C. DE LA PROCÉDURE À L'ACCOMPAGNEMENT : REPENSER LE PROBLÈME DU SURENDETTEMENT
1. L'accompagnement, l'arlésienne des réformes du surendettement
Conformément à son objectif limité au traitement des situations de surendettement issues d'un excès de crédit, la loi Neiertz de 1989, qui a créé les procédures de surendettement, n'a mis en place aucune mesure d'ordre social à destination des débiteurs surendettés.
Cependant, face au constat d'une évolution des situations de surendettement traitées par les commissions de surendettement 58 ( * ) , le législateur a souhaité renforcer l'aspect social du traitement des situations de surendettement . Ainsi la loi du 1 er août 2003 dite « loi Borloo » a-t-elle procédé à deux principaux aménagements. D'une part, elle a prévu la présence d'une personne qualifiée en économie sociale et familiale au sein des commissions de surendettement. D'autre part, elle a donné au juge la possibilité d'ordonner une enquête sociale ainsi que des mesures de suivi social du débiteur dans le cadre des PRP 59 ( * ) .
Ces aménagements à la marge n'étaient toutefois pas à la hauteur des enjeux de prévention et d'accompagnement social. Notre collègue, Philippe Dominati, avait bien identifié ce problème récurrent malgré les réformes successives du surendettement : « L'ensemble des auditions conduites a montré qu'un volet essentiel manquait toujours, trente ans après sa mise en place, à la procédure de traitement des situations de surendettement : celui de l'accompagnement social. Bien souvent, en effet, le surendettement apparaît lié à la difficulté rencontrée par les débiteurs à gérer leur budget et à accorder à certaines dépenses les priorités qui s'imposent. Or, à cet égard, il est regrettable que les textes actuels ne permettent pas la prise en charge sociale des personnes dont la situation financière est examinée par les commissions de surendettement . » 60 ( * )
En dépit de ce constat clair et partagé, les mesures d'accompagnement social mises en place par la loi du 1 er juillet 2010 s'avèrent largement insuffisantes.
En donnant un droit de vote à la personne qualifiée en économie sociale et familiale , elle n'a fait que confirmer la pratique des décisions par consensus.
Elle a également donné à la commission la possibilité d'inviter, à tout moment de la procédure, le débiteur à solliciter une mesure d'accompagnement social 61 ( * ) , notamment une mesure d'accompagnement social personnalisée (MASP) dont l'objectif est d'aider les personnes fragilisées à gérer les prestations sociales dont elles bénéficient 62 ( * ) .
Force est de constater que la mise en place de mesures d'accompagnement social reste très marginale. L'ensemble des personnes auditionnées ont souligné que ce « volet essentiel » était toujours cruellement absent. Les commissions de surendettement usent d'autant moins de cette possibilité que le caractère essentiellement écrit de la procédure peut partiellement masquer la réalité des difficultés sociales profondes et multiformes auxquelles sont confrontés certains débiteurs surendettés.
De ce point de vue, la loi a même, paradoxalement, réduit l'information du débiteur sur la procédure elle-même à travers la mise en place des procédures de rétablissement personnel sans liquidation judiciaire , qui se déroulent sans audience. En effet, cet allègement de la charge des tribunaux éloigne encore davantage le débiteur surendetté de l'information et de l'explication orale de la procédure, que l'audience devant le juge est sans doute, aujourd'hui, la seule à organiser de façon systématique.
Au total, l'accompagnement social est aujourd'hui le grand absent du traitement du surendettement. Malgré le constat répété d'une précarité sociale croissante des personnes surendettées, les lois successives, dont la loi du 1 er juillet 2010, n'ont pas su répondre à ce défi en mettant en place un dispositif global de prévention et de prise en charge sociale .
2. L'éducation et l'accompagnement à tous les stades du surendettement
La mise en place d'un dispositif global d'accompagnement en matière budgétaire et financière, seul à même de prévenir efficacement l'augmentation continue du phénomène du surendettement est nécessaire. Ce dispositif doit s'étaler et être modulé à différentes étapes de la vie, en fonction des enjeux budgétaires auxquels chaque personne est confrontée.
a) Au stade de l'entrée dans la vie d'adulte : l'éducation budgétaire
Le premier volet du dispositif proposé est un renforcement de l'éducation à la gestion d'un budget familial .
Les acteurs des commissions de surendettement auditionnés ont tous souligné que la majorité des personnes surendettées sont caractérisées par un manque de culture financière et une méconnaissance des notions et des pratiques fondamentales de la gestion budgétaire . Cette méconnaissance est, du reste, répandue au-delà des cas de surendettement, sur l'ensemble de la population française, notamment la population jeune.
