B. DES AVANCÉES LIMITÉES PAR DES DIFFICULTÉS DE COORDINATION JURIDIQUE ET POLITIQUE RÉCURRENTES
1. L'hétérogénéité de la qualité de la concertation entre les acteurs locaux
La commission de surendettement présente une composition profondément originale, associant les représentants de l'État, des services fiscaux, de la Banque de France, des consommateurs, des établissements de crédit, ainsi qu'une personne qualifiée dans le domaine juridique, généralement un avocat, et une personne qualifiée en économie sociale et familiale, généralement issue de l'accompagnement social. La loi a donné le droit de vote à ces deux derniers membres, bien que cette innovation soit d'une portée pratique faible, les décisions étant prises par consensus.
Ainsi que l'a prévu la loi, les règlements intérieurs de chaque commission, comprenant leur composition, ont été publiés, et sont disponibles sur le site Internet de la Banque de France.
Cependant, la composition de la commission de surendettement conserve les caractéristiques liées au profil historique des personnes surendettées. Le volet de prévention sociale et d'accompagnement social n'y est représenté qu'à travers le conseiller en économie sociale et familiale. Or, ce conseiller est parfois un représentant du Conseil général, parfois un représentant des associations familiales, parfois un représentant de la caisse d'allocations familiales.
En d'autres termes, la composition des commissions de surendettement ne lui permet pas encore de jouer, de façon complémentaire à sa mission historique, un rôle de prévention sociale et de coordination des acteurs , à l'image de celui joué, par exemple, par la commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives 50 ( * ) .
C'est pourquoi il vous est proposé de rendre obligatoire la présence de la CAF et du Conseil général au sein des commissions de surendettement . Cette participation systématique favoriserait les liens avec l'action sociale, dont les Conseils généraux ont la responsabilité, avec les personnels d'accompagnement social et avec les problèmes de logement 51 ( * ) .
Par ailleurs, les échanges d'information et de méthodes entre les commissions d'une part et les juges du surendettement d'autre part ne sont pas systématiques. Sans remettre en cause l'indépendance de la décision du juge, l'organisation de rencontres annuelles, telle qu'elle a pu être relevée dans certains départements, permet de lever certaines incompréhensions dans les jurisprudences ou certains défauts de procédures. Il serait donc utile que les secrétariats des différentes commissions systématisent ce type de réunions, qui contribuent à la fluidité de la procédure et à la cohérence du traitement des dossiers de surendettement.
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Proposition n°11 |
Prévoir la participation du Conseil général et de la CAF à la commission de surendettement |
2. Les problèmes de procédure
L'application de la loi du 1 er juillet 2010 a incontestablement contribué à améliorer et accélérer le déroulement des procédures de surendettement. Un certain nombre de problèmes procéduraux demeurent cependant après l'entrée en vigueur de la loi et nuisent à la fluidité du traitement des situations de surendettement.
a) Avancer l'arrêté définitif des créances
L'arrêté du passif est prononcé au moment de la décision de recevabilité, mais il n'est définitif que passé le délai des contestations juridiques, soit après trente jours 52 ( * ) . Durant ce délai, les intérêts continuent de courir, ce qui explique un écart entre le montant des dettes tel qu'il est pris en compte par la commission de surendettement pour les mesures de redressement ou d'effacement qu'elle mettra en oeuvre, et le véritable passif du débiteur . Cet écart explique qu'il peut être réclamé au débiteur une forme de « reste à payer », parfois important et source de confusion, même après la clôture du plan de redressement ou la décision d'effacement de la dette.
Sans supprimer la possibilité de recours juridique, il convient donc de prévoir que le montant du passif est définitivement arrêté tel qu'il s'établit au moment de la décision de recevabilité.
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Proposition n°12 |
Avancer la date d'arrêté définitif du passif au moment de la décision de recevabilité |
b) Mettre fin aux recours distincts contre la recevabilité et l'orientation
Pour en assurer la transparence à l'égard des personnes surendettées, la loi a souhaité que soient bien distinguées les différentes étapes de la procédure de surendettement , en particulier la décision de recevabilité d'une part et la décision d'orientation d'autre part.
Pour consacrer cette distinction, elle a ouvert deux recours distincts, l'un contre la décision de recevabilité, l'autre contre la décision d'orientation 53 ( * ) .
En pratique, cependant, les décisions de recevabilité et d'orientation sont généralement prises en même temps par les commissions . De même, dans un souci légitime d'efficacité et de réduction des coûts, les services de la Banque de France informent par un courrier unique les parties prenantes de la recevabilité et de l'orientation.
