d'une commune périurbaine dont les citoyens bénéficient des biens publics fournis par la commune centre voisine. Ces effets de débordement peuvent alors être internalisés en créant un EPCI sur ce territoire, et les distorsions induites par ces externalités ne nieraient pas au bon fonctionnement du secteur public local. C'est la rationalité communautaire sur laquelle se base la pertinence économique des périmètres. Toutefois, pour que l'intercommunalité soit créée, il faut qu'une majorité qualifiée y soit favorable, soit : (i) deux tiers des communes, représentant plus de la moitié de la population de la communauté, ou (ii) la moitié des communes, représentant plus des deux tiers de la population de la communauté. Or la commune périurbaine n'a à priori pas intérêt à intégrer un tel EPCI, auquel cas elle devrait supporter une partie du financement de biens dont ses citoyens bénéficient gratuitement, moyennant un certain coût d'accessibilité. C'est la rationalité individuelle des communes sur laquelle s'est construite la carte intercommunale que nous connaissons aujourd'hui.

A l'opposé, comme la construction d'un EPCI ne nécessite pas une majorité absolue mais qualifiée des communes parties prenantes, les choix individuels des communes ne sont pas toujours respectés et une commune peut, par exemple, se retrouver membre d'un EPCI contre son gré. Pour se préserver d'une telle situation, certaines communes peuvent alors être tentées de se regrouper à des fins défensives. On observe notamment le cas de communes rurales qui se sont regroupées au sein d'un même EPCI afin d'éviter de se faire aspirer par l'EPCI de la ville centre voisine, et de voir ainsi leur pouvoir décisionnaire dangereusement s'affaiblir face à la position dominante de cette dernière. De même, d'autres communes, relativement « aisées » par rapport à leurs voisines, se sont regroupées pour se soustraire au rôle de financeurs nets des activités de l'EPCI. Enfin, les affinités et enjeux politiques ont parfois joué un rôle déterminant dans les décisions de coopération, au détriment de toute rationalité économique. Comme le résume Dallier (2006) « il existe donc une intercommunalité politique qui, comme l'intercommunalité d'aubaine, s'écarte du projet initial de l'intercommunalité à fiscalité propre ».

Ainsi, les différentes illustrations énumérées ci-dessus révèlent des cas de figure contrastés sur lesquels chacun peut se prononcer. Mais de manière générale, elles ne font que mettre en évidence un dilemme profondément ancré dans l'intercommunalité française, où les intérêts communautaires peuvent diverger des intérêts individuels des communes.

c) Conclusion

L'objectif de ce papier est de resituer la situation communale et intercommunale française dans une perspective géographique européenne et d'en apprécier les traits surprenants ou inattendus du point de vue de l'analyse économique. Le long cheminement de la carte des territoires rend compte des objectifs du législateur, qui a cherché à la fois la préservation de la forme communale historique et son regroupement à des fins d'efficacité de la gestion publique locale. La période contemporaine marque l'aboutissement de cette longue phase de recomposition volontaire, même si la taille et les contours des intercommunalités ne correspondent pas toujours aux périmètres attendus. Mais les différentes situations des pays européens montrent le caractère général de ces préoccupations d'inter-municipalité, par-delà les spécificités et les choix politiques nationaux.

L'analyse économique nous apporte des éléments de compréhension des difficultés de la coopération intercommunale, en reformulant les questions d'identité et d'attachement à l'échelon communal en termes de préférences homogènes à l'échelon fin de l'organisation sociale. Leur expression et leur satisfaction constituent un puissant contre-point à la recherche des économies d'échelle et d'agglomération. Dès lors, les effets de taille des communes considérées individuellement jouent un rôle prépondérant pour définir leurs perspectives territoriales. Mais ils se combinent aux effets de position dans l'espace, notamment à l'égard des pôles urbains où se constituent les économies d'agglomération. Les pôles urbains, les communes des couronnes périurbaines et les communes rurales se retrouvent ainsi reliées solidairement dans le maillage intercommunal avec leurs intérêts propres et leurs contributions respectives à la gestion publique locale du territoire de la République.

Bibliographie

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Alesina A, Spolaore E (2003). The size of nations . Cambridge : MIT Press.

Brennan G, Buchanan JM (1980). The power to tax . Cambridge : Cambridge University Press.

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2. De la mairie à la communauté de communes : renouvellement des formes traditionnelles d'action publique et transformation du personnel politique local dans les mondes ruraux107 ( * )
Sébastien Vignon

(UMR 7319 CNRS)

Bien qu'ils constituent une part écrasante du contingent des élus, les maires des petites communes n'ont fait l'objet que de rares études de science politique. Si la décentralisation a suscité un regain d'intérêt pour le pouvoir local, les recherches se sont presque toujours focalisées sur les villes et les professionnels de la représentation politique ^{108 ( * )} . C'est d'ailleurs en opposition à ces derniers que les maires des petites communes sont généralement désignés implicitement comme étant des « amateurs » de la politique dans la littérature scientifique ^{109 ( * )} . Pourtant, les campagnes ont connu des transformations socio-démographiques (déprise du monde agricole, extension de la mobilité résidentielle) et institutionnelles (généralisation de l'intercommunalité à fiscalité propre) majeures ces dernières décennies. Ces restructurations sont susceptibles de modifier les logiques de recrutement social des élus, les principes de (re)définition et les mécanismes d'appropriation des rôles électifs locaux. À partir d'une enquête de terrain réalisée dans le département de la Somme, cette contribution entend ainsi démontrer que cette double dynamique socio-démographique et institutionnelle engendre un renouvellement des formes traditionnelles d'action publique et une transformation du personnel politique local dans les mondes ruraux.

Le département de la Somme : un laboratoire d'observation privilégié

Si le département a connu un processus de périurbanisation au cours de ces dernières décennies, il faut insister sur son caractère éminemment rural. En effet, 500 des 744 communes comprenant moins de 2 000 habitants appartiennent à l'« espace à dominante rurale » si l'on se réfère au zonage en aires urbaines et en aires d'emploi de l'espace rural (ZAUER) mis en place par l'Insee. Cette approche statistique détermine les espaces de faible densité selon l'intensité du lien fonctionnel qu'ils entretiennent avec la ville.

Ce lien est mesuré par des effectifs d'emplois dans les centres urbains et par l'intensité des déplacements quotidiens entre le domicile à la périphérie de la ville et le lieu de travail dans le centre urbain. Les espaces de relation où sont concentrés des flux d'actifs et des lieux de résidences sont appelés des « aires urbaines ». L'« espace à dominante rurale » est un espace « résiduel », ce qu'il reste une fois définies les aires fonctionnelles d'influence des villes ^{110 ( * )} .

Dans la mesure où nous souhaitons appréhender les modes d'exercice des activités d'élus au sein des espaces politiques les moins professionnalisés - et plus particulièrement le rôle de maire - nous avons retenu dans notre champ d'étude uniquement les communes comprenant moins de 2 000 habitants. Ce seuil démographique peut être soumis à discussion sur son degré de pertinence (pourquoi pas 2 500 ou 1 500 habitants ?), mais dans toute phase de construction de l'objet s'impose un choix de délimitation qui nécessite une part d'arbitraire. La nomenclature du ZAUER a été introduite dans nos analyses afin de prendre en compte la diversité et la mixité des différentes catégories d'espaces étudiés.

Lors du recensement général de la population de 1999, le département de la Somme comptait 783 communes dont 744 avaient moins de 2 000 habitants. Au 1 ^er janvier 2008, 700 communes étaient rattachées à l'un des trente-et-un EPCI à fiscalité propre (une communauté d'agglomération, trente communautés de communes dont trois sont des structures inter-régionales). Le dispositif d'enquête déployé privilégie la complémentarité des méthodes :

- une base de données intégrant les propriétés socio-politiques (sexe, âge, CSP, cumul de mandats, longévité élective, etc.) de l'ensemble des maires de la Somme et des édiles occupant un mandat dans un EPCI à fiscalité propre au lendemain des renouvellements municipaux de 2001 et 2008 ;

- une série d'entretiens (70) avec les élus ruraux et périurbains et les agents administratifs des communautés de communes du département.

¹¹⁰ Philippe Perrier-Cornet, « La dynamique des espaces ruraux dans la société française » in Philippe Perrier-Cornet (dir.) , Repenser les campagnes, éd. de l'Aube, 2002 .

Effectivement, les catégories socioprofessionnelles qui permettaient traditionnellement d'accéder au pouvoir mayoral laissent place - progressivement et de manière inégale selon les espaces considérés - à des élus qui revendiquent une légitimité gestionnaire ou managériale. Si les valeurs attachées à la personne et au dévouement du maire sont toujours présentes, elles tendent de plus en plus à être supplantées par de nouvelles ressources électorales : la compétence et la technicité. Ces dernières sont d'ailleurs hautement valorisées à l'échelon intercommunal. La réorganisation de la coopération intercommunale instaure effectivement une redéfinition de la hiérarchie symbolique des ressources politiques nécessaires à l'exercice du métier d'élu local. Les mandats de président et de vice-présidents des EPCI à fiscalité propre constituent de nouveaux trophées politiques à conquérir pour des élus dont le déroulement de la carrière politique s'organisait autour d'un cursus honorum exclusivement municipal. Cependant, les conditions d'accès aux postes stratégiques de ces nouvelles institutions sont très réduites puisque seule une minorité de maires détenteurs de ressources bien spécifiques peut y prétendre.

a) Évolutions du profil socio-professionnel des maires et des registres de légitimité électorale

Les critères qui jalonnent la sélection professionnelle des maires des petites communes ont effectivement évolué de manière significative depuis la Libération, et ce au détriment des agriculteurs qui ont longtemps occupé une position dominante dans les mairies. En effet, le modèle du maire sédentaire, ayant ses racines familiales dans la commune où il travaille et où il vit, incarné principalement par le maire agriculteur, est en perte de vitesse dans les communes les plus marquées par le processus de périurbanisation. Pour les élus des petites communes, à l'instar de leurs homologues urbains, il ne s'agit plus seulement d'accéder au centre du pouvoir municipal, mais aussi d'impulser des projets et de définir des stratégies de développement attestant de leur volontarisme et du dynamisme de leur territoire. La légitimité locale ne se réduit pas à la proximité ; l'activité des maires s'est technicisée. Le rôle du maire se définit aussi comme un entrepreneur de politiques publiques.

b) Déclin numérique des agriculteurs et essor des couches moyennes et supérieures

Le recrutement social des maires se caractérise par une écrasante domination masculine. Même si un processus lent de féminisation du poste s'est opéré depuis 1983, seulement 12 % des conseils municipaux ont désigné une femme maire lors du dernier renouvellement. Concernant l'âge des édiles, aucune évolution sensible n'est à souligner si ce n'est que l'âge moyen demeure supérieur à celui de leurs homologues des villes : 54,9 ans contre 51 ans. Les élus ayant moins de 40  ans sont toujours très minoritaires (6 %) dans les mairies où dominent les quinquagénaires (plus d'un élu sur trois). Le statut d'éligible se construit progressivement et suppose un long apprentissage pour se faire reconnaître . C'est en franchissant des étapes successives et en faisant ses preuves, soit dans des fonctions électives subalternes (conseiller municipal, adjoint), soit par un engagement préalable au sein des associations municipales, que se construisent les carrières politiques locales. Une écrasante majorité des édiles interrogés par questionnaire au lendemain des élections municipales de 2001 ont déclaré avoir appartenu à au moins une association communale (comité des fêtes, parents d'élèves, société de chasse, etc.) avant de briguer le mandat mayoral. Cet activisme associatif confère un capital de reconnaissance à leurs adhérents, surtout à ceux qui ne peuvent se prévaloir d'un fort ancrage territorial.

