Centre national pour le développement du sport (CNDS) : éviter le "claquage" budgétaire

Rapport d'information n° 287 (2011-2012) de M. Jean-Marc TODESCHINI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 24 janvier 2012

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N° 287

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 janvier 2012

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l' enquête de la Cour des comptes relative au Centre national pour le développement du sport (CNDS),

Par M. Jean-Marc TODESCHINI,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini , président ; M. François Marc, Mmes Michèle André, Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart , vice-présidents ; M. Philippe Dallier, Mme Frédérique Espagnac, MM. Claude Haut, François Trucy , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Mesdames, Messieurs,

En application des dispositions de l'article 58-2° de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), votre commission des finances, par une lettre de son président Philippe Marini, en date du 21 novembre 2011, a demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur le Centre national de développement du sport (CNDS) , opérateur principal du programme « Sport » .

Cette demande a résulté de l'initiative de votre rapporteur spécial qui, comme il l'a développé dans son dernier rapport budgétaire ^{1 ( * )} , s'interrogeait à la fois sur la définition des missions de cet établissement public et sur le caractère optimal de sa gouvernance . Les fortes fluctuations de la trésorerie du CNDS au cours des derniers exercices méritaient également un éclairage particulier. Il s'agit là de questions essentielles à propos d'un opérateur au coeur de la politique nationale du sport et dont le budget dépasse les crédits du programme « Sport » lui-même.

Le rapport d'enquête de la Cour des comptes, ci-joint en annexe, a été reçu par votre commission des finances le 6 décembre 2011. Il a donné lieu, le 24 janvier 2012, à une audition « pour suite à donner ». Celle-ci a mis en présence :

- la Cour des comptes représentée par MM. Patrick Lefas, président de la troisième chambre, Pascal Duchadeuil, président de section, Serge Barichard, conseiller référendaire, et Walid Benaabou, auditeur ;

- le ministère des sports, représenté par MM. Gérald Darmanin, directeur de cabinet du ministre, Pierre Messerlin, directeur-adjoint de ce cabinet, et Richard Monnereau, directeur des sports

- le CNDS, représenté par M. Julien Nizri, directeur général, et Mme Francine Mary, directrice des affaires financières ;

- le Comité national olympique et sportif français (CNOSF), représenté par M. Jean-Jacques Mulot, trésorier ;

- et la direction du budget, représentée par Mme Marie-Astrid Ravon, sous-directrice.

Selon l'usage, cette audition a été ouverte à la presse et au public. On en trouvera reproduit, ci-après, le compte rendu intégral.

* *

*

Etablissement public à caractère administratif placé sous la tutelle du ministre chargé des sports, le CNDS a été créé par le décret n° 2006-248 du 2 mars 2006 ^{2 ( * )} pour prendre, en partie, la suite du Fonds national pour le développement du sport (FNDS). Au plan budgétaire, il est rattaché au programme 219 « Sport » de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

Ses missions, couvrant un champ très vaste, consistent à contribuer au développement de la pratique sportive par le plus grand nombre , favoriser l'accès au sport de haut niveau et l'organisation de manifestations sportives, promouvoir la santé par le sport, améliorer la sécurité des pratiques sportives et la protection des sportifs et renforcer l'encadrement de la pratique sportive ^{3 ( * )} .

L'enquête menée par la Cour des comptes correspond au relevé d'observations définitives sur sa gestion au cours des exercices 2006 à 2010.

Elle présente le CNDS comme un établissement public globalement bien organisé et géré , doté de procédures solides dans l'ensemble, notamment pour ce qui concerne l'instruction des dossiers de subventions.

Néanmoins, elle met l'accent sur le grand nombre de priorités qui s'imposent à cet opérateur, ce qui n'est pas le gage d'une affectation optimale des ressources.

Surtout, elle exprime des inquiétudes , à la fois sur le suivi des engagements hors bilan du CNDS et sur les charges supplémentaires que l'Etat fait peser sur lui, qui entraînent une certaine confusion et pourraient, dans un terme qui se rapproche, menacer son équilibre financier.