Dès lors, les recours, généralement présentés par les créanciers, sont formés indistinctement contre les deux décisions notifiées en même temps , particulièrement lorsque la commission a orienté vers une procédure de rétablissement personnel. Ainsi que les juges auditionnés l'ont souligné, les créanciers ne savent eux-mêmes pas bien contre laquelle des décisions ils forment un recours : ils contestent, de façon générale, le fait que le débiteur puisse bénéficier de la procédure de surendettement et puisse voir ses dettes en partie ou en totalité effacées.
De surcroît, les créanciers les mieux informés peuvent faire deux recours distincts, l'un contre la recevabilité, l'autre contre l'orientation, retardant d'autant le déroulement de la procédure .
La distinction opérée par la loi crée plus de confusion que de transparence pour les débiteurs et pour les créanciers. Il est donc proposé que soient fusionnés les deux recours.
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Proposition n°13 |
Fusionner les recours distincts contre la décision de recevabilité et contre la décision d'orientation |
c) Allonger le délai de suspension des mesures d'exécution
Ainsi qu'il a déjà été expliqué ci-dessus, la suspension des mesures d'exécution à compter de la décision de recevabilité, introduite par la loi, est limitée à un an. Ce délai est parfois trop court, en particulier lorsque plusieurs recours judiciaires ont été formés contre les décisions successives.
Aussi est-il proposé que ce délai soit porté à dix-huit mois .
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Proposition n°14 |
Allonger à 18 mois la durée maximale de suspension des mesures d'exécution après la déclaration de recevabilité |
d) Permettre aux commissions de ne pas passer par un plan amiable
En l'état actuel du droit, la mission des commissions de surendettement est prioritairement de parvenir à un accord amiable entre créanciers et débiteurs : l'article L. 331-7 du code de la consommation prévoit que ce n'est qu'en cas d'échec de la mission de conciliation que la commission peut imposer ou recommander au juge des mesures de redressement. Cette mission historique et toujours prioritaire explique, d'ailleurs, la composition des commissions, associant les représentants des créanciers et les représentants des consommateurs.
Cependant, la procédure de surendettement a progressivement évolué vers un objectif qui est moins de concilier les parties que de traiter , de la façon la plus adéquate et la plus pérenne possible, la situation de surendettement du débiteur . La diversification des mesures à la disposition de la commission et du juge, en particulier l'introduction de la procédure de rétablissement personnel par la loi du 1 er août 2003 54 ( * ) , a largement contribué à cette évolution.
Or, l'application de la loi du 1 er juillet 2010 a rendu plus difficile l'exercice de conciliation des parties . En effet, le champ de la négociation amiable s'est réduit du fait de l'harmonisation vers le haut du budget « vie courante » d'une part, et de la réduction de la durée maximale des plans à huit ans d'autre part. En d'autres termes, les conditions posées aux mesures de redressement ont réduit la proportion de surendettés qui peuvent y répondre.
De plus, il apparaît que les créanciers eux-mêmes souhaitent aller vers des mesures recommandées ou imposées, pour des raisons comptables et fiscales. Ainsi, certaines recherches d'accords amiables sont « factices » et ne servent qu'à maquiller et retarder la mise en oeuvre annoncée de mesures imposées ou recommandées .
Sorties des procédures de surendettement
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2007 55 ( * ) |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
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Plans conventionnels conclus |
84 285 |
88 354 |
97 582 |
80 218 |
75 724 |
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Orientation vers une PRP (avec ou sans liquidation judiciaire) |
28 665 |
35 064 |
42 258 |
45 845 |
60 474 |
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Mesures imposées et recommandées |
42 059 |
41 538 |
47 942 |
48 936 |
59 842 |
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Clôtures |
22 867 |
22 961 |
24 333 |
29 149 |
35 224 |
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Dossiers irrecevables |
13 096 |
16 118 |
16 856 |
16 140 |
16 700 |
Source : Banque de France
Ces deux évolutions expliquent que, depuis 2007, le nombre d'orientation en PRP et de mesures imposées ou recommandées augmente, alors que celui de plans conventionnels conclus diminue. La conclusion de plans conventionnels, qui représentait près de 45 % des sorties de procédure en 2007, n'en représente plus que 30 % en 2011.
Ainsi, le passage obligé par la recherche d'un accord amiable retarde d'autant la mise en oeuvre des mesures de redressement. C'est pourquoi il serait bon que la commission de surendettement puisse décider d'imposer ou de recommander des mesures sans rechercher d'accord amiable, dès lors qu'un tel accord ne peut manifestement pas être obtenu.
Cette modification confirmerait l'évolution des commissions de surendettement, qui sont passées du statut de commission de conciliation à celui d'instance administrative dont l'objectif est d'abord la recherche de solutions pérennes pour le débiteur.
