III. LE TRAITEMENT DU SURENDETTEMENT DES PARTICULIERS, ENTRE ADAPTATIONS LÉGISLATIVES ET TRANSFORMATIONS SOCIALES
Créées en 1989 pour répondre à un phénomène dont le législateur pensait qu'il serait provisoire, les procédures de surendettement des particuliers sont confrontées à une augmentation continue du nombre de dossiers déposés . Au mois de mars 2012, le nombre de ménages en cours de désendettement dans le cadre d'une procédure de surendettement s'établit à 746 000.
Face à cet afflux massif et à la détresse financière, sociale et psychologique que chaque dossier représente, le législateur a progressivement adapté la procédure initialement créée. La loi du 1 er juillet 2010 a été la dernière de ces adaptations. Poursuivant l'objectif de mieux protéger les débiteurs surendettés et de faciliter leur « rebond » , la loi a notamment voulu accélérer le déroulement de la procédure en la « déjudiciarisant » partiellement.
La présente partie du rapport dresse un bilan contrasté de la mise en application des dispositions de la loi. D'une part, celle-ci a rempli, quoiqu'imparfaitement, son objectif de moyen terme, à savoir l'amélioration de la fluidité des procédures . D'autre part et surtout, en se gardant de faire des procédures de surendettement un outil de politique publique sociale, elle n'a, en réalité, pas apporté les réponses nécessaires pour atteindre l'objectif de long terme de prévention du surendettement et de protection pérenne des débiteurs surendettés .
A. UN DISPOSITIF EN QUÊTE D'EFFICACITÉ FACE À UN SURENDETTEMENT EN AUGMENTATION CONTINUE
1. Le phénomène du surendettement : augmentation des dépôts de dossiers et évolution des profils
Le nombre de dossiers déposés devant les commissions de surendettement a continué d'augmenter de façon continue. Plus de 232 000 ont été déposés en 2011, contre 218 000 en 2010, soit une augmentation annuelle de plus de 6 %. Pour faire face à cette hausse, la Banque de France a renforcé les moyens humains destinés au traitement du surendettement 43 ( * ) .
Évolution du nombre de dépôts de dossiers de surendettement
Extrait du baromètre du
surendettement du 4
e
trimestre 2011 (source : Banque de
France)
Il serait faux de voir dans cette augmentation l'échec de la loi en termes de prévention du surendettement par le biais du crédit à la consommation. Les dossiers actuellement déposés ne contiennent pas ou peu de crédits à la consommation contractés après l'entrée en vigueur de la loi . Si celle-ci devait avoir un effet sur le nombre ou la structure des dossiers de surendettement, il ne pourrait être constaté qu'à l'issue de plusieurs années de mise en oeuvre, à partir de 2014.
En revanche, le contexte économique et social a un effet immédiat sur les dépôts de dossiers de surendettement : une diminution des ressources, liée au chômage ou au chômage partiel, déséquilibre brutalement et durablement un budget familial. Dans ce contexte, les effets de la crise se conjuguent à un phénomène de précarisation croissante d'une partie de la population, sous l'effet d'une stagnation des revenus et d'une augmentation des charges courantes, notamment les charges de loyer. Ils s'ajoutent également aux conséquences de la transformation de la structure familiale.
Une évolution sensible se fait jour dans les profils des dossiers, avec une augmentation des dossiers qui, sans comporter un nombre important de dettes de crédit, présentent un budget structurellement déficitaire , du fait de ressources trop faibles pour faire face aux charges courantes de loyer, de chauffage, d'électricité. Certaines zones du territoire national sont particulièrement concernées par cette évolution, notamment le département du Nord et certains départements de la région parisienne, dont la Seine-Saint-Denis.
L'enquête typologique de la Banque de France, publiée en mars 2011, témoigne nettement de cette évolution. Ainsi, le nombre de surendettés bénéficiaires du revenu minimum est passé de 42 % en 2001 à 54 % en 2010. La part des dossiers présentant une capacité de remboursement inférieure ou égale à 540 euros s'établit en 2010 à 84 % (contre 78 % en 2007). Plus encore, la part des dossiers présentant une capacité de remboursement négative est passée de 35 % à 56 %, soit près de deux fois la part observée en 2001.
Par ailleurs, la part des personnes âgées (55 ans et plus) dans les dossiers de surendettement a significativement augmenté, passant de 12,6 % en 2001 à 23,1 % en 2010.
