B. LA CONFUSION ENTRE LE BUDGET DE L'ETAT ET LE BUDGET DU CNDS
D'autre part, comme cela a été indiqué supra , les dépenses du CNDS comprennent une « part nationale », qui pose un type de problème particulier , au regard tant de la vocation originelle du CNDS que du simple respect des principes budgétaire.
En effet, à la création de l'établissement public, la répartition des rôles entre le ministère (c'est-à-dire, en termes budgétaires, le programme « Sport ») et le CNDS était bien définie :
- à l'Etat devait incomber, outre l'action régalienne et normative, le financement des politiques nationales et du sport de haut niveau principalement ;
- et au CNDS devaient revenir les politiques territorialisées, dans un cadre permettant la concertation entre acteurs étatiques, représentants du monde sportif et collectivités territoriales.
Néanmoins, une certaine confusion est rapidement réapparue , qui pourrait menacer, à terme, la cohérence de l'action de l'établissement public ainsi que ses finances.
1. Le PNDS, première entaille à la séparation des rôles
Outre la charge de la subvention au CNOSF qui, pour figurer dans les missions originelles du CNDS, n'en apparaît pas moins comme un défaussement de l'Etat, la première entaille significative à la répartition des rôles fut le PNDS .
Ce plan, qui a duré de 2006 à 2008, visait à développer la pratique sportive pour le plus grand nombre, préparer les élites sportives pour les grandes compétitions internationales et renforcer le rayonnement sportif international de la France.
Le financement provenait d'un prélèvement supplémentaire sur les mises des jeux exploités par la Française des jeux qui ont atteint, au final, 125,4 millions d'euros sur l'ensemble de la période .
Le présent rapport d'information n'a évidemment pas pour objet de dresser le bilan du PNDS - qui, au demeurant, n'a jamais été véritablement fait.
Votre rapporteur spécial relève simplement, comme le fait la Cour des comptes dans son enquête, que « le PNDS a servi de support à des financements tous azimuts et a introduit une complète confusion entre le rôle de l'Etat et celui du CNDS » : une part des crédits du PNDS est ainsi venue abonder la « part territoriale » tandis que d'autres lignes ont abouti à faire financer par le CNDS des actions relevant normalement en propre de l'Etat.
Ainsi, dès le départ, l'objectif de clarté sous-jacent à la création de l'établissement public (et aux principes de la LOLF) a été écorné. Ces mauvaises habitudes ont perduré par la suite.
2. Le fonds de concours du CNDS en faveur du programme « Sport »
Le mélange des genres prend aussi, depuis 2009, la forme d'un fonds de concours du CNDS en direction du programme « Sport ».
De 6 millions d'euros en 2009, le montant de ce fonds de concours est passé à 19 millions d'euros depuis lors (soit 7,7 % des crédits de paiement du programme).
La Cour des comptes observe que « le formalisme adopté respecte le droit budgétaire » mais :
- d'une part, que le conseil d'administration ne dispose que de peu de liberté pour l'octroi du fonds de concours , qui figure dans la « lettre plafond » du Premier ministre pour la préparation du budget ainsi que dans les « bleus » budgétaires adressés au Parlement ;
- d'autre part, que les documents existants ne permettent de s'assurer ni de la destination par nature des fonds et de leur emploi, ni de la conformité des actions avec les missions du CNDS et ses priorités.
Devant votre commission des finances, le président Patrick Lefas a même souligné le problème de régularité que pose ce fonds de concours au regard de l'article 17 de la LOLF , aux termes duquel « les fonds de concours sont normalement constitués de fonds à caractère non fiscal pour concourir à des dépenses d'intérêt public ».
Votre rapporteur spécial est contraint, avec le ministère, de constater le caractère indispensable de ce flux pour l'exécution budgétaire du programme « Sport ». Il va néanmoins falloir, dès que possible, sortir de cette situation confuse, qui s'apparente à une véritable débudgétisation partielle du programme .
3. Le plan « Euro 2016 » et le plan « grandes salles »
Enfin, votre rapporteur spécial tient à rappeler que c'est le CNDS qui sert de caisse à l'Etat pour le respect des engagements de l'Etat (d'ailleurs pris sans consultation du Parlement) en matière de financement des projets de construction ou de rénovation des enceintes sportives destinées à accueillir le championnat d'Europe de football de 2016 (168 millions d'euros) ainsi que du plan « grandes salles » - ou « arénas » (50 millions d'euros).
Cette charge nouvelle a donc été, en pratique, imposée au conseil d'administration du CNDS, lequel ne devrait recevoir, sur la période 2011-2016 du plan « Euro 2016 » que 120 millions d'euros en provenance d'un prélèvement additionnel sur les mises de la Française des jeux.
Il devrait donc en résulter, en l'état, un déficit de 48 millions d'euros pour l'opérateur - que le plan « arénas » pourrait d'ailleurs aggraver par la suite.
Au total, votre rapporteur spécial partage donc largement la conclusion qu'a exprimée le président Patrick Lefas devant votre commission des finances : il existe bien une « tension permanente (...) entre la volonté de rationaliser les canaux de financement, et la tentation de puiser dans les ressources de l'établissement en élargissant le champ de ses missions ». Or, comme M. Lefas a eu raison de le souligner, « les chiffres attestent d'une réduction très drastique du fonds de roulement du CNDS, d'un montant de plus de 78 millions d'euros en 2008, et qui sera vraisemblablement négatif en 2012, selon les dernières informations communiquées, à - 3,1 millions d'euros ».
Il est donc temps pour l'Etat d'arrêter de puiser dans cette caisse qui se vide, sauf à remettre en cause les missions de base du CNDS, c'est-à-dire ses missions territoriales.