Or, le calcul d'un budget familial a disparu des programmes scolaires. L'entrée dans la vie adulte, qui se traduit par la nécessité de gérer seul un budget personnel, devrait pourtant être préparée en amont par des modules d'éducation budgétaire , qui pourraient être prévus à la fin de chaque cycle scolaire (primaire, collège et lycée). Cette proposition avait déjà fait l'objet d'un amendement proposé par votre rapporteur Muguette Dini lors de la discussion du projet de loi en commission spéciale 63 ( * ) .
A côté des modules d'éducation budgétaire spécifiques, il pourrait être envisagé que les disciplines enseignées intègrent des exercices de gestion budgétaire : ainsi en mathématiques, ou en sciences économiques et sociales, où les exercices de calcul ou les cas pratiques devraient davantage s'inspirer de situations de gestion concrète et quotidienne d'un budget familial.
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Proposition n°19 |
Prévoir un module d'éducation budgétaire à la fin du primaire, du collège et du lycée et orienter les enseignements existants vers la question de la gestion d'un budget familial. |
b) Au stade des premières difficultés financières : développer les instruments de détection et d'accompagnement budgétaire
Le manque d'éducation budgétaire et l'absence d'information sur les possibilités d'aides et sur les procédures de surendettement se font particulièrement sentir au stade des premières difficultés financières, caractérisé par les premiers retards de paiement, les premiers impayés, ou encore la souscription d'un nouveau crédit pour faire face aux échéances des crédits existants.
C'est à ce stade du « malendettement » que l'accompagnement social est, sans doute, le plus absent. Cette absence est indirectement signalée par le travail spécifique mené par le bureau des banques et des établissements de crédit, au sein de la Direction générale du Trésor . Plusieurs agents sont en effet affectés au traitement et au suivi du courrier des citoyens dont le bureau est destinataire et qui a généralement trait aux difficultés bancaires et financières. Ces nombreux courriers témoignent du fait que, si des procédures et des accompagnants sociaux existent, ils sont encore mal identifiés et méconnus .
Pour prévenir le surendettement au stade du malendettement, la Banque postale a mis en place une expérience avec l'association CRESUS (Chambre Régionale de Lutte contre le Surendettement Social) , qui a été étendue par conventions successives à de nombreux établissements bancaires et de crédit. Il s'agit d'une plate-forme téléphonique, gérée par l'association, vers laquelle sont orientés les clients pour lesquels les établissements ont repéré des premiers signes de difficultés financières. Avec leur accord, ils sont alors accompagnés par le personnel associatif, qui les aide à identifier les problèmes financiers et à reconstruire leur budget. En cas de difficultés plus importantes, ils peuvent être orientés et guidés à travers la procédure de surendettement.
Cette expérience innovante, dans les locaux de l'association, revêt encore un caractère artisanal. Elle témoigne cependant d'une évolution dont il est souhaitable qu'elle se confirme et se généralise. Cette évolution se caractérise par trois principaux éléments :
- un effort de détection du malendettement dès les premières difficultés financières , avant l'apparition d'un surendettement ;
- une détection par les établissements financiers eux-mêmes , qui sont les premiers et les mieux informés sur les difficultés budgétaires de leurs clients. De ce point de vue, la plupart des établissements auditionnés ont souligné qu'ils développaient et affinaient progressivement leurs modèles de détection ;
- un accompagnement modulé en fonction du niveau de difficultés financières rencontrées . Il s'agit de développer d'autres outils d'accompagnement que la seule orientation vers les procédures de surendettement, qui doit être un ultime recours si l'accompagnement budgétaire et l'information sur les aides disponibles s'avèrent inefficaces.
c) Au stade du traitement : accompagner une procédure écrite d'un suivi social personnalisé systématique en cas de redépôt
Au vu de l'évolution des profils sociologiques des dossiers de surendettement d'une part et de l'inefficacité de la possibilité existante de « solliciter » une mesure d'accompagnement social d'autre part, il convient de rendre obligatoire la nomination d'un référent social pour les personnes qui redéposent un dossier devant les commissions de surendettement .
Le redépôt d'un dossier, qui représente près de 39 % des dossiers déposés en commission de surendettement, est, en effet, généralement le signe que la personne surendettée ou bien est une personne très fragilisée socialement , ou bien n'a pas su adapter et équilibrer son budget à l'issue de la première procédure de surendettement ou d'un moratoire de deux ans. Dans les deux cas, le redépôt signale une forme d'échec de la première procédure de surendettement ; la seconde devrait donc comporter un suivi plus attentif et davantage personnalisé, à travers un référent social.