Au total, il y a une nette évolution du public et, partant, des solutions à mettre en oeuvre dans le cadre des procédures de surendettement. Créées pour permettre le remboursement d'un endettement bancaire lié à un excès de crédits contractés plutôt par les classes moyennes, les procédures de surendettement accueillent aujourd'hui une majorité de personnes surendettées sans capacité de remboursement, présentant un budget structurellement déficitaire. Le surendettement n'est plus essentiellement le résultat d'un abus de crédits, mais celui d'une faiblesse des revenus pour faire face aux charges courantes .
Il s'agit d'une seconde mutation du « visage » du surendettement. Au début des années 2000, notre collègue Jean-Jacques Hyest évoquait déjà une mutation de celui-ci, d'un surendettement actif, caractérisé par un « excès de crédit », à un surendettement passif, caractérisé par des « accidents de la vie » 44 ( * ) . Depuis dix ans, ce « visage » a donc à nouveau évolué pour couvrir une population qui, indépendamment de la survenance d'un « accident de la vie », est très fragilisée et dispose structurellement de ressources trop faibles pour faire face à ses charges . Ces différents aspects du surendettement ne s'excluent pas mais s'ajoutent les uns aux autres ; l'on constate, en réalité, moins une substitution qu'une diversification des profils des dossiers de surendettement.
2. Les avancées permises par l'application de la loi
a) Une amélioration de la fluidité de la procédure
Le premier objectif poursuivi par la loi était d'accélérer les procédures de surendettement. En effet, tout retard dans la procédure pénalise d'abord le débiteur , dont les intérêts continuent potentiellement à courir et dont la situation personnelle est, par définition, difficile.
Tout d'abord, la loi a limité à trois mois (contre six mois auparavant) le délai d'examen de la recevabilité ; au-delà de ce délai, le taux d'intérêt légal se substitue aux taux d'intérêt des crédits en cours. Cette réduction peut sembler symbolique, dans la mesure où le délai moyen d'instruction préalable , entre le dépôt du dossier et la décision d'orientation, est constamment resté aux alentours d'un mois, même avant la loi 45 ( * ) . Il s'agit cependant d'un délai moyen, qui masque de fortes disparités : l'instruction de certains dossiers complexes pouvait prendre plusieurs mois et il est utile que la loi soit venue fixer un objectif de trois mois, assorti d'une sanction dissuasive pour les créanciers membres de la commission de surendettement.
De façon plus déterminante pour la fluidité de la procédure et pour l'allègement de la charge des tribunaux, la loi a introduit des mesures dites « imposées » par la commission, sans intervention du juge. La commission peut ainsi imposer le rééchelonnement du paiement des dettes, mais aussi la suspension du paiement des intérêts.
Enfin, la loi a créé une procédure de rétablissement personnel (PRP) sans liquidation judiciaire . Lorsque la situation du débiteur est irrémédiablement compromise et qu'il ne dispose pas d'autres biens que des biens meublants nécessaires à la vie courante ou des biens professionnels nécessaires à l'exercice de son activité professionnelle, la commission de surendettement peut recommander l'ouverture d'une procédure de rétablissement personnel sans liquidation judiciaire, ce qui débouche sur l'effacement des dettes du débiteur. Cette recommandation a force exécutoire après homologation par le juge . Cette procédure allège donc le travail des tribunaux, en supprimant les travaux et les délais d'audience.
Du fait de la faiblesse du patrimoine de la très grande majorité des personnes surendettées, la PRP sans liquidation judiciaire est devenue la PRP « de droit commun ». En 2011, sur 58 196 PRP ouvertes, 57 162 l'ont été sans liquidation judiciaire. Il n'y a donc, désormais, audience devant le juge du surendettement que dans moins de 2 % des PRP (sauf contestation).
Aussi cette nouvelle procédure présente-t-elle l'inconvénient de son avantage, à savoir sa fluidité : le débiteur surendetté peut voir ses dettes effacées sans jamais être entendu ni par la commission de surendettement, ni par le juge. La procédure perd en solennité et la décision d'effacement des dettes est, en partie, banalisée .