C'est principalement du point de vue professionnel que s'opèrent les mutations les plus importantes. En effet, le recul des agriculteurs est un des traits les plus marquants de l'évolution de la représentation politique des petites communes depuis la Libération. Plus généralement, ce sont  les professions indépendantes qui voient leur autorité politique se dégrader. Depuis le scrutin de mars 2001, elles ont été supplantées par les salariés ^{110 ( * )} . Si les agriculteurs fournissent le contingent de maires le plus important et restent très largement surreprésentés au regard de leur part dans la population active (plus de 20 points d'écart), leur poids - actifs et retraités confondus - s'est néanmoins réduit de moitié depuis 1947 (72,5 % contre un peu moins de 33 % en 2008). La prédominance des agriculteurs perdure dans les communes de petite taille du rural profond , plus homogènes du point de vue de leur composition sociale. À l'inverse, ils éprouvent plus de difficultés à se maintenir dans les zones périurbaines : en 2008, un quart des maires de ces communes sont des exploitants agricoles contre un peu plus du tiers dans les villages de l'espace à dominante rurale (39 %) ^{111 ( * )} . Un écart se creuse effectivement entre les espaces périurbains, les villages situés dans l'espace à dominante rurale qui ont accueilli de nouvelles populations résidentes dès la fin des années 1970 - comme les communes situées en périphérie des pôles d'emplois ruraux - et ceux les plus excentrés, de (très) petite dimension, qui sont restés plus en marge de ce processus de restructuration sociale. Ce dernier rend de moins en moins opérantes les normes traditionnelles qui régissaient la sélection des élus dans les espaces d'interconnaissance qu'étaient les villages ruraux. Cette redistribution sociale du pouvoir municipal ne s'effectue pas au profit des catégories populaires. Depuis l'après-guerre, jamais le taux de représentation des employés et ouvriers n'a dépassé le seuil de 12 %. Le pouvoir municipal dans les petites communes promeut ainsi des profils d'individus qui ne sont que très imparfaitement les reflets sociologiques de la population comme en témoigne le graphique ci-dessous. Dans les petites communes, ce sont incontestablement les couches moyennes (instituteurs, fonctionnaires de catégorie B, techniciens principalement) et supérieures salariées (cadres d'entreprise et du secteur public, ingénieurs, professeurs) qui bénéficient du recul des agriculteurs.

Source : Annuaires des maires de la Somme (1983, 1989, 1995 et 2001), ministère de l'Intérieur (2001, 2008), enquête par questionnaire auprès des maires (avril 2001),

Cette inégalité d'accès au pouvoir politique est une tendance lourde qui ne concerne pas uniquement les positions les plus élevées et les plus centrales du champ politique ^{112 ( * )} . Bien sûr, cette perte d'influence des agriculteurs est à mettre en relation avec la diminution des effectifs agricoles parmi les actifs. Mais, dans les villages où la population s'accroît et se diversifie socialement et où les enjeux locaux se revitalisent, celle-ci désigne des élus porteurs d'un autre modèle de gestion municipale. Les registres de la concurrence entre les candidats à la mairie ont évolué au cours de ces dernières décennies ^{113 ( * )} . On assiste à une démonétisation tendancielle, certes inégale selon les territoires, du « capital d'autochtonie » ^{114 ( * )} (ressources liées à l'enracinement local) des maires et à la nécessité pour les prétendants à la mairie d'en appeler à de nouveaux registres de mobilisation et de légitimité politique.

c) Un glissement progressif de la légitimité mayorale

L'apolitisme reste toujours un puissant ressort de l'engagement villageois ^{115 ( * )} , mais les formes classiques du dévouement se révèlent moins adaptées aux exigences croissantes de la bonne gouvernance municipale qui privilégie la détention de compétences techniques. Dans les campagnes des années 1960, les administrés attendaient de leur équipe municipale qu'elle symbolise avant tout une certaine unité au sein du village, et non qu'elle satisfasse des exigences ^{116 ( * )} . Or, depuis la décentralisation, le maire, y compris au sein des petites collectivités, n'est plus simplement intercesseur entre les services de l'État et la communauté villageoise et le gardien du consensus local, mais doit désormais être un décideur efficace. La réduction de la population agricole, les pressions foncières grandissantes sous l'effet de la périurbanisation, l'arrivée de ménages urbains en lotissement ou encore l'établissement de résidences secondaires, ont modifié en profondeur la composition sociale des campagnes et leurs modes de représentation politique. Les maires doivent satisfaire des attentes - inspirées des modes de vie urbains - qui ne s'exprimaient pas sous cette forme et qui supposent la détention de compétences et la maîtrise de savoir-faire et connaissances plus pointus en matière de gestion publique. La généralisation de la mobilité résidentielle fait que le seul nom ou l'attachement au lieu ne suffisent plus pour parvenir à conquérir ou à préserver le pouvoir municipal. Les valeurs attachées à la personne (notabilité locale) et au dévouement (proximité, services personnalisés, etc.), bien que toujours présentes, tendent de plus en plus à être supplantées par de nouvelles formes de ressources à mobiliser par les candidats à la mairie. À l'«éthos du dévouement» se substitue progressivement un « éthos de la compétence » (compétences techniques et/ou entrepreneuriales) ^{117 ( * )} . Ainsi, le mode de légitimité des élus qui se fonde exclusivement sur la proximité et le dévouement familier (le maire paternaliste ), tend progressivement à se déprécier. Ce registre « domestique » ^{118 ( * )} de l'engagement mayoral, qui repose sur la tradition et l'habitude, ne saurait être considéré comme l'apanage des grandes familles de notables ayant investi la fonction mayorale en raison de leur statut socio-économique, mais comme étant aussi celui d'élus, issus des milieux populaires (ouvriers, petits agriculteurs, artisans). Leur élection reposait essentiellement sur une notoriété acquise de longue date (enfant du pays ) grâce à un ancrage territorial ancien et leur volonté de se donner corps et âme à leur commune. Bien évidemment, la figure passéiste et désuète du notable rural, certes de plus en plus marginalisée dans le champ de la représentation politique, trouve encore à s'exprimer. C'est parfois le cas dans les petits villages à dominante agricole peu concernés par les migrations résidentielles et où les réseaux sociaux localisés sont les plus denses et les plus consistants. En revanche, dans les communes situées au coeur des recompositions sociale et résidentielle, les élus n'étant pas disposés politiquement et/ou socialement à revendiquer d'autres types de ressources (capacités décisionnelles, esprit d'entreprise) voient leur leadership disputé par des individus qui, jusque là, restaient marginalisés dans la compétition politique, parmi lesquels des nouveaux résidents qui choisissent de s'engager dans la vie municipale. L'accroissement du nombre d'élus appartenant aux catégories moyennes et supérieures, dépourvus d'attaches locales, témoigne d'ailleurs d'une certaine détérioration des mécanismes infra-politiques qui, traditionnellement, dans les villages où l'interconnaissance était généralisée, régulaient l'accès au rôle de maire et excluaient les individus et catégories sociales non-conformes aux normes dominantes ^{119 ( * )} . Plus généralement, les couches moyennes et supérieures s'investissent dans le rôle en y important des ressources (compétences techniques, capacité d'expertise) qui participent à la dévaluation progressive, selon les contextes, de celles détenues par les autres catégories d'élus (petits agriculteurs et artisans principalement) dont la légitimité s'est construite (uniquement) sur des critères traditionnels (interconnaissance, ancrage communal). Cette transition correspond à un lent processus d'obsolescence du capital d'autochtonie qui profite le plus souvent aux catégories sociales supérieures et moyennes en raison de la présomption de compétence dont ils jouissent.

Il ressort de nos analyses que l'enracinement local est devenu un des éléments de différenciation les plus significatifs entre les représentants du monde agricole et les autres élus. D'après notre enquête, un agriculteur sur cinq seulement ne peut se prévaloir d'aucune attache familiale dans la commune qu'il administre, ce qui est le cas de plus de la moitié des cadres, professions intellectuelles supérieures et des professions intermédiaires. Pour ces élus qui ne bénéficiaient pas d'un ancrage territorial, l'activisme associatif et les pratiques qui en découlent ont constitué un vecteur de leur intégration locale et permis l'élargissement de leur notoriété au sein du village. L'élection de nouveaux résidents, sans aucun lien familial dans le village, occupant des professions socialement valorisantes (cadres supérieurs, ingénieurs, etc.) et recrutés pour leur profil d' experts de l'action publique locale est un signe supplémentaire de la prégnance de cette légitimité technique (connaissance des dossiers, insertion dans des réseaux politico-administratifs, mise en forme de projets). Bien entendu, les élus peuvent alterner, combiner et articuler ces deux registres - le dévouement familier / notabilité locale et la compétence gestionnaire - en fonction des contextes sociaux, relationnels et institutionnels, le métier d'élu local tenant dans l'articulation de ces rôles et registres d'action ^{120 ( * )} . Les maires se doivent d'être tout à la fois proches de leurs administrés (provoquer le contact, être à l'écoute et disponibles...) et impliqués dans des dispositifs d'action publique technicisés s'ils veulent maximiser les chances d'élection ou de réélection. On comprend ainsi que les agriculteurs modernistes , inscrits dans des réseaux d'interconnaissance localisés, et très investis dans les organisations professionnelles agricoles (militantisme syndical, fonctions à la chambre d'agriculture), familiarisés avec la prise de parole en public, les techniques managériales et les rouages administratifs, sont ceux qui résistent le mieux à ces reconfigurations sociales et politiques. Pouvant user à volonté de l'interconnaissance et de la familiarité avec leurs administrés, ils apparaissent aussi (auprès des nouvelles populations) comme des élus capables de mobiliser et rassembler autour de projets structurants en raison de leurs savoir-faire en matière d'action publique. Pour ceux qui sont les moins dotés en capital culturel et/ou ne disposant pas d'un « capital militant » ^{121 ( * )} à reconvertir sur la scène municipale leur permettant de s'ériger en entrepreneur du développement local, le succès électoral devient de plus en plus aléatoire. Les critères de compétence prennent progressivement le pas dans l'ensemble des ressources qui président à l'attribution du rôle de maire. Cette emprise se renforce en outre, depuis une période très récente, avec l'extension des structures intercommunales à fiscalité propre. En effet, les valeurs promues par la réorganisation de la coopération intercommunale sont moins celles du dévouement familier, qui prévaut encore sur le terrain communal, que la compétence et l'efficacité.