Le présent rapport développe l'ensemble de ces éléments.

I. UN JEUNE ÉTABLISSEMENT PUBLIC GLOBALEMENT SUR DE BONS RAILS

A. UN ÉTABLISSEMENT PUBLIC ENCORE RELATIVEMENT NEUF

1. L'origine et l'organisation du CNDS

Le Centre national pour le développement du sport (CNDS) est un établissement public à caractère administratif (EPA) placé sous la tutelle du ministre chargé des sports.

Il s'agit d' un établissement récent, dont la création a été rendu nécessaire par la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances ( LOLF ). En effet, jusqu'en 2005, les actions aujourd'hui portées par le CNDS l'étaient (depuis 1979) par un compte d'affectation spéciale, le Fonds national de développement du sport (FNDS). Comme Philippe Marini, alors rapporteur général de votre commission des finances, l'avait constaté ^{4 ( * )} , ce fonds constituait un cas unique, dans l'ensemble des départements ministériels, « d'externalisation étendue dans un compte spécial du Trésor des dépenses d'une politique publique ». Or, les dispositions de l'article 21 de la LOLF (entrées en vigueur le 1 ^er janvier 2006) selon lesquelles les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées par des « recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées » ne rendaient plus possible la poursuite des opérations du FNDS, celui-ci étant principalement financé par un prélèvement sur les sommes misées sur les jeux de la Française des Jeux, sans rapport avec ses actions. En outre, une partie des dépenses du FNDS était de même nature que celle inscrites au budget du ministère, ce qui entrait en contradiction avec le principe budgétaire de spécialité et la vocation d'un compte d'affectation spéciale.

L'article 53 de la loi de finances pour 2006 (loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) a donc procédé à la clôture du FNDS et prévu des recettes pour l'établissement public devant lui succéder ( cf. infra ).

Quant au CNDS lui-même, il a été créé par le décret n° 2006-248 du 2 mars 2006 ^{5 ( * )} pour prendre, en partie, la suite du Fonds national pour le développement du sport (FNDS).

Ses missions et ses ressources seront détaillées ci-après.

L'établissement public dispose d'un conseil d'administration composé, outre son président, de vingt membres :

- dix administrateurs ayant un lien fort avec l'Etat (le ministre chargé des sports, le ministre chargé du budget, le directeur des sports, quatre représentants du ministre chargé des sports et trois personnalités qualifiées nommées par le ministre chargé des sports) ;

- sept administrateurs liés au mouvement sportif (le président du Comité national olympique et sportif français (CNOSF), cinq représentants du mouvement sportif nommés par le ministre chargé des sports après désignation par le président du CNOSF et une personnalité qualifiée nommée par le ministre sur proposition du président du CNOSF) ;

- trois administrateurs représentants de collectivités territoriales , nommés par le ministre chargé des sports.

Le président du CNDS (actuellement Raymond-Max Aubert) est nommé par décret du Premier ministre pris sur le rapport du ministre chargé des sports après avis du président du CNOSF pour une durée de quatre ans renouvelable une fois. Les délibérations sont adoptées à la majorité des voix avec voix prépondérante du président du conseil d'administration en cas d'égalité. Le directeur général, l'autorité chargée du contrôle financier et l'agent comptable de l'établissement assistent aux séances du conseil d'administration avec voix consultative.

De plus, sur le terrain, le CNDS dispose de « commissions territoriales », composées de représentants de l'Etat, des collectivités territoriales et du mouvement sportif de niveau régional et de niveau départemental.

2. Ses missions

Aux termes de l'article R. 411-2 du code du sport, le Centre national pour le développement du sport a pour missions, dans le cadre des orientations générales fixées par le ministre chargé des sports, de :

- contribuer au développement de la pratique du sport par le plus grand nombre ;

- favoriser l'accès au sport de haut niveau et l'organisation de manifestations sportives ;

- promouvoir la santé par le sport ;

- améliorer la sécurité des pratiques sportives et la protection des sportifs ;

- renforcer l'encadrement de la pratique sportive.

