AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
« La courbe de l'audience colle à France Télévisions comme le sparadrap aux doigts du capitaine Haddock ! », notait un grand quotidien 1 ( * ) , le 30 octobre 2011.
La principale ambition portée par la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision 2 ( * ) était pourtant, aux termes de l'exposé des motifs du projet de loi, que la télévision publique ne dépende plus des « diktats de l'audimat » et qu'elle soit « libérée de la pression de l'audience qui résulte principalement de la commercialisation d'espaces publicitaires au sein de ses programmes ».
Cette apparente contradiction entre l'esprit du texte et l'analyse a priori assez largement faite de son application est apparue à la commission pour le contrôle de l'application des lois comme devant motiver un rapport spécifique.
Le diagnostic d'un fossé entre la principale disposition de la loi et son application est-il fondé ? Le cas échéant, qu'en est-il des autres objectifs fixés par la même loi ?
La loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de télévision est un objet législatif à manier avec prudence car il est l'un des plus médiatisés de la XIII e législature, d'une part, parce que certaines de ses dispositions ont prêté à de fortes controverses, notamment celle prévoyant la nomination des présidents des sociétés de l'audiovisuel public par le Président de la République et non plus par le Conseil supérieur de l'audiovisuel, et d'autre part, parce qu'il s'agit précisément d'une loi relative aux médias, et à l'un des plus emblématiques, la télévision dont la durée moyenne d'écoute quotidienne par téléspectateur a encore augmenté pour atteindre 4 h 07 en janvier 2012.
Cette loi a donc eu une forte visibilité au moment de son adoption, et devrait encore en avoir une, au quotidien, aux yeux de tous les téléspectateurs.
Cette apparente facilité à connaître et à aborder la question de l'application de la présente loi a précisément conduit vos rapporteurs à redoubler d'attention. Estimant que leur jugement, porté a posteriori, était forcément biaisé à la fois par leur avis initial sur le projet de loi et par la connaissance de l'avenir, ils ont souhaité mener leur mission de manière approfondie et minutieuse au-delà des appréciations « à l'emporte-pièce » et des analyses tranchées qui caractérisent parfois les commentaires relatifs à la télévision.
Vos rapporteurs ont donc entrepris un travail d'archéologie de la loi par l'étude et la reconstitution de son histoire, depuis son annonce jusqu'aux réalisations concrètes auxquelles elle a donné lieu, en passant par sa conception, sa fabrication, son dépôt par le Gouvernement, son examen, son adoption et sa mise en oeuvre.
Ils se sont accordés sur le fait que la qualité de l'application d'une loi ne se juge pas seulement à la parution des décrets et des autres mesures réglementaires nécessaires à sa mise en oeuvre, mais aussi à sa mise en pratique, à la traduction concrète sur le terrain des dispositions qu'elle comporte. Les effets constatés de la loi doivent alors être mis en comparaison avec ceux qui étaient souhaités initialement , annoncés dans l'exposé des motifs du texte, ou encore mentionnés par les parlementaires et les ministres lors des débats dans l'hémicycle.
Mais ils ont également choisi, précisément, de limiter leur analyse au bilan de l'application de la loi au regard des objectifs qui lui avaient été fixés , et non pas de ceux qu'on pourrait aujourd'hui lui assigner .
Le présent rapport ne vise donc pas à porter des jugements ni sur la qualité d'une analyse politique menée en 2009, ni sur la pertinence d'une loi dans le contexte actuel, mais bien à apporter des éclairages sur la capacité de la loi à trouver une application concrète , liée in fine :
- d'une part, à la qualité d'appropriation de la loi par le Gouvernement et les différents acteurs du secteur et à leur capacité à la mettre en oeuvre ;
- et d'autre part, forcément, au degré « d'applicabilité » de la loi , lié à la justesse des moyens proposés au regard des intentions exprimées .
A cet égard, vos rapporteurs tiennent à signaler qu'ils ne portent pas de jugement personnel sur les responsables de l'audiovisuel public, dont l'action est tributaire des outils et des moyens que la puissance publique leur a accordés.
Ce travail d'analyse sur l'application de la loi a été mené sur la plupart des 94 articles de la loi, mais ils ont été traités de manière thématique afin de faciliter la lecture du rapport.