d) Intercommunalité et redéfinition des normes d'éligibilité locale

Le renforcement des prérogatives des groupements à fiscalité propre (communautés de communes, communautés d'agglomération) et leur volonté de mener des actions politiques locales d'envergure sur des territoires sans cesse élargis a accru les responsabilités des élus locaux et complexifié la gestion des affaires intercommunales. Cette emprise croissante de l'intercommunalité de projet a eu pour effet de bouleverser la hiérarchie des qualités et des compétences légitimes nécessaires à l'exercice d'une bonne gouvernance locale . La logique qui structure désormais le processus de désignation des exécutifs intercommunaux repose effectivement davantage sur la détention des ressources rares nécessaires à la maîtrise du jeu intercommunal. En privilégiant certaines propriétés individuelles spécifiques, la sélection des membres des exécutifs communautaires participe d'une homogénéisation sociologique du personnel politique qui, en retour, s'accorde plus facilement sur l'importance de la compétence technique. Celle-ci est d'autant plus prégnante et mieux acceptée dans ces arènes qu'il s'agit d'élus du « second degré », désignés par leurs pairs ^{122 ( * )} .

e) La professionnalisation  des savoir-faire politiques intercommunaux.

Sur la base d'une technicisation du travail intercommunal, la légitimité élective cède progressivement le pas à une légitimité technique ; la compétence devenant une qualité incontournable. La notabilité locale ( l'ancienneté et la reconnaissance dans l'espace politique local ou/et l'ancrage territorial) est une qualité qui ne (se) suffit plus pour exister politiquement ^{123 ( * )} , y compris dans les structures les plus excentrées des grandes agglomérations. Les élus placés sur le devant de la scène intercommunale doivent désormais être en mesure de projeter et de réguler l'action publique locale sur le moyen et long terme, tout en contrôlant l'avancée effective des dossiers qu'ils élaborent à court terme en commission, et que met en oeuvre le personnel administratif.

Les savoir-faire attendus des leaders de ces instances politiques locales (présidence et vice-présidences) sont généralement récurrents et peuvent se décliner ainsi : connaissances techniques des dossiers, expérience managériale et maîtrise des jeux de la diplomatie intercommunale. Relevant de plus en plus des problématiques de développement local, l'action intercommunale impose d'abord une connaissance du langage et du jargon de ses spécialistes et experts, ainsi qu'une familiarité avec les enjeux sectoriels des politiques publiques (développement économique, culture, logement, environnement, etc.). Ensuite, l'organisation par projets étant la caractéristique principale de l'action communautaire, le rapprochement avec les valeurs du management (motivation, implication, réseaux, etc.) et du monde de l'entreprise (efficacité, rentabilité) contribue à la redéfinition des compétences et des pratiques légitimes dans l'espace politique local. Il s'agit d'imposer l'image normative du bon élu intercommunal comme décideur , moderne , responsable , gestionnaire , avec une idéologie neutre ^{124 ( * )} dans laquelle l'expertise vient supplanter les clivages politiques qui se trouvent disqualifiés dans ces arènes ^{125 ( * )} . Enfin, reposant sur la définition d'arbitrages entre les communes, qui sous-tend des transactions permanentes entre les protagonistes et des stratégies de négociation subtiles, l'espace intercommunal privilégie les élus qui sont capables d'allier la sophistication des argumentaires déployés (qui suppose bien sûr une connaissance approfondie des dossiers intercommunaux dont on a la charge) et le sens aigu de l'euphémisme qu'impose la recherche de points d'équilibre. Le savoir-faire des dirigeants intercommunaux se fonde ainsi sur leur capacité d'enrôlement et d'animation qui permet de construire une solidarité politique autour des formes du bien public à venir. C'est en cela aussi que la posture de l'expert, souvent nécessaire parce qu'elle confère autorité et crédit, ne peut se suffire à elle-même lorsqu'il s'agit d'exercer et de tenir des positions de leadership ou d'animation et qu'elle ne produit son plein effet que lorsqu'elle se double de celle du diplomate. Pour garantir la progression des projets et la légitimité démocratique des orientations définies pour le territoire, les leaders intercommunaux doivent nécessairement sensibiliser, coordonner et motiver leurs pairs pour obtenir leur coopération et leur soutien en trouvant des arguments dotés d'un degré d'universalité suffisant pour fédérer les participants. En faisant la démonstration de leur aptitude à impulser et à mettre en oeuvre des projets (raisonnables et mesurés) et à tenir compte des points de vue des municipalités représentées, ils apparaissent comme les mieux disposés à garantir la cohésion de l'édifice communautaire aux yeux de leurs pairs, mais également auprès des personnels administratifs de l'institution.

Bien évidemment, il est possible d'affirmer que cette légitimation managériale des élus par l'expertise n'est pas spécifique au niveau intercommunal et que les maires peuvent très bien concevoir leur action municipale et leur rôle de premier magistrat à partir du même registre ^{126 ( * )} . Toutefois, les budgets et les compétences de plus en plus limités des communes - au profit des instances intercommunales - la rendent moins évidente. L'espace intercommunal permet de disposer de moyens d'action financiers et humains, d'une équipe administrative professionnalisée et d'élus spécialisés travaillant en commissions qui sont au coeur du savoir-faire intercommunal qui ne peut être le fait d'un seul (comme très souvent le maire dans sa commune rurale) mais d'une petite entreprise en nom collectif, seule à même de traiter des dossiers complexes. Les élus municipaux qui détiennent un domaine d'expertise se font (rapidement) un nom et par conséquent sont les plus à même d'acquérir un crédit politique au sein de cette nouvelle sphère d'action publique locale. Pour faire face aux attributions qui leur sont déléguées, les vice-présidents doivent mobiliser des connaissances techniques beaucoup plus importantes que celles que nécessite l'administration municipale et se consacrer plus assidûment aux projets d'envergure qu'ils portent pour le territoire, afin de les faire aboutir à temps. Les espaces politiques intercommunaux valorisent ainsi les compétences techniques personnelles des élus que ces derniers possèdent parfois à l'origine, puisqu'elles sont fréquemment liées à leur activité professionnelle, ou qu'ils acquièrent rapidement sur le terrain, délimitant ainsi une sphère de pouvoir propre. Ces nouveaux lieux de pouvoir participent à l'avènement d'une nouvelle élite politique, caractérisée par une standardisation croissante des profils au profit des régions supérieures de l'espace social

f) La sur-sélection sociale des dirigeants intercommunaux

La prise en charge d'actions publiques locales d'envergure se caractérise, même pour les petits élus, par la revendication d'une légitimité fondée sur le savoir-faire professionnel au point que les postes les plus prestigieux des institutions intercommunales (présidents, vice-présidents) sont tendanciellement monopolisés par des élus qui sont de moins en moins représentatifs socialement de ceux qu'ils sont censés représenter. Si les élus retenus à l'issue de l'élection des maires présentent déjà une image déformée de la réalité sociologique, la distorsion s'accentue au niveau de la désignation des exécutifs communautaires. La différenciation des critères de sélection sociale qui prévalent d'une sphère politique (municipale) à l'autre (intercommunale) traduit bien le fossé qui se creuse progressivement entre les porteurs de projets et ceux à qui ils doivent bénéficier. Ainsi, l'appartenance aux catégories socialement dominantes constitue une ressource déterminante pour conquérir les échelons hiérarchiques supérieurs de l'édifice intercommunal. Les EPCI à fiscalité propre, par la technicité relative de leurs domaines d'intervention, tendent à valoriser les dispositions intellectuelles et/ou l'expérience professionnelle de certains maires qui leur permettent de maîtriser mieux que d'autres la complexité d'un secteur d'intervention (développement économique, voirie, scolaire, culture, logement, etc. ) et de se sentir légitimes en vertu de celles-ci, comme les seuls à pouvoir contrôler le processus intercommunal.

Lecture : Avant le renouvellement de 2008, l'écart de représentation (brut) des professions intermédiaires (pourcentage de maires présidents ou vice-présidents des EPCI - pourcentage de maires issus de cette catégorie socio-professionnelle) est de 2,3 points alors qu'au lendemain des élections, il est de 1,2 point.

Sources : annuaires des maires de la Somme (1983, 1989, 1995 et 2001), annuaire des EPCI à fiscalité propre de la Somme (2002), ministère de l'Intérieur (2001, 2008), enquête par questionnaire auprès des maires (avril 2001), liste des bureaux obtenue auprès des structures intercommunales de la Somme (2001,2008).

Loin de s'estomper, les logiques censitaires du pouvoir intercommunal tendent à se raffermir à mesure que les structures gagnent en visibilité et en surface décisionnelle. Pour preuve, la surreprésentation des cadres et professions intellectuelles supérieures s'accélère assez nettement. À la veille du renouvellement de 2008, 31,6 % des maires des communes rurales et périurbaines présidents et vice-présidents des communautés de la Somme sont des cadres ou des professions intellectuelles supérieures. Leur part à la direction des EPCI enregistre une progression supérieure à 10 points : 42 % des responsables de ces structures sont issus de cette catégorie contre 24 % des maires (ré)élus dans les communes rurales à l'issue du scrutin municipal. Les ouvriers et les employés d'une part - alors qu'ils sont pourtant un peu plus nombreux à figurer à la tête des conseils municipaux à l'issue des élections municipales de 2008 ^{127 ( * )} - et les agriculteurs - dont le poids numérique parmi les maires ne cesse de s'affaiblir - d'autre part, sont les grands perdants des dernières élections intercommunales. Précisons que les agriculteurs portant les dossiers stratégiques des EPCI sont dans des situations sociopolitiques spécifiques. Ce sont ceux qui sont placés à la tête des plus grosses exploitations et sont les plus diplômés, ou ceux qui, malgré leur origine populaire et/ou leur faible capital scolaire, ont pu, grâce à leur activisme au sein des organisations professionnelles agricoles (syndicats, chambres d'agriculture), faire l'apprentissage des discours (valorisation du projet, de l'ouverture sur l'extérieur, etc.) et des pratiques liés à l'aménagement du territoire et au développement local (animation de commissions de réflexion ou groupes de travail, négociation avec de nombreux acteurs professionnels locaux, mise en forme de projets, savoir-faire managériaux, etc.) valorisés dans la sphère intercommunale.