Par ailleurs, les juges d'instance auditionnés ont reconnu l' allègement de leur charge de travail consécutif à l'introduction de mesures imposées et de la PRP sans liquidation judiciaire. Cependant, certains font remarquer que le rôle du juge dans ce cadre mérite d'être redéfini . Son rôle d'homologation des mesures recommandées, y compris lorsque la mesure en question est une PRP, le cantonne à un simple contrôle de régularité. Ce contrôle formel apporte peu de valeur ajoutée pour la procédure et ses parties prenantes, d'autant plus qu'il ne saurait être réalisé par les juges avec la même attention qu'un dossier traité en audience.
Déroulement simplifié de la procédure de traitement du surendettement des particuliers
Source : commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois
b) Une protection accrue des débiteurs
La protection des débiteurs a été renforcée par quatre leviers principaux.
• La suspension des mesures
d'exécution
La loi a prévu que la déclaration de recevabilité d'un dossier de surendettement emporte un certain nombre de conséquences juridiques protectrices, en particulier la suspension des mesures d'exécution et le rétablissement du droit aux allocations personnalisées au logement.
Toutefois, l'efficacité de la suspension des mesures d'exécution est doublement remise en cause.
Elle est d'abord mise à mal par certains créanciers qui continuent à exiger le remboursement des dettes en maintenant l'ancienne pratique des « mensualités de contact » . Cette pratique, contraire à la loi, n'est pas seulement le fait des établissements de crédit : elle concerne également des entreprises publiques, ainsi que des créanciers publics ou des bailleurs sociaux. D'après les informations recueillies auprès des personnes auditionnées, certaines caisses d'allocations familiales (CAF) continuent de procéder au remboursement des indus par prélèvement sur les aides versées . Or, l'indu est une dette, et la déduction sur les aides versées est une mesure d'exécution, à laquelle la CAF n'est donc pas autorisée à procéder.
Par ailleurs, la suspension des mesures d'exécution n'est prévue que pour un délai maximal d'un an 46 ( * ) . Or, il apparaît que ce délai d'un an est régulièrement dépassé, notamment lorsque des recours judiciaires sont présentés, contre la décision de recevabilité, contre la décision d'orientation, ou encore contre les mesures recommandées avant homologation. Au délai de recours s'ajoutent les délais d'audiencement, qui peuvent être importants dans certains ressorts, ainsi que les délais d'élaboration des mesures par la commission. C'est pourquoi il serait utile de porter le délai de suspension des mesures d'exécution à dix-huit mois.
• La réduction des durées
maximales d'inscription au FICP et des mesures de redressement
Afin de favoriser le « rebond » des personnes surendettées, la loi a limité les durées maximales d'inscription au FICP à cinq ans , contre dix ou huit ans auparavant.
Elle a par ailleurs limité à huit ans la durée maximale des mesures de redressement, contre dix ans auparavant. Au sein de la réforme du surendettement introduite par la loi du 1 er juillet 2010, cette dernière mesure a été la plus significative pour les créanciers. De fait, la réduction de la durée maximale des plans écarte des mesures de redressement un certain nombre de dossiers de débiteurs qui auraient pu apurer leurs dettes en dix ans mais ne le peuvent pas en huit ans. Les dettes non remboursées sont alors effacées dans le cadre d'une PRP.
Le décalage entre les deux durées maximales, pour l'inscription au FICP et pour les mesures de redressement, peut conduire à ce que des personnes encore sous le coup de mesures de redressement ne soient plus inscrites au FICP et puissent ainsi contracter de nouveaux crédits. La durée d'inscription au FICP devrait donc être portée à nouveau à huit ans dès lors qu'est engagée une procédure de surendettement.
• Harmonisation des budgets « vie
courante »
La mise en oeuvre de mesures de redressement impose de déterminer la part des ressources qui, devant être conservées pour la vie courante du ménage, ne peuvent être affectées à l'apurement du passif : c'est le budget « vie courante », également appelé « reste à vivre ».
La loi a intégré les dépenses de frais de garde et de déplacement professionnel au budget « vie courante ».
Surtout, elle en a harmonisé le calcul sur l'ensemble du territoire national, qui était jusqu'alors marqué par une forte hétérogénéité. Notre collègue, Philippe Dominati, soulignait ainsi que « la pratique actuelle conduit à la fixation de « restes à vivre » très variables selon les commissions de surendettement. Ainsi, dans des départements limitrophes, la différence de montant du reste à vivre pour deux débiteurs placés dans une situation analogue peut atteindre plusieurs centaines d'euros » 47 ( * ) .