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Proposition n°15 |
Permettre aux commissions de recommander ou d'imposer des mesures de redressement sans passer par un plan conventionnel, dès lors qu'un accord amiable est manifestement impossible |
e) Permettre, sous conditions, l'accès des auto-entrepreneurs aux procédures de surendettement
L'auto-entrepreneur est un entrepreneur individuel, inscrit comme tel au registre national des entreprises. Sauf dérogation, il est donc soumis aux règles qui s'appliquent aux entreprises individuelles, en particulier le fait que les patrimoines personnel et professionnel sont confondus .
Or, l'article L. 330-1 du code de la consommation dispose que la procédure de surendettement vise les débiteurs qui ne parviennent plus à faire face à leurs « dettes non professionnelles ». De ce fait les auto-entrepreneurs ne peuvent bénéficier de la procédure de surendettement, de la même manière qu'en sont exclus les entrepreneurs individuels, mais aussi les professions libérales par exemple.
Pourtant, contrairement aux travailleurs indépendants artisans ou commerçants, il n'est pas rare que le montant des dettes professionnelles des auto-entrepreneurs soient marginales, voire insignifiantes, par rapport au montant de leurs dettes personnelles . Ainsi, parce qu'ils ont choisi le statut d'auto-entrepreneur pour organiser une petite activité ponctuelle, certaines personnes, dont la dette est essentiellement personnelle, se retrouvent privées du bénéfice de la procédure de surendettement.
Sans être encore massifs, les cas d'irrecevabilité des dossiers des auto-entrepreneurs devant les commissions de surendettement posent un vrai problème aux personnes concernées, identifié par les juges et par les membres des commissions de surendettement eux-mêmes. Il faudrait donc ouvrir le bénéficie des procédures de surendettement des particuliers aux auto-entrepreneurs, si la commission de surendettement estime que la situation personnelle et professionnelle du débiteur le justifie 56 ( * ) .
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Proposition n°16 |
Permettre l'accès des auto-entrepreneurs aux procédures de surendettement des particuliers, sous réserve de l'appréciation de la situation du débiteur par la commission de surendettement |
f) Coupler la durée d'inscription au FICP avec la durée maximale des plans de redressement
La réduction de la durée d'inscription au FICP procédait de la louable intention du législateur de faciliter le rebond des personnes surendettées, après apurement de leur dette.
La durée d'inscription au FICP a donc été réduite de huit ans avant la loi à cinq ans aujourd'hui. Dans le cadre d'une procédure de surendettement, la loi a cependant prévu que l'inscription est enregistrée pour la durée du plan conventionnel ou des mesures (imposées ou recommandées), sans pouvoir excéder huit ans. Toutefois, l'inscription est radiée au bout de cinq ans dès lors que le plan de redressement s'est déroulé sans incident.
Cette dernière exception apparaît, à l'usage, incohérente . Les mesures de redressement sont, par construction, établies de telle manière qu'aucune charge supplémentaire ne peut être admise dans le budget du débiteur. La radiation du FICP est donc, pour les personnes en redressement, inutile, sinon dangereuse . En effet, pendant une période qui peut aller jusqu'à trois ans, une personne surendettée encore soumise à un plan de redressement n'est plus fichée au FICP, et peut donc potentiellement à nouveau contracter des crédits.
Il est proposé que la durée d'inscription au FICP soit systématiquement couplée avec la durée totale des plans de surendettement des particuliers.
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Proposition n°17 |
Porter la durée d'inscription au FICP à huit ans pour les personnes ayant été déclarées recevables aux procédures de surendettement. |
3. L'absence d'articulation du droit du surendettement et du droit du logement
Parce que la procédure de surendettement des particuliers n'a pas été conçue comme le traitement d'un problème de précarité sociale qu'elle est pourtant partiellement devenue, son articulation avec le droit du logement n'a pas été garantie. Il est aujourd'hui impératif que les procédures de surendettement évoluent de façon à être compatibles avec le maintien de la personne surendettée dans son logement et la suspension des mesures d'expulsion.
Plusieurs situations sont, à cet égard, envisageables :
• Débiteur
propriétaire
La loi a consacré une jurisprudence de la Cour de cassation en disposant que le seul fait d'être propriétaire ne pouvait constituer un motif d'irrecevabilité au bénéfice de la procédure de surendettement 57 ( * ) .
Cependant, la réduction de la durée des plans à huit ans conduit à envisager plus souvent la liquidation de l'immeuble pour apurer le passif. Or, le relogement coûte parfois plus cher et précarise durablement les personnes surendettées. C'est pourquoi il convient que puisse être exclue la vente de l'immeuble, sous réserve qu'il serve de résidence principale à la famille .