Quelles dispositions ont été bien appliquées ? Lorsqu'il y a un constat d'échec, quelles en sont les raisons ? Un maillon de la chaîne d'application a-t-il été défaillant ou les mesures proposées n'étaient-elles tout simplement pas adaptées ?
Ces questions méritent souvent une position nuancée et solidement argumentée. Vos rapporteurs ne partageant pas l'ensemble de leurs analyses, ils ont fait part de leurs divergences lorsqu'elles sont apparues.
Introduction
I. LES ORIGINES DU PROJET DE LOI : UNE ANNONCE SURPRISE PUIS LA COMMISSION POUR LA NOUVELLE TÉLÉVISION PUBLIQUE
Le 8 janvier 2008, le Président de la République, M. Nicolas Sarkozy, annonce la suppression de la publicité sur les écrans des télévisions publiques en ces termes :
« Le service public, son exigence, son critère, c'est la qualité. Sa vocation, c'est d'offrir au plus grand nombre un accès à la culture, c'est de favoriser la création française. Je ne veux pas dire que la télévision publique doit être élitiste ou ennuyeuse, il y a quand même un gap , mais seulement qu'elle ne peut pas fonctionner selon des critères purement mercantiles.
« Je souhaite donc que le cahier des charges de la télévision publique soit revu profondément, et que l'on réfléchisse à la suppression totale de la publicité sur les chaînes publiques, qui pourraient être financées par une taxe sur les recettes publicitaires accrues des chaînes privées, et par une taxe infinitésimale sur le chiffre d'affaires de nouveaux moyens de communication, comme l'accès à l'Internet ou la téléphonie mobile. Voici une révolution qui, en changeant le modèle économique de la télévision publique, changera du tout au tout la donne de la politique culturelle dans la société de communication qui est la nôtre. »
Par une lettre de mission du 27 février 2008, le Président de la République met en place la commission pour la nouvelle télévision publique, dont la présidence est confiée à M. Jean-François Copé, afin de réfléchir aux modalités de cette réforme.
Cette commission associe à parité des parlementaires de toutes tendances politiques, des professionnels du secteur de l'audiovisuel et des personnalités de la société civile.
Première étape conflictuelle : les parlementaires socialistes et communistes - dont votre rapporteur, M. David Assouline - mettent un terme à leur participation aux travaux de la commission le 4 juin 2008. En effet, à l'issue d'un travail complet et précis, ils s'aperçoivent que le principe de la suppression de la publicité non compensée par une augmentation équivalente de la redevance est déjà un dogme intangible. Cela pose des problèmes majeurs sur le modèle de financement, pouvant fragiliser la pérennité et le périmètre de France Télévisions et rend vain, à leurs yeux, le rapport de la commission pour la nouvelle télévision publique.
Néanmoins, le 25 juin 2008, les conclusions de la commission sont remises au Président de la République, structurées autour d'une synthèse générale qui reprend les principales conclusions du rapport et articulées autour des quatre thèmes principaux : le modèle de développement, le modèle culturel et de création, le modèle de gouvernance et le modèle économique.
Ces conclusions, outre qu'elles ont fortement inspiré la rédaction du futur projet de loi gouvernemental, ont constitué l'une des sources principales d'information pour de nombreux parlementaires ayant participé au débat. Il y sera donc fait référence à plusieurs reprises dans le présent rapport, afin d'éclairer le sens à donner à telle ou telle mesure.
Outre la réforme de l'audiovisuel public, le projet de loi a pour ambition de transposer la directive 89/552/CEE, dite « Télévision sans Frontières » (TVSF) du 3 octobre 1989, révisée par la directive 2007/65/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2007, dite « Services de médias audiovisuels » (SMA). La préparation de cette partie du projet de loi a été confiée à la direction du développement des médias du ministère de la culture et de la communication, qui lançait dès le mois de février 2008 une consultation publique sur la partie législative de la transposition de la directive « Services de médias audiovisuels ». Le caractère assez consensuel des retours obtenus s'est de facto reflété dans le débat parlementaire.
* 1 La Croix, 30 octobre 2011, article de Mme Aude Carasco.
* 2 Désignée par la formule « la loi du 5 mars 2009 » dans l'ensemble du rapport.