Ce même article précise que le CNDS « exerce ces missions par l'attribution de concours financiers, sous forme de subventions d'équipement ou de fonctionnement » :

- au CNOSF ;

- aux associations sportives ;

- aux collectivités territoriales ou à leurs groupements ;

- aux organismes assurant le fonctionnement des antennes médicales de prévention du dopage ;

- aux associations et groupements d'intérêt public qui interviennent dans le domaine des activités physiques et sportives.

En outre, le décret n° 2012-474 du 11 avril 2012 vient de compléter ces missions afin que le CNDS contribue au financement des projets de construction ou de rénovation des enceintes sportives destinées à accueillir le championnat d'Europe de football de 2016 ainsi que des équipements connexes permettant le fonctionnement de celles-ci. Il est précisé qu'à cette fin, il peut conclure des conventions de subventionnement avec toute personne morale de droit public ou privé.

3. Ses ressources

a) Des taxes affectées

Les produits du CNDS proviennent presque intégralement de ressources fiscales que lui ont affectées des lois de finances.

Il s'agit :

- du prélèvement « historique » sur les mises des jeux de la Française des jeux (à l'exception des paris sportifs), qui alimentait déjà le FNDS ^{6 ( * )} . L'affectation au CNDS du produit de ce prélèvement, dont le taux est de 1,80 % , a été plafonné à 173,8 millions d'euros par l'article 46 de la loi de finances pour 2012 ;

- de la contribution sur la cession à un éditeur ou un distributeur de services de télévision des droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives, dite « taxe Buffet » ^{7 ( * )} . Son taux est de 5 % du montant des encaissements. Le plafond de l'affectation de cette ressource au CNDS par l'article 46 de la loi de finances pour 2012 s'élève à 43,4 millions d'euros ;

- d'un prélèvement sur les sommes misées sur les paris sportifs organisés et exploités par la Française des jeux ainsi que sur les paris sportifs en ligne ^{8 ( * )} , dont le taux s'élève à 1,8 % à compter de 2012. Là encore, cette ressource a été plafonnée à 31 millions d'euros par la dernière loi de finances ;

- enfin, d'un prélèvement complémentaire de 0,3 % effectué de 2011 à 2015 sur les mises des jeux de la Française des jeux (à l'exception des paris sportifs) ^{9 ( * )} . Ce prélèvement complémentaire est plafonné à 24 millions d'euros par an . Ce produit vise explicitement à financer des projets de construction ou de rénovation des enceintes sportives destinées à accueillir l'Euro 2016 de football ainsi que des équipements connexes permettant le fonctionnement de celles-ci.

Au total, les ressources prévisionnelles affectées au CNDS s'élèvent à 272,2 millions d'euros pour 2012 , réparties selon le schéma ci-après. Il s'agit d'un montant supérieur aux crédits du programme « Sport » (255,4 millions d'euros).

Répartition prévisionnelle des recettes fiscales affectées au CNDS en 2012

Source : loi de finances pour 2012

b) L'évolution de ces recettes dans le temps

Comme la Cour des comptes le souligne dans son enquête, le niveau des recettes et des dépenses du CNDS a connu plusieurs phases dans le temps :

- tout d'abord, une montée en puissance de 2006 à 2008 , tant en recettes (+ 33,83 %) qu'en dépenses (+ 37,59 %) ;

- puis une forte diminution des recettes (- 22 %) comme des dépenses (- 12,7 %) en 2009 , du fait de la fin du plan national de développement du sport (PNDS, voir ci-après) ;

- en 2010 , les recettes (231,6 millions d'euros) et les dépenses (252,4 millions d'euros) ont de nouveau sensiblement progressé , sous l'effet principalement de la nouvelle ressource liée aux paris sportifs pour les recettes et, surtout, d'une volonté d'augmenter de façon significative les dépenses ;

- enfin, depuis 2011 , la prise en charge par le CNDS des engagements financiers de l'Etat destinés à aider la construction et la rénovation des stades devant accueillir l'Euro 2016 de football a entraîné une nouvelle augmentation des moyens octroyés à cet établissement public, pour aboutir à la situation décrite précédemment.