Même si le processus n'est pas achevé, la recomposition du paysage politico-institutionnel à l'oeuvre dans les campagnes provoque des changements dans les modes d'administration et de gouvernement qui se traduisent par la spécialisation des activités de l'élu local, une professionnalisation progressive des compétences et des savoir-faire nécessaires pour la gestion des instances intercommunales. Les critères de la bonne gestion ont ainsi considérablement évolué par rapport aux petites communes. Les politiques d'aménagement et de développement local tendent à instaurer une « démocratie d'expertise » ^{128 ( * )} sur la base de compétences techniques qui privilégient une catégorie d'élus : ceux qui peuvent se prévaloir d'assurer le management d'enjeux socio-économiques dépassant le cadre d'action strictement communal et peuvent contribuer à la professionnalisation de l'action publique. Le déficit démocratique de l'intercommunalité ^{129 ( * )} ne se traduit donc pas uniquement par l'occultation de ses enjeux lors des campagnes électorales et par le contournement de l'idée d'imputation des actes politiques locaux ^{130 ( * )} - conforme à l'idéal de transparence de la démocratie - dans le cadre du changement d'échelle de l'action publique qu'elle induit. Il est aggravé par le processus de monopolisation croissante des postes les plus prestigieux des communautés par des élus qui sont de moins en moins représentatifs socialement de ceux qu'ils sont censés représenter, c'est-à-dire les conseillers municipaux et la population.

3. La prise en charge de la vieillesse depuis 1970 : entre solidarités familiales et solidarités publiques
Christophe Capuano

(LARHRA, Université Lyon 2)

Plusieurs drames récents ont fait la « Une » de la presse, notamment régionale ^{131 ( * )} , durant le mois d'août 2012 : des meurtres, généralement en zones rurales, de personnes en perte d'autonomie par leur époux. Près de Champagnole dans le Jura, cela concerne ainsi un couple d'octogénaires : le mari, lui-même en mauvaise santé, a tué son épouse atteinte de la maladie d'Alzheimer depuis plusieurs années ^{132 ( * )} , avant de se suicider. À Murinais, village de l'Isère, c'est un agriculteur en retraite qui abat d'un coup de fusil son épouse, septuagénaire en perte d'autonomie, avant de mettre fin à ses jours ^{133 ( * )} . Ces drames témoignent dans les campagnes d'une nouvelle réalité : la souffrance fréquente à la fois des personnes âgées dépendantes et de leurs aidants familiaux, en particulier lorsque ceux-ci sont leurs conjoints. Cette souffrance est-elle le symptôme d'une relégation de la vieillesse, notamment la vieillesse démunie et fragile, dans les espaces ruraux ? Plus largement, cela signifie-t-il que l'on est plus vulnérable parce qu'on vieillit en milieu rural ? Pour apporter quelques éléments de réponse, deux types de réalités doivent être prises en compte. Il s'agit d'abord des représentations dont font l'objet les personnes âgées vieillissant à la campagne. Deux représentations opposées coexistent en effet. Soit les aînés sont présentés comme isolés, voire abandonnés, dans un environnement bientôt vidé de ses habitants et progressivement déserté par les services ; soit ils apparaissent au contraire comme pris en compte et très bien entourés par le cercle familial élargi et par une solidarité villageoise active, de type communautaire. Il faut ainsi évaluer dans quelle mesure les politiques publiques ont été marquées par ces représentations. Il s'agit également de tenir compte des évolutions récentes qui ont marqué le monde rural. Cela se traduit notamment par l'émergence, parallèlement au déclin de l'agriculture, d'une fonction résidentielle de l'espace rural - des retraités venant s'installer dans les communes rurales, de manière plus ou moins permanente. Cela entraîne une diversification de la population âgée dans les campagnes surtout à partir des années 1980-90 : on y trouve les aînés, toujours demeurés sur place, pour la plupart anciens agriculteurs, artisans ou indépendants ; les personnes originaires du pays revenues habiter les lieux de leur enfance ; les nouveaux résidents, venus s'installer après la retraite ^{134 ( * )} .

Pour traiter les différents aspects du phénomène, nous aborderons tout d'abord les dispositifs mis en place pour lutter contre la vulnérabilité sociale de la vieillesse en milieu rural depuis les années 1970 avant d'analyser la question spécifique des enjeux de la dépendance des personnes âgées et les réponses apportées.

a) Le traitement social du vieillissement des campagnes : une entreprise de long terme

À la fin des années 1960, deux enquêtes réalisées par l'INED mettent au jour, dans un contexte de vieillissement des campagnes ^{135 ( * )} , la grande vulnérabilité sociale des personnes âgées en milieu rural, en particulier les plus âgés, en matière de conditions de logement, de conditions de vie et d'isolement.

Enquêtes Ined dirigées par Paul Paillat sur les populations âgées en milieu rural
(1967 et 1968)

En 1966, 55 % de la population âgée (de 65 ans et plus) vit à la campagne. Deux enquêtes de l'INED montrent les difficultés des populations rurales :

Selon une première enquête Ined (1967) menée auprès d'agriculteurs âgés, 59 000 personnes âgées de plus de 80 ans vivent seules, 32 000 sont seules dans une maison isolée géographiquement, 58 000 n'ont pas l'eau à proximité, 25 000 sont en mauvaise santé et ne perçoivent pas de soins, 23 000 personnes âgées sont presque aveugles.

Selon une seconde enquête Ined (1968), 53% de la population âgée (65 ans et plus) est isolée voire très isolée géographiquement. Les conditions de logement de cette population âgée sont déplorables : 20 % des ruraux non agricoles et 33% des agriculteurs n'ont pas l'eau dans leur logement (contre 7 % des citadins) - idem pour les WC et le chauffage. Le niveau de vie est très bas : chez les hommes, 62 % des agriculteurs et 52 % des ruraux non agricoles vivent très modestement ; ces hommes sont respectivement 14 % et 7 % à vivre très pauvrement. Chez les femmes, 68 % des agricultrices et 60 % des ruraux non agricoles vivent très modestement ; ces femmes sont 19 % et 14 % à vivre très pauvrement. Leurs conditions de vie sont donc très difficiles bien que presque tous bénéficient de pensions de retraite.

Cette réalité est prise très au sérieux par l'État, notamment dans le champ du logement. Des habitats nouveaux sont créés pour cette population âgée comme les Foyers Soleil (studios pour personnes âgées autonomes aux revenus modestes) et une politique de concertation est instituée entre les ministères de la Santé publique (circulaire du 6 mars 1973) et de l'Équipement (circulaire du 5 décembre 1974), en concertation avec la Mutualité sociale agricole (MSA). La réfection de logements ruraux est aussi permise par la coordination des acteurs publics et privés dans le cadre d'un plan d'amélioration de l'habitat grâce aux accords passés entre la Fédération nationale de l'habitat rural, l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), les organismes associatifs PACT (Propagande et action contre les taudis) et la MSA. L'investissement de l'État se traduit aussi dans la lutte contre la pauvreté des personnes âgées ^{136 ( * )} , citadines et rurales, grâce au relèvement du minimum vieillesse durant la décennie 1970 : en 1963, ce minimum vieillesse représente 40 % du SMIG, il s'élève à près de 55 % du SMIC en 1979. ^{137 ( * )}

Plusieurs expériences sont également tentées par les collectivités locales à la fin des années 1970 et au début des années 1980 pour lutter contre l'isolement des aînés ^{138 ( * )} . Sont ainsi mis en place dans l'ouest de la France des services adaptés aux personnes âgées en milieu rural, même si l'on souligne l'impossibilité de généraliser ces mesures en raison de leur coût élevé lié à la dispersion de l'habitat ^{139 ( * )} . Dans les milieux ruraux isolés comme dans la Creuse, des actions sont développées pour entretenir le lien social. C'est le cas en 1983-1984 par exemple avec le maintien du facteur comme agent de liaison quotidien avec le monde extérieur. De même l'accès des personnes âgées des milieux ruraux au réseau téléphonique devient prioritaire ^{140 ( * )} .

Au début des années 1980, la vie des ainés dans les espaces ruraux devient aussi l'objet de réflexions internationales. En novembre 1983, une rencontre d'experts internationaux (hauts fonctionnaires, gériatres, chercheurs) a ainsi lieu à Eymoutiers, en Limousin. Elle est organisée par le ministère français des Affaires sociales et de la Solidarité nationale sur le thème « Vieillir dans les zones rurales isolées. Un défi aux services sociaux et médicaux ». Plusieurs pistes sont proposées en matière de recherche de politiques publiques et d'actions de terrain. On insiste notamment sur l'articulation entre les orientations pour les personnes âgées en zones rurales isolées et les exigences d'une politique de protection sociale « générale ^{141 ( * )} ».

En matière de service à domicile, plusieurs initiatives sont menées depuis les années 1960 dans les espaces ruraux. Ainsi des structures pluri-communales se constituent regroupant plusieurs bureaux communaux d'aide sociale. Dans le Médoc par exemple se crée en 1965 « l'Association pour l'aide aux vieillards de l'arrondissement de Lesparre » (loi 1901), puis se constitue en 1968 une association du même type à Saint-Médard-en-Jalles. Ces deux organismes passent un protocole d'agrément avec le conseil général de la Gironde, ce qui les habilite à assurer des prestations de services ménagers. Ils sont liés par convention avec chaque commune participante. En outre une allocation en espèce dite « allocation représentative des services ménagers » est instituée à l'échelon de ce département et peut remplacer les services en nature ^{142 ( * )} . D'autres initiatives originales sont engagées dans les territoires ruraux comme dans l'Aube où est fondée, à la suite d'une journée d'étude ^{143 ( * )} et d'une grande enquête menée auprès des personnes âgées pour connaître leurs besoins, une association départementale d'action sociale pour le développement de l'aide-ménagère en 1959 (association coordonnée par l'UDAF de l'Aube) ^{144 ( * )} . Les territoires, en particulier dans le cadre départemental, apparaissent ainsi comme des laboratoires où sont initiées différentes actions visant à répondre aux besoins locaux de la population concernée, avant l'adoption de dispositifs nationaux ou pour pallier l'absence de mesures adaptées.

Les acteurs associatifs sont également essentiels dans le développement de l'aide à domicile qui connait une forte dynamique depuis les années 1970 - celle-ci coïncide avec la mise en oeuvre de la nouvelle orientation politique du maintien au domicile des personnes âgées. Le cas le plus fameux est celui de l'association ADMR (Aide à domicile en milieu rural) qui mène dès la fin des années 1950 des actions en faveur des mères âgées. En 1959, 900 travailleuses familiales effectuent ainsi 16 000 journées d'aide aux personnes âgées. L'association développe régulièrement ses services durant les années 1960-1970, avec un premier essor au début des années 1980 puis un second durant les années 1990 avec une croissance qui s'accélère durant les années 2000. Le nombre d'heures consacrées à l'aide aux personnes âgées est de 11,3 millions en 1991 ; il passe à 21,2 millions en 2002 puis 51,3 millions en 2010 ^{145 ( * )} (ce qui équivaut à 32 000 temps plein). Le nombre de personnes âgées aidées augmente aussi significativement : il passe de 146 000 en 2002 à 362 000 en 2011 - cette population âgée constituant désormais les trois-quarts de la population aidée par l'ADMR. L'association diversifie aussi son action en assurant de plus en plus des services de soins (24 000 personnes soignées en 2002, 67 650 en 2011) ^{146 ( * )} . D'autres organismes extra-étatiques ou parapublics sont également déterminants dans la diffusion de l'aide à domicile, comme l'action menée par les services de la MSA, surtout depuis les années 1970-1980 ^{147 ( * )} .