Le référent social aura d'abord pour tâche de guider le débiteur dans la procédure de surendettement , qui est une procédure écrite où sont prises des décisions successives dont les débiteurs ne comprennent pas toujours les enjeux. Les juges, lors des audiences, constatent en effet que bien des débiteurs n'ont pas compris les raisons et les conséquences qui s'attachent à la décision judiciaire.
Ce travail d'explication du fonctionnement de la procédure de surendettement sera d'autant mieux réalisé que la Banque de France a mis en place, dans certaines de ses implantations, un programme de formation du personnel d'accompagnement social sur les procédures de surendettement. Il serait utile que ce programme de formation soit généralisé.
Le référent social jouera également un rôle d'accompagnement budgétaire , particulièrement lorsque la procédure de surendettement se traduit par une nécessaire adaptation du train de vie de la personne surendettée. La déficience du suivi et de l'accompagnement dans le sens d'une adaptation du niveau de vie, en particulier au stade des moratoires de deux ans qui sont souvent mis en place, explique en partie, d'ailleurs, la forte proportion de redépôts de dossiers de surendettement, qui reste stable autour de 38 % depuis 2007 64 ( * ) .
Enfin, de façon plus classique, le référent social jouera un rôle d'assistance sociale dans le cadre d'une procédure lourde et longue, au cours de laquelle les débiteurs sont dans une situation de détresse financière et psychologique forte, indépendamment de leur milieu social et de leur niveau de revenus.
En définitive, il apparaît que, sans une vraie possibilité d'accompagnement budgétaire et social, la rapidité des procédures voulue et réalisée par la loi confine à la banalisation. Une généralisation de l'accompagnement est le volet complémentaire de la fluidité des procédures de surendettement , aujourd'hui quasiment garantie, en assurant l'assimilation et la pérennité des décisions prises.
L'argument généralement opposé à la proposition d'un référent social obligatoire consiste à dire que l'accompagnement social n'est efficace que s'il résulte d'une démarche volontaire de la part de la personne accompagnée. Si ce constat d'ordre général se vérifie, il ne s'applique cependant pas à une partie de la population particulièrement fragilisée. De plus, il ne s'applique qu'imparfaitement au traitement du surendettement, où le sentiment de l'humiliation est particulièrement fort.
En tout état de cause, en devenant obligatoire et systématique dans les cas de redépôt, la nomination d'un référent social perdrait de son caractère humiliant et deviendrait, paradoxalement, plus facilement acceptable pour les personnes concernées. D'ailleurs, ces personnes, souvent fragilisées, sont généralement déjà connues et suivies par les services sociaux à travers d'autres mécanismes (Conseil général, CAF, etc.).
En tout état de cause, nomination systématique ne vaut pas suivi social « forcé » . Il s'agit seulement de s'assurer que les personnes surendettées ont un référent social ; la densité du suivi sera ensuite fonction de l'attente et des besoins de la personne surendettée.
La Banque de France souligne que l'un des problèmes auxquels les commissions sont confrontées dans le cadre de l'accompagnement social est l' absence de structures d'accueil précises et identifiées vers lesquelles orienter les débiteurs surendettés. Pour favoriser le développement de telles structures, la Banque de France a mis en place en avril 2012, pour la commission de surendettement de Paris, un partenariat avec le Crédit Municipal de Paris qui assure, via une plate-forme téléphonique, le relai entre les personnes admises aux procédures de surendettement et les structures associatives d'accueil et de suivi. La présente proposition devrait contribuer à généraliser ces pratiques.
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Proposition n°20 |
Prévoir la nomination systématique par la Commission de surendettement d'un référent social au moment de la décision de recevabilité d'un redépôt de dossier de surendettement |
* 58 Cf . Rapport de Jean-Jacques Hyest, déjà cité.
* 59 Article L 332-9 du code de la consommation, dans sa version de 2003 à 2010 : « Le juge peut ordonner des mesures de suivi social ».
* 60 Rapport de Philippe Dominati déjà cité, p. 273.
* 61 Article L. 331-3 du code de la consommation.
* 62 Le dispositif des MASP, créé par la loi du 5 mars 2007, est entré en vigueur le 1 er janvier 2009. Il n'a cependant pas encore été mis en place dans tous les départements.
* 63 Amendement n° 98 de Muguette Dini, qui prévoyait que « La formation à la gestion du budget familial s'inscrit dans le cadre des programmes nationaux de formation prévus par l'article L. 311-1 du code de l'éducation nationale dans les conditions fixées par voie réglementaire. »
* 64 Voir le baromètre du surendettement du premier trimestre 2012, Banque de France.