B. UNE GESTION PLUTÔT SATISFAISANTE

Votre rapporteur spécial constate avec satisfaction que la Cour des comptes a accordé un satisfecit d'ensemble à la gestion du CNDS, tant pour ce qui concerne la qualité de ses budgets et de son contrôle interne que pour la manière dont il octroie ses subventions.

1. Des budgets et un contrôle interne de bonne qualité

S'agissant des budgets, la Cour des comptes a relevé des taux d'exécution révélant « une fiabilité correcte des prévisions budgétaires , supérieure à 90 % sauf en 2008 ».

Elle a toutefois souligné que les budgets 2007 et 2009 ont été approuvés avec un retard d'environ un mois par le conseil d'administration et, surtout, que le budget 2011 n'avait pas encore été adopté au 1 ^er janvier de l'exercice auquel il s'applique ^{10 ( * )} .

De plus, selon la Cour des comptes, « des appréciations positives ressortent des opérations de contrôle interne menées au siège du CNDS ». Les magistrats indiquent notamment que dans les services déconcentrés, les rapports d'audit varient très peu d'une année sur l'autre bien que ce ne soit pas les mêmes services qui sont chaque fois contrôlés. Le CNDS considère que cela illustre « une certaine constance dans la gestion territoriale des crédits ». Si le directeur financier juge que « les opérations auditées sont réalisées correctement, sans risque identifié et dans un souci d'organisation des processus », des marges de progression sont mises en évidence.

2. Des subventions octroyées de manière convenable malgré des règles complexes

« Coeur de métier » du CNDS, l'octroi de subventions apparaît plutôt bien maîtrisé dans un environnement réglementaire relativement complexe - et parfois non exempt de critiques.

En matière de gestion administrative pure, le président de la troisième chambre de la Cour des comptes, Patrick Lefas, a déclaré, lors de l'audition « pour suite à donner » organisée par votre commission des finances le 24 janvier 2012, que « l'instruction s'effectue avec professionnalisme [et] permet de traiter d'affaires de toutes natures, selon un mode opératoire précis et une approche concertée ».

a) La « part territoriale »

La part territoriale correspond aux concours financiers de fonctionnement destinés aux structures énumérées à l'article R. 411-2 du code du sport précité (clubs et associations sportives agréées, ligues ou comités régionaux et départementaux des fédérations sportives, comités régionaux olympiques et sportifs, comités départementaux olympiques et sportifs, comités territoriaux olympiques et sportifs, etc.).

La Cour relève dans son enquête que le montant de la part territoriale fixé en conseil d'administration est en hausse constante depuis 2006, et s'élevait à 138 millions d'euros en 2010 .

Les règles d'attribution dépendent d'une multiplicité de critères.

En termes géographiques, les critères sont les suivants :

- une part fixe par région (8 %) ;

- une part fixe par département (12 %) ;

- une part proportionnelle au nombre de licences (40 %) ;

- une part proportionnelle à la population totale de la région (14 %) ;

- une part proportionnelle à la population de moins de 25 ans (20 %) ;

- et une part proportionnelle au nombre d'allocataires du revenu de solidarité active (6 %).

D'un point de vue « thématique », conformément aux orientations définies par le Gouvernement dans la lettre de mission adressée chaque année au directeur général, des publics, territoires et objectifs prioritaires sont précisés dans la circulaire relative à la mise en oeuvre de la part territoriale. En 2010, ceux-ci étaient les suivants :

- les quartiers en difficulté (en particulier ceux de la « dynamique espoir banlieue »), 15 % du montant de la part territoriale (hors accompagnement éducatif) devant leur être consacrés ;

- la professionnalisation du mouvement sportif : au travers de l'enveloppe consacrée à l'emploi (objectif, 15 % de la part territoriale à la fin de l'olympiade) ;

- les actions de formation des dirigeants, des animateurs bénévoles et des animateurs sportifs salariés (objectif, 15 % à la fin de l'olympiade) ;

- l'accompagnement éducatif (13 millions d'euros) ;

- les zones rurales - incitation à la mutualisation des ressources, regroupements, création de groupements d'employeurs ;

- les femmes et les personnes handicapées ;

- la lutte contre la violence : généralisation des formations complémentaires en matière de gestion des conflits à l'attention des éducateurs sportifs et des arbitres.