Les quarante dernières années correspondent ainsi à un fort développement des actions, où se conjuguent, nous l'avons vu, une grande diversité d'acteurs publics et privés, en faveur des aînés en milieux ruraux dans le cadre de l'essor d'une politique de maintien au domicile menée à l'échelon national et d'une prise de conscience des difficultés spécifiques de cette population dans ces territoires. Dans ce contexte se développent aussi de nouveaux comportements chez les ruraux âgés encore autonomes qui gardent le plus longtemps possible leur mobilité personnelle (grâce à la voiture, avec ou sans permis), même dans les espaces ruraux isolés et parfois à des âges avancés (ils bénéficient en outre du développement du réseau téléphonique dans les campagnes). Il s'agit d'un bon indicateur du maintien de l'autonomie et de l'insertion sociale des aînés du milieu rural isolé ^{148 ( * )} . Plusieurs études sociologiques le montrent, comme dans la Creuse et en Ardèche ^{149 ( * )} , mais les situations sont contrastées entre d'une part les personnes âgées originaires du « pays » dont la déprise des mobilités personnelles est compensée par le recours à l'entourage familial et au voisinage, qui permettent des reprises de mobilité ; et d'autre part des personnes installées après la retraite, qui maintiennent plus longtemps des pratiques de mobilité autonomes, plus diversifiées en raison de leurs liens avec des groupes sociaux plus lointains, souvent citadins ^{150 ( * )} . Si elle est parfois isolée géographiquement, il est donc rare que la vieillesse des campagnes le soit socialement en raison de l'importance des réseaux sociaux (notamment du voisinage pour les gens du cru ^{151 ( * )} ) et de la mobilité conservée le plus longtemps possible mais aussi grâce aux efforts des collectivités locales pour maintenir des services et développer l'aide à domicile. Le problème apparaît généralement au moment de la perte d'autonomie et de mobilité (il n'est plus possible de conduire son automobile), souvent synonymes d'entrée dans la dépendance - même si là encore, il n'y a rien de mécanique (des personnes âgées pouvant recevoir des visites au domicile, voire en institution).

b) Les problèmes de la dépendance et des aidants en milieu rural

La question de la perte d'autonomie est-elle moins prise en compte dans les espaces ruraux, où vivent pourtant de nombreuses personnes très âgées ^{152 ( * )} ? En matière de places d'hébergement, les espaces ruraux apparaissent effectivement sous-équipés depuis longtemps. Dans un rapport officiel de 1970, on note déjà que dans le « milieu rural l'organisation de l'hospitalisation gériatrique soulève actuellement des difficultés considérables » ^{153 ( * )} . En 1985, le Conseil économique et social rapporte encore que « les meilleurs équipements se situent dans les régions urbaines et industrialisées, où il y a proportionnellement moins de personnes âgées » ^{154 ( * )} . Le nombre de ces places en hébergement augmente durant les années 1980 mais la couverture reste insuffisante par rapport aux besoins - en raison soit d'une forte présence de personnes très âgées soit d'un développement modeste (tableau 1).

Places d'hébergement pour personnes âgées.
Le cas de quelques départements en 1992 (tableau 1)

Départements	Hébergement (nombre de places pour 1000 personnes de 75 ans et plus en maison de retraite)	Part des personnes de 75 ans et plus dans le département en % ^155 ( * )	Taux d'urbanisation (population agglomérée de plus de 20 000 habitants en 1992)
Ariège	118,5	11,8	0%
Aveyron	148	11,3	23%
Creuse	155	13	0%
Dordogne	153	10,7	25,1%
Doubs	134	5,7	24,1%

Source : EHPA ^{156 ( * )}

Quant aux services de soins infirmiers à domicile (SSIAD), ils restent pendant longtemps insuffisants en France même s'il n'y a pas toujours de grande différence entre la situation des départements ruraux et urbains durant les années 1990 ^{157 ( * )} (tableau 2). Des départements ruraux (Ariège, Dordogne) mais aussi des départements fortement urbanisés (Bas-Rhin), en raison de l'importance de la population à couvrir, sont ainsi peu équipés. Si des efforts sont réalisés dans certains départements ruraux (Vosges, Yonne), ce sont les départements très urbanisés qui restent les mieux couverts (Oise, Nord-Pas-de-Calais).

Services de soins infirmiers à domicile en 1993 : quelques cas départementaux (tableau 2)

Départements	Nombre de places pour les services de soins infirmiers à domicile	Ratio places/population de 75 ans et plus
Ariège	273	13
Bas-Rhin	427	7,31
Dordogne	205	5
Oise	734	19,63
Pas de Calais	2345	27,92
Rhône	1050	11,25
Vendée	820	20
Vosges	349	12
Yonne	459	15

Source : enquête CNAM ^{158 ( * )}

Les collectivités locales, notamment dans les départements ruraux, mettent aussi en place, durant les années 1990, des politiques gérontologiques départementales importantes (tableau 3). Chaque politique est composée des allocations compensatrices pour personnes âgées (ACPA pour des déficiences de 80 % et plus ^{159 ( * )} ) et des dépenses d'aide sociale (hébergement et aide à domicile). Dans certains départements, souvent les plus vieillis, cette politique met l'accent sur l'allocation compensatrice (Ariège, Aveyron), dans d'autres, elle insiste sur l'aide sociale (Côtes d'Armor). Des départements très urbanisés comme le Rhône mettent l'accent sur l'une et l'autre à la fois.

Politique gérontologique départementale en 1993.
Quelques exemples départementaux ^{160 ( * )} (tableau 3)

Départements	Personnes âgées de plus de 60 ans ( en milliers )	Nombre de bénéficiaires ACPA de plus de 60 ans ( pour 1000 )	ACPA brute en francs par personnes âgées de plus de 60 ans	Dépenses nettes Aide sociale en francs par personnes âgées de plus de 60 ans	Dépenses totales pour les personnes âgées de plus de 60 ans
Ain	85	9,3	168F (34€ ^161 ( * ) )	362F (73€)	529F (107€)
Ariège	40	25,8	671F (136€)	341F (69€)	1012F (205€)
Aveyron	76	26,2	712F (144€)	298F (60€)	1010F (204€)
Bas-Rhin	168	11,6	393F (79€)	211F (42€)	603F (122€)
Côtes d'Armor	136	19,6	548F (111€)	485F (98€)	1034F (209€)
Doubs	83	20,1	395F (80€)	372F (75€)	766F (155€)
Rhône	266	22,7	622F (126€)	544F (110€)	1166F (236€)
Yonne	80	14,1	444F (90€)	541F (109€)	984F (199€)

Ce sont surtout les familles de ces personnes âgées qui ont manqué de soutien de la part des pouvoirs publics. Cette situation touche les ruraux comme les citadins ^{162 ( * )} . Il en est ainsi en matière financière par exemple, avec les effets négatifs des conditions de versement de la prestation spécifique dépendance (PSD). Celle-ci est instituée en 1997 afin de remplacer pour les personnes de plus de 60 ans, l'allocation compensatrice pour personnes âgées ou pour tierce-personne (en vigueur depuis 1975 et attribuée aux personnes ayant un taux d'incapacité au moins égal à 80 %). Le montant de la PSD est calculé en fonction de la grille AGGIR qui évalue le degré de la dépendance des personnes âgées sur une échelle de 1 à 6 (grille Autonomie Gérontologie Groupes Iso-Ressources). Surtout, à la différence de l'allocation compensatrice, cette PSD met en vigueur la récupération sur succession après décès : cela est souhaité notamment par le Sénat pour responsabiliser les familles, comme le montrent les discussions parlementaires ^{163 ( * )} . Cette disposition a pour principal effet de pénaliser les familles qui consentent déjà des efforts soutenus pour garder leurs parents âgés à domicile ^{164 ( * )} . Les conséquences sont également désastreuses dans les milieux ruraux où les patrimoines sont importants mais les revenus sont faibles. L'introduction de ce recours sur succession ^{165 ( * )} dissuade ainsi une partie des personnes âgées et leur entourage d'avoir tout simplement recours à la PSD pour éviter de grever le patrimoine familial.

Les pouvoirs publics estiment que ces problèmes sont atténués dans les espaces ruraux en raison d'une persistante cohabitation intergénérationnelle et de l'existence d'une large fratrie. Or le phénomène de la décohabitation, même s'il est plus tardif que dans les espaces urbains, touche également les campagnes ^{166 ( * )} . En outre, le nombre d'enfants diminue, l'éloignement géographique des enfants ne facilite pas la prise en charge quotidienne et la charge repose sur l'enfant "aidant principal" ou le conjoint (« aidant piégé » ^{167 ( * )} ). Enfin, la cohabitation à distance - caractérisée par une résidence dans la même commune, voire le même hameau, avec des relations fréquentes entre ascendants et descendants - se développe comme dans les espaces urbains (où l'on réside parfois dans le même quartier ou le même immeuble) ^{168 ( * )} .

Ces évolutions apparaissent dans une enquête de 1990 menée par le CLEIRPPA ^{169 ( * )} auprès de personnes âgées rurales bénéficiaires d'une prise en charge "aide-ménagère" (délivrée par une caisse de retraite de base ou de l'aide sociale). Cette enquête montre qu'il s'agit d'une population très âgée (75 % ont 75 ans et plus), vivant majoritairement seule (64 %) ^{170 ( * )} , et financièrement défavorisée (un tiers des personnes interrogées perçoivent ainsi moins de 2907F/mois (635,58 €) pour une personne seule et 5082F/mois (1111,11 €) pour un couple). Ces personnes habitent des petites communes rurales (70 % dans des communes de moins de 2 500 habitants) et une partie d'entre elles vit dans des logements sans confort ou au confort faible ^{171 ( * )} mais elles n'envisagent pas de quitter leur logement (79 % refusent d'envisager, même plus tard, un déménagement). Surtout cette enquête met au jour l'importance de l'entourage familial (30 % seulement des interrogées sont isolées ou très isolées sur ce plan) : ce sont les personnes les plus âgées et les plus dépendantes qui sont aussi les plus entourées par leur famille. L'enquête souligne que « cela remet en cause des préjugés [car] les relations familiales tendent à se resserrer quand la vieillesse est là » et « l'aide-ménagère n'entraîne pas le relâchement du soutien familial mais le complète ». En cas d'isolement géographique, aide-ménagère et famille sont ainsi largement mises à contribution pour le ravitaillement (l'épicerie est située à plus d'un kilomètre pour 44 % des personnes interrogées, 52 % en ce qui concerne la pharmacie). Plus généralement, la famille intervient pour 43 % des foyers bénéficiaires d'aide-ménagère et pour des tâches où celle-ci intervient moins : les courses, les démarches diverses (se rendre à la banque, à la pharmacie) l'entretien du linge, la cuisine, etc. L'enquête souligne donc « la complémentarité par rapport à l'aide-ménagère ».