Cette harmonisation, qui a été mise en place par la diffusion des meilleures pratiques par la Banque de France, s'est faite par le haut. La circulaire ministérielle du 29 août 2011 est venue préciser, à destination de la Banque de France, les modalités de calcul du « reste à vivre ».
Aujourd'hui, le budget « vie courante » est déterminé selon trois modalités : le montant réel , le montant réel dans la limite d'un plafond , et le barème forfaitaire . Le tableau suivant résume les modalités d'appréciation des dépenses :
|
TYPE DE DEPENSES |
MODALITE D'APPRECIATION |
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Loyer, impôts, frais de garde et de scolarité, pensions alimentaires. |
Montant réel sur la base de justificatifs 48 ( * ) |
|
Charges d'habitation (électricité, eau, téléphone, chauffage...) |
Informations fournies par le débiteur dans la limite d'un montant-plafond déterminé par chaque commission |
|
Alimentation-habillement-autres dépenses ménagères- mutuelle santé - transport |
Barème forfaitaire selon composition de la famille et déterminé par chaque commission 49 ( * ) . |
L'hétérogénéité des niveaux des prix sur le territoire national, particulièrement importante concernant les dépenses de logement, continue donc d'être prise en compte.
Le barème forfaitaire pour l'alimentation et l'ensemble des dépenses ménagères et de transport est aujourd'hui compris entre 520 et 540 euros pour une personne vivant seule. Le montant-plafond pour les charges d'habitation, chauffage compris, est fixé à Paris à 160 euros. Hors loyers, impôts, frais de garde et de scolarité et pensions alimentaires, le budget « vie courante » est donc généralement fixé autour de 700 euros . Si ce montant, nettement supérieur aux minima sociaux, peut apparaître important, il convient de garder à l'esprit que cette limite budgétaire mensuelle ne doit pas être dépassée par le débiteur pendant plusieurs années, parfois jusqu'à huit ans.
• L'accompagnement social
Enfin, à l'initiative du Parlement, la loi a prévu que, si la situation l'exige et à tout moment de la procédure, la commission ou le juge peut inviter le débiteur surendetté à solliciter une mesure d'aide sociale , en particulier une mesure d'accompagnement social personnalisée (MASP).
Cependant, le recours aux mesures d'accompagnement social reste très marginal . Un sondage réalisé par la Banque de France auprès des correspondants régionaux indique qu'une mesure d'accompagnement social est préconisée par la commission dans seulement 5 % des cas.
Les MASP sont, quant à elles, très peu mises en oeuvre du fait de leur lourdeur administrative, similaire à la procédure des tutelles.
* 43 Dans les 120 unités de la Banque de France assurant le secrétariat des commissions de surendettement, ce sont 1720 personnes équivalent temps plein travaillé (ETPT) qui étaient employées au traitement du surendettement en 2011, contre 1606 ETPT en 2010.
* 44 Rapport pour avis n° 404 du 16 juillet 2003, établi par Jean-Jacques Hyest au nom de la commission des Lois du Sénat, sur le projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.
* 45 Les délais moyens de traitement ont évolué entre 0,87 mois en 2008 et 1,31 mois en 2010 :
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Année |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
|
Délai moyen de traitement de la phase d'instruction préalable (en mois) |
1,03 |
0,87 |
0,91 |
1,31 |
1,09 |
* 46 Article L. 331-3-1 du code de la consommation. En tout état de cause, la suspension des mesures d'exécution cesse lorsqu'un plan conventionnel de redressement est approuvé, lorsque des mesures sont imposées par la commission, lorsque des mesures recommandées sont homologuées par le juge ou qu'une PRP avec liquidation judiciaire est ouverte.
* 47 Rapport n° 447 du 2 juin 2009 de Philippe Dominati, p. 266.
* 48 Ainsi que le précise la circulaire ministérielle du 29 août 2011, la commission peut cependant demander au débiteur de réduire certaines dépenses ou peut n'en tenir compte que dans certaines limites, dès lors qu'elles apparaissent manifestement excessives au regard de la situation du ménage.
* 49 La commission peut relever le barème si cela est justifié par des frais de transport ou des frais de mutuelle santé inhabituellement élevés.