Selon la Cour, qui l'a également souligné lors de l'audition du 24 janvier 2012, « ces priorités apparaissent nombreuses, ce qui peut nuire à l'efficacité des subventions ». Elle relève que la plupart des projets peuvent, à un titre ou à un autre, être présentés comme contribuant à la réalisation d'un des objectifs et que les porteurs de projets adaptent la présentation de leur plan de développement aux priorités du territoire.

Elle a également critiqué le niveau trop faible, à ses yeux, du montant minimal de subvention que peut octroyer le CNDS au titre de sa part territoriale, soit 750 euros - suggérant de le porter à 1 000 euros.

L'audition pour suite à donner aux travaux de la Cour a bien montré la grande sensibilité de ces sujets .

Ainsi, s'agissant de la répartition géographique des subventions, notre collègue Philippe Dallier a estimé que « les 15 millions d'euros alloués au total [à son département de la Seine-Saint-Denis] ne sont pas à la hauteur des déséquilibres constatés », soulignant que ce département se situait « à l'avant-dernière place de France en matière de taux d'équipements sportifs ». A l'inverse, le ministère a fait valoir la mise en place d'un plan exceptionnel de rattrapage en faveur de ce département.

Pour ce qui concerne le montant minimal des subventions, tant le ministère des sports que le CNOSF ont insisté sur la nécessité de le maintenir à 750 euros, y voyant un apport non négligeable pour des petites structures. De plus, des sénateurs, notamment notre collègue Marie-France Beaufils, ont affirmé « l'importance, financière et morale, du soutien du CNDS à des petits clubs, même si certaines sommes peuvent paraître dérisoires » et exprimé la conviction qu'il fallait « préserver ces financements ».

Votre rapporteur spécial partage ce dernier point de vue, un passage de 750 à 1 000 euros n'étant pas de nature à modifier radicalement le traitement des dossiers par le CNDS tout en étant susceptible de créer des difficultés à des acteurs de terrain qui, pour être de petites structures, n'en sont pas moins précieux.

b) Les subventions d'équipement

Ces subventions, également dans le coeur de la mission du CNDS, lui permettent de financer la construction, la rénovation et la mise en accessibilité des équipements sportifs , l'acquisition de matériels lourds d'une durée de vie supérieure à cinq ans, et la réalisation de « maisons du sport » dès lors qu'elles accueillent un nombre important de représentations fédérales et leur offrent des services communs. L'établissement public peut également accorder des subventions pour le financement des études préalables à la réalisation d'un projet d'équipement sportif.

Les subventions d'équipement accordées par le CNDS se sont élevées à 97 millions d'euros en 2010.

Les travaux de la Cour des comptes lui ont permis :

- de souligner que le CNDS s'est dotée d'une procédure d'instruction des dossiers définie de façon rigoureuse . En particulier, les magistrats ont constaté que pour les financements nationaux, « un phasage précis des différentes tâches de préparation de chaque conseil d'administration a été établi ». Et, pour les crédits régionalisés, l'enquête estime que « les procédures mises en place sont de nature à permettre de traiter les demandes de subventions avec le professionnalisme et la déontologie qu'impose la nature des interventions du CNDS » ;

- de constater que le versement et le suivi des subventions font l'objet d'un mode opératoire précis et centralisé.

Selon la Cour, un problème demeure néanmoins pour ce qui concerne le rythme des subventions . Ainsi, de manière générale, très peu de paiements sont réalisés sur les nouveaux engagements de l'année. La durée prévisionnelle moyenne de consommation d'une subvention d'équipement a été portée de quatre à six ans dans les projections budgétaires. Par ailleurs, le taux d'annulation des projets pour lesquels une subvention a été décidée n'est pas encore cerné.

c) Les financements nationaux

Cette part a représenté 36 millions d'euros en 2010 .