En 2002, la mise en oeuvre de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) change la donne en supprimant le recours sur succession après décès. Cette nouvelle disposition contribue à doubler le nombre de bénéficiaires : 135 000 personnes âgées bénéficient de la PSD en 2000 ; elles sont plus de 300 000 bénéficiaires de l'APA à domicile en 2002 et passent à 686 000 bénéficiaires en 2009 (292 000 bénéficiaires au titre d'une dépendance sévère). Mais certaines collectivités locales conçoivent encore l'APA comme subsidiaire de l'aide familiale : cela paraît clairement dans le cadre de la loi du 13 août 2004 dont l'article 56 reconnaît aux conseils généraux un rôle de « chef de file » dans l'action sociale en direction des personnes âgées ^{172 ( * )} . Si l'APA est perçue comme un dispositif non-subsidiaire par certains conseils généraux (l'aide financée par la collectivité étant conçue comme indépendante de l'implication familiale), d'autres en revanche (départements ruraux ou très urbanisés ^{173 ( * )} ) estiment que la solidarité familiale doit être prise en considération dans l'élaboration du plan d'aide. Cette question de la complémentarité ou de la subsidiarité des aides publiques par rapport aux aides privées est déterminante.

Cela conduit à faire de l'APA un dispositif subsidiaire, les dépenses éligibles de l'APA venant seulement en complément de l'aide familiale. Certains conseils généraux estiment également que l'APA ne doit pas servir aux familles à se désengager et vont ainsi oeuvrer à en limiter le nombre des bénéficiaires (en jouant par exemple sur une éligibilité à l'aide rendue plus difficile) ^{174 ( * )} . Aussi les solidarités familiales sont-elles encore souvent conçues par les collectivités locales comme une "ressource" additionnelle ou substitutive en matière de prise en charge des personnes âgées dépendantes.

Une autre lacune vient d'une absence de réponse à la souffrance des aidants familiaux : le manque d'hébergements temporaires et d'accueils de jour pour les aînés dépendants destinés à soulager les aidants et éviter une fatigue physique et psychique ^{175 ( * )} . Dès le début de la décennie 1990, l'ADMR envisage ainsi des « formules innovantes pour soulager les familles qui prennent en charge leurs ainés » ^{176 ( * )} mais aussi permettre à la personne concernée de garder un réseau de relations et éviter le déracinement : mise en place de garde à domicile de nuit et de jour ; placement de la personne âgée dans une famille d'accueil proche du domicile initial ; diffusion du modèle de domicile collectif ou de la petite unité de vie - adapté au milieu rural ; développement de l'hébergement temporaire ; extension de la téléalarme à domicile (système Filien mis au point par l'ADMR). Pendant longtemps, ces réalisations restent cependant limitées en raison de leur coût ; seules des initiatives locales atomisées permettent de nouvelles créations et subventionnent les frais occasionnés par les placements temporaires. La CRAM de Bretagne à partir de la fin des années 1990 développe ainsi le programme « Rester chez soi » pour favoriser l'accueil dans des structures d'hébergement temporaire des pensionnaires du régime général ^{177 ( * )} . D'autres expériences sont portées par des collectivités locales comme dans l'Hérault où le conseil général met en place une mesure d'aide sociale facultative pour financer le placement temporaire des personnes âgées dépendantes (schéma gérontologique 1997-2001) ^{178 ( * )} . Le nombre de ces places d'hébergement reste néanmoins insuffisant ^{179 ( * )} . Ce constat, valide à l'échelon national, peut avoir des conséquences particulièrement lourdes dans les campagnes pour des aidants de personnes dépendantes qui ressentent une forte détresse et une certaine solitude psychologique (voire un désespoir). Dans l'enquête (déjà citée) menée par le CLEIRPPA en 1990 ^{180 ( * )} , ces aidants - surtout les conjoints - sont souvent sollicités de fait pour répondre aux besoins des personnes dépendantes ^{181 ( * )} car ils les soutiennent au quotidien et de manière constante (la famille et l'aide-ménagère n'intervenant qu'une durée limitée dans la journée). Ils paraissent déjà très fragiles et ne sont guère plus vaillants que les personnes aidées tant sur le plan physique que psychique ^{182 ( * )} . Cette fragilité du couple, qui entraîne parfois des séjours hospitaliers et des retours difficiles au domicile ^{183 ( * )} , ne semble guère avoir reçu de réponses adaptées.

Ces difficultés s'ajoutent aux problèmes liés à une pénurie d'offre sanitaire et de services à domicile dans certains espaces ruraux où il faut payer davantage que dans les territoires où cette offre médicale est riche (services assurés par les infirmières libérales ou les services de soins infirmiers à domicile, remboursés par la Sécurité sociale) pour des services parfois de moindre qualité médicale (offerts par les aides à domicile subventionnées en partie par l'APA et sous conditions de ressources ).

Même dans les territoires où l'offre d'aide à domicile est dense, les familles restent aujourd'hui les principaux fournisseurs d'aide, avec des coûts en temps et en argent beaucoup plus importants ^{184 ( * )} que les services professionnels et les allocations financières relevant de la solidarité publique ^{185 ( * )} . Mais ces aides sont peu visibles ^{186 ( * )} surtout quand il s'agit des conjoints ^{187 ( * )} . En outre, il existe dans les campagnes des obstacles psychologiques comme un rapport encore « hésitant aux services d'aide à domicile, en particulier les plus médicalisés, une moindre consommation de soins dans le sens de la prévention et d'un suivi régulier » ^{188 ( * )} . De même restent rares la fréquentation des formations pour aidants ainsi que celle des groupes de paroles organisés (par France Alzheimer, la Mutualité française, la MGEN etc.) actuellement dans les espaces ruraux, en particulier lorsque les aidants sont des hommes (lors de ces formations, on ne trouve au mieux que deux hommes pour huit femmes selon France Alzheimer en 2012).

c) Conclusion : développer le care dans les campagnes

Derrière ces difficultés, c'est plus largement la question de la place à attribuer au care dans notre société qui est posée ainsi que la reconnaissance de l'entourage familial, tant rural que citadin, comme principal fournisseur d'aide. Mais mettre en avant le rôle des solidarités familiales et amicales ainsi que l'aide du voisinage pour construire une société du bien-être et du soin ^{189 ( * )} peut aussi alimenter un discours visant à réduire le rôle de l'État social. La diffusion de l'idée du care en Grande-Bretagne durant les années 1980-1990 a ainsi correspondu, de manière ambivalente, à la fois à une prise en compte des besoins des aidants avec des dispositifs adaptés (grâce au rôle des groupes de pression des associations de carers ^{190 ( * )} ) et à un désengagement relatif de l'État dans la prise en charge des personnes fragiles ^{191 ( * )} . Si le développement du care dans les campagnes françaises peut quant à lui constituer une des pistes possibles pour soulager de manière efficace la souffrance des personnes dépendantes et de leurs aidants, le rôle de la solidarité publique doit néanmoins rester essentiel pour seconder ces solidarités familiales. Certaines conditions semblent dans cette perspective devoir être réunies : le renforcement du rôle des pouvoirs publics en faveur du développement des soins et services à domicile (et du nombre d'heures effectives), non pour se substituer aux familles, mais pour les renforcer ^{192 ( * )} grâce à la création de vrais emplois dans un secteur médico-social rénové ^{193 ( * )} . Cela doit être complété par l'essor des places d'hébergement temporaire pour soulager quelque peu l'entourage et la création de petites structures d'hébergement de proximité. Le soutien psychologique semble également central et doit se traduire par une multiplication des initiatives par les acteurs locaux ou départementaux en faveur des consultations Alzheimer et réunions d'aidants dans les campagnes au plus près des besoins spécifiques des personnes âgées aidées et de leur entourage. Plus largement, la disparition de toute référence à l'obligation alimentaire envers un ascendant faciliterait aussi l'expression d'une entraide familiale (comme c'est le cas en Suède où cette référence a été supprimée du Code civil depuis 1978). Si cette injonction financière est maintenue en France aujourd'hui, elle ne joue plus en effet un rôle déterminant dans la motivation à aider ou à accompagner un proche (7 %). Elle se situe loin derrière l'obligation morale (48 %) et surtout la dimension affective, aujourd'hui essentielle (75 %) dans le choix de soutenir un parent en perte d'autonomie ^{194 ( * )} .

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* ¹⁰¹ La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a considérablement relancé cette forme de coopération locale.

* ¹⁰² Ainsi, on remarquera que si la plupart des pays européens ont connu une réduction de leur nombre d'unités de gouvernements locaux, les pays d'Europe Centrale et d'Europe de l'Est font exception : après la forte tendance centralisatrice du régime communiste, de nombreux pays - comme la République tchèque, la Slovénie ou la Roumanie - ont rétabli des communes anciennement fusionnées.

* ¹⁰³ Un tel phénomène reste toutefois difficile à mettre en évidence dans le cas de la France (Dallier, 2006).

* ¹⁰⁴ Dans une étude économétrique sur les EPCI français, Frère et al. (2011) apportent les premières preuves empiriques de l'existence d'un tel effet zoo dans le secteur public local français.

* ¹⁰⁵ En France, au vu des compétences et budgets extrêmement importants alloués aux structures intercommunales, cette carence démocratique y est vigoureusement dénoncée. Pour y remédier partiellement, un mode d'élection par fléchage est maintenant prévu : sur les listes des candidats aux élections municipales, les membres qui siègeront au conseil communautaire de l'EPCI à fiscalité propre de la commune seront clairement identifiés. Néanmoins, « il ne faut pas [...] négliger les effets négatifs d'une élection au suffrage universel direct, comme une réduction des transferts de compétences, du fait de la volonté des maires de préserver leurs pouvoirs » (CDLR, 2007, p.35).

* ¹⁰⁶ En effet, la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales (dite loi « RCT ») poursuit un triple objectif en matière de coopération intercommunale : (i) couvrir la totalité du pays par des EPCI à fiscalité propre d'ici au 1 ^er juin 2013 ; (ii) rationaliser les périmètres de ces EPCI ; (iii) simplifier l'organisation territoriale intercommunale en intégrant dans ces EPCI les compétences des syndicats intercommunaux afin de les supprimer.