• Débiteur propriétaire
(prêt immobilier en cours de remboursement)
La décision de recevabilité emporte interdiction, pour le débiteur, de payer les créances nées antérieurement au moment de la décision. Cette interdiction vaut donc également pour les arriérés de mensualités du prêt immobilier éventuellement contracté.
Il serait donc utile que l'interdiction de paiement des créances ne s'applique pas au paiement des arriérés de mensualités du prêt immobilier , sur décision judiciaire, lorsque ce paiement permet un maintien dans le logement.
• Débiteur locataire
D'après l'enquête typologique de la Banque de France de mars 2011, 79,7 % des débiteurs surendettés sont locataires. Ils représentent 88,4 % des personnes orientées en PRP .
La procédure de surendettement peut s'opposer au maintien dans le logement loué à travers le jeu de la clause résolutoire . La plupart des baux d'habitation contiennent en effet une clause résolutoire, qui stipule que le locataire a deux mois, après réception d'un commandement de payer, pour rembourser ses dettes locatives, faute de quoi le bail est résilié et une procédure d'expulsion peut être engagée.
Or, le commandement de payer est valable s'il a été émis dans les deux mois précédant la décision de recevabilité ; dans un tel cas, la clause résolutoire est acquise et la procédure d'expulsion pourra être engagée.
Certes, le locataire peut obtenir la suspension des effets de la clause résolutoire auprès du juge, mais à condition qu'il paie ses dettes locatives . Ce paiement doit donc être coordonné avec la commission de surendettement, de façon à échapper à l'interdiction du paiement des créances après la décision de recevabilité.
De même, dans le cas d'un effacement des dettes (PRP), la clause résolutoire continue de jouer et le locataire surendetté n'est pas protégé de l'expulsion. L' effacement des dettes n'est pas juridiquement assimilé à un paiement ou une extinction de la dette, de telle sorte qu'il n'éteint pas les effets de la clause résolutoire . Pourtant, l'effacement a bien supprimé la possibilité, pour le débiteur, de régler les dettes en question. Si le commandement de payer a été émis avant l'ouverture de la PRP, le débiteur se retrouve donc, pour conserver son logement, dans la situation de devoir payer une dette qui vient d'être effacée .
Au total, l'articulation des procédures de surendettement avec le maintien du débiteur dans son logement bute sur une série de difficultés, qui tiennent à ce qu'il n'est pas fait de sort particulier à la dette de logement (dette locative ou mensualités de prêt immobilier). C'est pourquoi il est proposé que, sur recommandation de la commission de surendettement, le juge puisse autoriser le débiteur à payer ses dettes de loyer ou ses mensualités de prêt immobilier, malgré la décision de recevabilité, dès lors que ce paiement permet le maintien du débiteur dans son logement .
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Proposition n°18 |
Permettre au juge d'autoriser le débiteur à payer les dettes de loyer malgré la décision de recevabilité et/ou l'ouverture d'une PRP dès lors que le paiement permet le maintien dans le logement |
Par ailleurs, pour garantir l'efficacité de l'articulation avec le droit du logement, le versement des allocations personnalisées au logement et les procédures d'expulsions locatives, il faut prévoir la présence de la CAF et du Conseil général au sein des commissions de surendettement ( cf . proposition n° 11).
* 50 Ces commissions départementales ont été mises en place par le décret n° 2008-187 du 26 février 2008 relatif à la commission spécialisée de coordination des actions de prévention des expulsions locatives.
* 51 La participation du Conseil général aux commissions de surendettement faisait l'objet d'un amendement de William Dumas n° CE 76, lors de la discussion parlementaire devant l'Assemblée nationale. Le Gouvernement avait précisé qu'il s'agissait d'une mesure d'ordre réglementaire.
* 52 Article L. 331-3 du code de la consommation.
* 53 Article L. 331-3 du code de la consommation, IV : « Les décisions rendues par la commission en matière de recevabilité et d'orientation du dossier sont susceptibles de recours devant le juge du tribunal d'instance ».
* 54 Loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.
* 55 Les années sont comptabilisées par la Banque de France à partir du mois d'avril pour se terminer au mois de mars de l'année suivante. Ainsi, l'année 2007 recouvre en réalité la période allant du 1 er avril 2007 au 31 mars 2008.
* 56 Les patrimoines étant confondus, il n'est pas possible d'instaurer un plafond de dettes professionnelles comme condition de recevabilité des auto-entrepreneurs. En revanche, la commission pourra, au cas par cas, estimer la nature de la situation du débiteur et déterminer si l'activité professionnelle exercée dans le cadre du statut d'auto-entrepreneur a été suffisamment irrégulière, ponctuelle ou économiquement marginale pour justifier sa recevabilité à la procédure de surendettement des particuliers.
* 57 Article L. 330-1 du code de la consommation.