Il s'agit des financements destinés :

- au CNOSF, plus précisément de sa subvention de fonctionnement (5,1 millions d'euros en 2010) ;

- de 2006 à 2008, au PNDS, programme exceptionnel d'équipement destiné à rebondir après l'échec de la candidature de Paris à l'organisation des Jeux olympiques et paralympiques de 2012 ;

- au fonds de concours au profit du budget de l'Etat - plus précisément du programme « Sport » ;

- à d'autres missions diverses (soutien à l'organisation d'événements sportifs internationaux, prévention du dopage, etc.).

Eu égard aux problèmes particuliers que posent ces financements, ils seront examinés plus en détail dans la partie suivante du présent rapport.

II. DES FACTEURS DE RISQUES NÉCESSITANT UNE SURVEILLANCE PARTICULIÈRE

Malgré le sérieux avec lequel les équipes du CNDS en assurent la gestion, l'enquête de la Cour des comptes ainsi que l'audition organisée par votre commission des finances ont permis de mettre en lumière des facteurs de risque susceptibles de remettre en cause l'équilibre de l'établissement public.

Il s'agit, en particulier :

- du suivi des engagements hors bilan ;

- et de la « confusion » de plus en plus marquée entre le budget de l'Etat et celui de son opérateur.

A. LE SUIVI COMPTABLE ET LA QUESTION DES ENGAGEMENTS HORS BILAN

Sur la présentation des comptes du CNDS, la principale remarque de la Cour concernait les engagements pluriannuels.

De fait, l'opérateur verse des subventions d'équipement et des subventions de fonctionnement qui donnent lieu à des engagements pluriannuels . Les subventions d'équipement s'étalent en règle générale sur plusieurs exercices et ne sont soldées qu'à l'issue de la réalisation conforme des opérations subventionnées et après vérification du montant des dépenses effectivement exposées par le porteur de projet. En fonctionnement, les conventions peuvent être également pluriannuelles, en particulier pour les aides à l'emploi.

Or ces engagements pluriannuels sont suivis hors bilan , selon des modalités différentes selon leur nature :

- pour les subventions de fonctionnement , la Cour des comptes pointe le fait que, jusqu'en 2010, le CNDS ne disposait pas de moyens de recensement de ces conventions . Le tableau récapitulatif des engagements pluriannuels, établi à partir des notes de présentation des comptes financiers, fait ainsi apparaître des variations de montant d'une année à l'autre, liées principalement à des méthodes de comptabilisation différentes selon les exercices. Depuis lors, l'opérateur dispose d'une application lui permettant d'effectuer un suivi adéquat mais, souligne la Cour, les incertitudes entourant les conventions signées antérieurement devraient subsister ;

- pour les subventions d'équipement en revanche, le CNDS dispose d'outils adaptés pour le suivi de ses engagements pluriannuels.

En termes d'information, l'enquête souligne que les engagements hors bilan figurent chaque année dans la note de présentation du compte financier fournie au conseil d'administration. Le tableau de suivi des engagements pluriannuels au 31 décembre 2009 faisait ainsi apparaître une dette globale de 237,1 millions d'euros (déduction faite des charges à payer), dont l'essentiel est constitué par les subventions d'équipement (200,7 millions d'euros). S'ajoutaient à ce montant les crédits engagés en 2009 au titre du plan de relance (7,4 millions d'euros), soit un total de 244,6 millions d'euros.

La Cour en conclut :

- d'une part, que les documents fournis en l'état par le CNDS permettent d'avoir une vision claire des subventions versées et des engagements restant à courir , au moins pour les subventions d'équipement qui en représentent la partie essentielle ;

- mais que le bilan du CNDS ne donne pas en soi une image exacte de sa situation financière , notamment dans la présentation de son passif, faute de prise en considération des conséquences de ces engagements pluriannuels.

Lors de l'audition « pour suite à donner » à l'enquête du 24 janvier 2012, le président Patrick Lefas a clairement suggéré, d'une part, au plan comptable, de constituer des provisions, et d'autre part, de prévoir une durée limite pour l'attribution des subventions.