* ¹⁰⁷ Ce texte a été publié dans la revue POUR, n°209-210 - Juin 2011.

* ¹⁰⁸ Philippe Garraud, Profession : homme politique. La carrière politique des maires urbains, L'Harmattan, 1989 ; Albert Mabileau, Claude Sorbets (dir.), Gouverner les villes moyennes , Pedone, CERVL, 1989.

* ¹⁰⁹ Joseph Fontaine, Christian Le Bart (dir.), Le métier d'élu local, L'Harmattan, 1994.

* ¹¹⁰ En 2008, 29 % des maires sont issus du secteur privé et 26 % viennent du secteur public.

* ¹¹¹ L'« espace à dominante rurale » est un espace «résiduel», ce qu'il reste une fois définies les aires fonctionnelles d'influence des villes.

* ¹¹² Nicolas Hubé, « Le recrutement social des professionnels de la politique » in Antonin Cohen, Bernard Lacroix, Philippe Riutort (dir.), Nouveau manuel de Science politique , La Découverte, 2009.

* ¹¹³ Sébastien Vignon, Des maires en campagnes. Les logiques de (re)construction d'un rôle politique spécifique , thèse de doctorat en Science Politique, Université de Picardie Jules Verne, 2009.

* ¹¹⁴ Jean-Noël Retière, « Autour de l'autochtonie. Réflexions sur la notion de capital social populaire », Politix , 16, n° 63, 2003.

* ¹¹⁵ Sébastien Vignon, « La dynamique des marchés électoraux périphériques. L'exemple des élections municipales de mars 2001 dans les communes rurales de la Somme » in J. Lagroye, P. Lehingue, F. Sawicki (dir . ), Mobilisations électorales. Le cas des élections municipales de mars 2001 , Presses Universitaires de France/CURAPP, 2005.

* ¹¹⁶ Mark Kesselman, Le consensus ambigu . Étude sur le gouvernement local , Cujas, 1972.

* ¹¹⁷ Jean-Noël Retière, « Être sapeur-pompier volontaire. Du dévouement à la compétence », Genèses n° 16, juin 1994.

* ¹¹⁸ Le registre « domestique » donne une valeur primordiale aux relations personnelles entre les gens, et plus exactement aux relations de hiérarchie implicite ; Luc Boltanski, Laurent Thévenot, De la Justification. Les économies de la grandeur , Gallimard, 1991, p. 214.

* ¹¹⁹ Nicole Chambron, Bertrand Hervieu (dir.), Le pouvoir au village , Paris X, Groupe de recherches sociologiques, 1974.

* ¹²⁰ Jean-Louis Briquet, « Communiquer en actes. Prescriptions de rôle et exercice du métier politique », Politix 28, 1994.

* ¹²¹ Frédérique Matonti, Franck Poupeau, « Le capital militant. Essai de définition », Actes de la Recherche en Sciences sociales n° 155, 2004.

* ¹²² Rémy Le Saout, « De l'autonomie fonctionnelle à l'autonomie politique. La question de l'élection des délégués des établissements intercommunaux », Actes de la recherche en sciences sociales n° 140, 2001.

* ¹²³ En 2001, dans le département de la Somme, près de la moitié (48 %) des maires présidents/vice-présidents (n= 63) ont été élus à ce poste la première fois en ayant moins de 12 ans d'expérience municipale (mandat de conseiller municipal inclus), ce qui est relativement faible dans des espaces où le cursus honorum municipal reste une modalité fréquente.

* ¹²⁴ Luc Boltanski, Pierre Bourdieu, « La production de l'idéologie dominante », Actes de la recherche en sciences sociales , 2-3, 1976.

* ¹²⁵ Fabien Desage, David Guéranger, La politique confisquée. Sociologie des réformes et des institutions intercommunales , Le Croquant, 2011.

* ¹²⁶ Alain Faure, Le village et la politique. Essai sur les maires ruraux en action , L'Harmattan, 1992.

* ¹²⁷ À peine 1 % des présidents et vice-présidents des groupements à fiscalité propre appartiennent au(x) monde(s) ouvrier(s) en 2008.

* ¹²⁸ Sébastien Vignon, « Les élus ruraux face à la `démocratie d'expertise' intercommunale. Les `semi-professionnels' de la politique locale » in Sylvain Barone, Aurélia Troupel (dir.), Battre la campagne. Elections et pouvoir municipal en milieu rural , L'Harmattan, 2010.

* ¹²⁹ Jacques Caillosse, Patrick Le Lidec, Rémy Le Saout, « Le `procès' en légitimité démocratique des EPCI », Pouvoirs locaux n° 48, 1/2001.

* ¹³⁰ Rémy Le Saout (dir.), L'intercommunalité en campagne . Rhétoriques et usages de la thématique intercommunale dans les élections municipales de 2008 , Presses Universitaires de Rennes, 2010.

* ¹³¹ « Alzheimer : deux nouveaux drames » en "Une" du Progrès , le 13 août 2012.

* ¹³² L'épouse atteinte d'Alzheimer était allée visiter une maison spécialisée quelques semaines auparavant et aurait refusé d'y entrer estimant que « c'était une horreur ». Progrès , le 13 août 2012, p.7.

* ¹³³ Ces deux drames ont eu lieu à un jour d'intervalle début août 2012.

* ¹³⁴ Sur ces types de population, nous renvoyons à Isabelle Mallon, « Le milieu rural isolé isole-t-il les personnes âgées ? », Espace populations sociétés , 2010/1 | 2010, 109-119, notamment p.109-110.

* ¹³⁵ Ce vieillissement s'accélère durant les années 1970, cf. « L'accélération du vieillissement en milieu rural », in Rapport Maurice Arreckx (dir), Rapport sur l'amélioration de la qualité de vie des personnes âgées dépendantes , 1979, p.28-29.

* ¹³⁶ Selon l'INSEE, en 1970 le taux de pauvreté des personnes âgées de 70 ans et plus est le double de celui de l'ensemble de la population (soit 37%).

* ¹³⁷ Cela s'accompagne d'une revalorisation des pensions de retraite au cours des années 1970 et 1980. La pension de retraite perçue en moyenne s'élève en 1991 à 7100 francs par mois (1504 euros de 2011).

* ¹³⁸ Le vieillissement des campagnes s'accompagne d'un recul de l'activité agricole qui s'accentue des années 1960 aux années 1980. De 1954 à 1962, l'agriculture perd 25% de sa population active. De 1954 à 1982, la population rurale est passée de 42% à 27% de la population française - 26% des actifs travaillant dans l'agriculture. Ils ne sont plus que 7% au milieu des années 1980. De la fin des années 1950 jusqu'en 1970, l'agriculture perd 160 000 emplois par an. Plus de la moitié des agriculteurs ont 50 ans ou plus au milieu des années 1980.

* ¹³⁹ Le rapport insiste sur la nécessité d'agir surtout en amont pour « stimuler le maintien en vie de certains secteurs, maintien des jeunes en milieu rural, seul à même d'éviter la dégradation du tissu humain ». Rapport du groupe de travail « Vieillir demain » 1981-1985 , Commissariat général au Plan, préparation du 8 ^ème Plan, La documentation française, 1980.

* ¹⁴⁰ Centre des archives contemporaines (CAC), 2000 359/1.

* ¹⁴¹ Rapport « Vieillir dans les zones rurales isolées. Un défi aux services sociaux et médicaux », Bilan du groupe d'experts international, Eymoutiers/Limoges, 23-25 novembre 1983, Paris, Ministère des Affaires sociales et de la solidarité nationale, Direction de l'action sociale, Vienne, Centre européen de formation et de recherche en action sociale, 1984. CAC, 2000 359/1.

* ¹⁴² Cette allocation est accordée dans les mêmes conditions de ressources que celles définies pour les services ménagers et elle est attribuée lorsqu'il n'existe aucun des services ménagers dans la commune ou en raison du choix de la personne. Le montant de l'allocation ne peut dépasser 60% du coût des services ménagers.

* ¹⁴³ Cette journée d'étude sur le « vieillard dans la société contemporaine » rassemble tous les acteurs locaux intéressés par le problème de la vieillesse (organismes publics, associations, communes, élus du département).

* ¹⁴⁴ Cette association est fondée quelques mois avant la publication des textes concernant la création d'un Fonds d'action sociale du régime général de la Sécurité sociale (septembre 1959) et avant la législation sur l'aide sociale en avril 1962. « Aide ménagère. Action à domicile en faveur des personnes âgées, dans les communes rurales », Le délégué au bureau d'aide sociale , trimestriel, 4 ^ème année, n°16, décembre 1972, p.1.

* ¹⁴⁵ Nous remercions l'ADMR de nous avoir fourni ces chiffres.

* ¹⁴⁶ Ces services de soins à domicile répondent à une forte demande des personnes aidées et de leurs aidants. Une enquête menée durant les années 1980 auprès des aidants de Haute-Garonne par la Fédération nationale des associations de retraités (FNAR) avait permis de dénoncer « la répartition inégale des soins à domicile surtout en milieu rural et son développement insuffisant ainsi que le nombre trop limité d'aides ménagères en particulier pour les cas lourds ». Avait également été souligné « le manque de petites structures d'hébergement à proximité ». Lettre de la FNAR , mars 1987.

* ¹⁴⁷ En 1983, par exemple, la MSA dépense 100 millions de francs pour le service à domicile pour 37 500 bénéficiaires (3,2 millions d'heures assurées en aide à domicile). Secrétariat d'État chargé des personnes âgées, Lettre d'information n°8 , janvier-février-mars 1984, p.11. CAC, 2000 359/1.

* ¹⁴⁸ Isabelle Mallon, « Le milieu rural isolé isole-t-il les personnes âgées ? », op.cit ., p.117-118.

* ¹⁴⁹ C. Gucher, I. Mallon, V. Roussel, Vieillir en milieu rural : chance ou risque de vulnérabilité accrue ?, Contrat de recherche émanant du GIS Institut national de la Longévité et du vieillissement, Inserm, 2004-2007.

* ¹⁵⁰ Isabelle Mallon, « Le milieu rural isolé isole-t-il les personnes âgées ? », op.cit ., p.117-118.

* ¹⁵¹ Sur l'importance du voisinage, nous renvoyons à : D. Argoud, F. Le Borgne-Uguen, F.Mantovani, J.Pennec, P. Pitaud, Prévenir l'isolement des personnes âgées. Voisiner au grand âge , Paris, Dunod, 2004 ; P. Pitaud (dir.), Solitude et isolement des personnes âgées : l'environnement solidaire , Ramonville-Saint-Agne, Erès, 2004.

* ¹⁵² Le pourcentage des personnes âgées, voire très âgées vivant en zone rurale est important : il s'élève à 17,7 % pour les personnes de plus de 80 ans dans l'espace à dominante rurale alors qu'il est à un peu moins de 16 % pour ce type de population dans l'espace à dominante urbaine.

* ¹⁵³ François Bourlière (dir.), Rapport du groupe de travail sur les aspects médicaux du vieillissement , 1970.

* ¹⁵⁴ Rapport Benoist, Les problèmes médicaux et sociaux posés par les personnes âgées dépendantes, Conseil économique et social, 1985.

* ¹⁵⁵ INSEE, recensement population, 1990.

* ¹⁵⁶ Dossier dépendance des personnes âgées (rapports, analyses), 1990-1994. CAC, 2000 359/8.

* ¹⁵⁷ Dossier dépendance des personnes âgées (rapports, analyses), 1990-1994. CAC, 2000 359/8.

* ¹⁵⁸ Dossier dépendance des personnes âgées (rapports, analyses), 1990-1994. CAC, 2000 359/8.

* ¹⁵⁹ On la désigne également sous le terme Allocation compensatrice tierce-personne (ACTP).

* ¹⁶⁰ Dossier dépendance des personnes âgées (rapports, analyses), 1990-1994. CAC, 2000 359/8.

* ¹⁶¹ Les sommes indiquées en euros 2011 prennent en compte l'inflation (calcul INSEE).

* ¹⁶² Sur cette question, nous nous permettons de renvoyer à Christophe Capuano, « Les déterminants sociopolitiques de la vieillesse », in Sarah Carvallo et Elodie Giroux (dir.), Comprendre la vieillesse , Bruxelles, EME, 2012, p.111-124 et Christophe Capuano, " Aux origines des aidants familiaux". Les transformations de l'aide familiale aux personnes âgées, handicapées et malades mentales en France dans la seconde moitié du vingtième siècle, Rapport de recherche Mire/DREES et CNSA, 2012.

* ¹⁶³ « M. Chérioux a estimé que la proposition de loi est opportune, le système actuel conduisant souvent les familles à se décharger de leurs obligations sur l'aide sociale ». A. Jourdain, Rapport fait au nom de la commission des affaires sociales sur la proposition de loi visant à la création d'une allocation pour les situations de dépendance résultant d'un état de sénescence , n°78, Sénat, séance du 14 novembre 1990, 1990, p.6.

* ¹⁶⁴ Les familles naturelles ont aussi été écartées des bénéfices de la loi du 10 juillet 1989 sur les familles d'accueil : seules les familles d'accueil nourricières (et donc non naturelles) peuvent percevoir une rémunération pour l'entretien d'une personne âgée à domicile. Christophe Capuano, « Les déterminants sociopolitiques de la vieillesse », op.cit . p.121

* ¹⁶⁵ Nous pouvons également parler de ré-introduction car cette disposition existait avant la loi de 1975.

* ¹⁶⁶ Paul Paillat, Les personnes âgées et la famille dans le monde rural , s.d. CLEIRPPA/FNG.

* ¹⁶⁷ Florence Weber, Handicap et dépendance. Drames humains, enjeux politiques , éditions de la rue d'Ulm, 2012, p.29-30.

* ¹⁶⁸ Ibid, p.24.

* ¹⁶⁹ Enquête menée par le CLEIRPPA (Centre de liaison, d'étude, d'information et de recherche sur le problème des personnes âgées) auprès de 3821 personnes âgées vivant à la campagne entre mi-janvier et mi-février 1990. Document 60bis, ADMR. Commission dépendance, CAC 19970435/5.

* ¹⁷⁰ 24% sont des couples seuls, 12% cohabitent avec d'autres personnes.

* ¹⁷¹ Parmi ceux-ci : 40 % ont des WC à l'extérieur du logement, 41% n'ont pas d'eau chaude. Ce sont souvent des personnes seules, très âgées, aux revenus faibles. Elles vivent dans une maison individuelle, plutôt dans l'habitat rural dispersé ou isolé. Leur maintien à domicile est considéré comme étant « à la limite de la faisabilité ».

* ¹⁷² Cela doit prendre place dans un cadre légal spécifique, fixé au plan national (justifié par la volonté d'harmoniser l'action publique sur l'ensemble du territoire national et l'existence de financement sur le budget de la CNSA). Cf. Agnès Gramain, Florence Weber, et alii ., La prise en charge de la dépendance des personnes âgées : les dimensions territoriales de l'action publique , Rapport pour la Mire/Drees, avril 2012, p.35-53.

* ¹⁷³ Ibid.

* ¹⁷⁴ Il est possible d'influer sur les critères de l'éligibilité (et notamment, le GIR) ou de mettre en place des dispositifs d'incitation et de désincitation face aux demandeurs potentiels. Outre le nombre de bénéficiaires, d'autres consignes peuvent être prises pour limiter les coûts : consignes sur le contenu des plans d'aide, sur la prise en compte des familles et sur la coordination avec les services d'aide constituent aussi des choix mis en oeuvre par certains départements. Cf. Agnès Gramain, Florence Weber, et alii ., La prise en charge de la dépendance des personnes âgées : les dimensions territoriales de l'action publique , Rapport pour la Mire/Drees, avril 2012, p.35-53.

* ¹⁷⁵ Selon une enquête de France Alzheimer en 1995, 50% déclarent qu'ils utiliseraient une à deux fois par semaine une structure d'accueil de jour si elle existait et 64% auraient recours à un hébergement temporaire entre 2 et 4 semaines par an.

* ¹⁷⁶ Les propositions de l'ADMR pour la reconnaissance et la prise en charge du risque dépendance des personnes âgées, ADMR, p.2. Document n°60, ADMR. Commission dépendance, CAC 1997043/5.

* ¹⁷⁷ Ce programme donne lieu à la création d'une aide financière, d'un montant annuel maximal de 4 036 francs en 1999, pour couvrir 80% de la charge financière engendrée par l'accueil temporaire de ses pensionnaires dans l'un des cent établissements médico-sociaux conventionnés dans la région.

* ¹⁷⁸ ENA, « Les politiques sociales et l'entourage des personnes âgées », séminaire de questions sociales : Le vieillissement de la population française et ses conséquences sur les politiques publiques, 2001.

* ¹⁷⁹ Cette insuffisance est une constante : en 1997, on ne dénombrait que 7 037 places en hébergement temporaire à l'échelon national. SESI, « Les établissements d'hébergement pour personnes âgées », document statistique n°297, janvier 1998.

* ¹⁸⁰ Enquête de 1990 du CLEIRPPA, op. cit. Document 60bis, ADMR. Commission dépendance, CAC 19970435/5.

* ¹⁸¹ De cette enquête, il ressort en effet que 40% des personnes interrogées éprouvent des difficultés pour faire seules leur toilette, 50% pour se lever seules de leur lit ; plus de 70% ont des difficultés pour ramasser un objet à terre ou lacer leurs chaussures, 60% ont besoin d'aide pour sortir de leur logement (25% ont une mobilité très réduite).

* ¹⁸² Selon l'enquête de 1990, 20% des personnes interrogées et 17% des conjoints sont aveugles ou ont une très mauvaise vue, 20% des personnes interrogées et 17% des conjoints sont plus ou moins sourds, utilisent un appareil, 13% des personnes interrogées et 13% des conjoints ont des troubles psychiques, 22% des personnes interrogées et 26% des conjoints affirment avoir souvent/toujours des troubles de mémoire.

* ¹⁸³ Selon l'enquête de 1990, 26% des personnes interrogées et 25% des conjoints ont été hospitalisés au cours de l'année précédente. Si 42% affirment n'avoir rencontré aucun problème pour le retour au domicile, les autres disent souffrir de difficultés notamment d'un manque d'aide ménagère ou d'heures attribuées pour cette aide (32% des cas).

* ¹⁸⁴ En 1998, l'enquête HID-domicile montre que seulement 22% des personnes âgées dépendantes à domicile, citadines et rurales, ne sont aidées que par des professionnels. La plupart d'entre elles reçoivent l'aide de proches : 33% ont recours exclusivement à une aide familiale et 45% combinent aide familiale et aide professionnelle.

* ¹⁸⁵ En 2009, les comptes de la protection sociale en France représentent 624 milliards d'euros, l'APA représente quant à elle 4,7 milliards. Si l'on inclut dans les sommes consacrées à la dépendance les dépenses de santé spécifiques des personnes dépendantes et les exonérations dont elles font l'objet, le total est de 21,6 milliards (3% des comptes de la protection sociale). Cf. Florence Weber, Handicap et dépendance. Drames humains, enjeux politiques , op.cit., p.11-12.

* ¹⁸⁶ Selon l'enquête « Handicap incapacités dépendance », les personnes qui déclarent de sévères difficultés quotidiennes bénéficient dans trois quarts des cas de la présence d'un cohabitant (le conjoint le plus souvent, un parent, un enfant ou un autre cohabitant). Parmi le quart d'entre elles qui vivent seules, une moitié reçoit encore une aide familiale hors ménage. L'aide professionnelle aux personnes âgées dépendantes à domicile est largement complémentaire de l'aide familiale ; 10 % seulement des personnes confinées à leur domicile reçoivent une aide professionnelle exclusive.

* ¹⁸⁷ La première enquête « Handicap incapacités dépendance » sous-estimait en 1998 l'aide des conjoints et plus généralement des cohabitants. Elle considérait leur comportement comme naturel et ne le qualifiait pas comme de l'aide. Une deuxième enquête en 2008 envisage mieux cette aide.

* ¹⁸⁸ DREES, Études et résultats, n°142 nov.2001 ; n°182-07 2002 ; n°147 décembre 2001.

* ¹⁸⁹ Joan Tronto, Un monde vulnérable, pour une politique du care , 2009, Paris, La Découverte ( Moral Boundaries : a Political Argument for an Ethic of care , New York: Routledge, 1993).

* ¹⁹⁰ Rôle actif des associations d'aidants (Careers United kingdom, création 1965) en faveur de la reconnaissance du travail des aidants et de l'obtention de droits : 1995 loi accordant un statut aux aidants ( community care Act 1989 et community care services ).

* ¹⁹¹ Le développement du Care peut aussi être interprété comme la traduction d'une nouvelle politique, impulsée par le gouvernement conservateur britannique et sa politique très libérale, visant à réduire les dépenses publiques de santé : ces divers dispositifs auraient ainsi pour fonction de transférer le soutien fourni par les institutions publiques à un soutien fourni par les ressources familiales et informelles - ce développement des dispositifs correspondant à un désengagement de l'État.

* ¹⁹² Au principe d'équité doit s'ajouter le principe d'efficacité. 20000359/8. Claudine Attias-Donfut, Le coût de l'aide bénévole, journée d'étude sur la dépendance, Paris, 12 septembre 1990, CNAV, document n°19.3.

* ¹⁹³ Nous rejoignons en cela les propositions que Florence Weber préconise in Handicap et dépendance. Drames humains, enjeux politiques , op.cit ., p.60.

* ¹⁹⁴ Enquête BVA/Novartis, les aidants familiaux en France, 2008/2010.