Pour leur part, les représentants du précédent Gouvernement et du CNDS ont fait valoir les difficultés que présenterait une inscription des engagements pluriannuels dans les comptes du CNDS. Sa directrice des affaires financières a souligné la difficulté technique qu'il y aurait à comptabiliser une provision pour charges en fin d'exercice du montant des restes à payer. Un tel système engendrerait, selon elle, des écritures très complexes liées aux reprises de provisions lors de chaque paiement sur chaque décision, ainsi que la constatation de provisions nouvelles sur l'année suivante. D'autre part, il ne serait sans doute pas optimal d'un point de vue budgétaire de laisser s'accumuler une trésorerie importante, en n'autorisant un engagement que lorsque l'établissement dispose en caisse des fonds correspondants.

Votre rapporteur spécial comprend ces réserves. Il lui paraît néanmoins essentiel que le CNDS suive de près ses engagements hors bilan et les communique précisément à son conseil d'administration ainsi qu'au Parlement (par exemple au moment de l'examen de la loi de règlement). Il conviendrait notamment de faire apparaître l'évolution de ces probables charges futures d'un exercice à l'autre de manière à pouvoir prévenir à temps tout risque de dérive.

B. LA CONFUSION ENTRE LE BUDGET DE L'ETAT ET LE BUDGET DU CNDS

D'autre part, comme cela a été indiqué supra , les dépenses du CNDS comprennent une « part nationale », qui pose un type de problème particulier , au regard tant de la vocation originelle du CNDS que du simple respect des principes budgétaire.

En effet, à la création de l'établissement public, la répartition des rôles entre le ministère (c'est-à-dire, en termes budgétaires, le programme « Sport ») et le CNDS était bien définie :

- à l'Etat devait incomber, outre l'action régalienne et normative, le financement des politiques nationales et du sport de haut niveau principalement ;

- et au CNDS devaient revenir les politiques territorialisées, dans un cadre permettant la concertation entre acteurs étatiques, représentants du monde sportif et collectivités territoriales.

Néanmoins, une certaine confusion est rapidement réapparue , qui pourrait menacer, à terme, la cohérence de l'action de l'établissement public ainsi que ses finances.

1. Le PNDS, première entaille à la séparation des rôles

Outre la charge de la subvention au CNOSF qui, pour figurer dans les missions originelles du CNDS, n'en apparaît pas moins comme un défaussement de l'Etat, la première entaille significative à la répartition des rôles fut le PNDS .

Ce plan, qui a duré de 2006 à 2008, visait à développer la pratique sportive pour le plus grand nombre, préparer les élites sportives pour les grandes compétitions internationales et renforcer le rayonnement sportif international de la France.

Le financement provenait d'un prélèvement supplémentaire sur les mises des jeux exploités par la Française des jeux qui ont atteint, au final, 125,4 millions d'euros sur l'ensemble de la période .

Le présent rapport d'information n'a évidemment pas pour objet de dresser le bilan du PNDS - qui, au demeurant, n'a jamais été véritablement fait.

Votre rapporteur spécial relève simplement, comme le fait la Cour des comptes dans son enquête, que « le PNDS a servi de support à des financements tous azimuts et a introduit une complète confusion entre le rôle de l'Etat et celui du CNDS » : une part des crédits du PNDS est ainsi venue abonder la « part territoriale » tandis que d'autres lignes ont abouti à faire financer par le CNDS des actions relevant normalement en propre de l'Etat.

Ainsi, dès le départ, l'objectif de clarté sous-jacent à la création de l'établissement public (et aux principes de la LOLF) a été écorné. Ces mauvaises habitudes ont perduré par la suite.

2. Le fonds de concours du CNDS en faveur du programme « Sport »

Le mélange des genres prend aussi, depuis 2009, la forme d'un fonds de concours du CNDS en direction du programme « Sport ».

De 6 millions d'euros en 2009, le montant de ce fonds de concours est passé à 19 millions d'euros depuis lors (soit 7,7 % des crédits de paiement du programme).

La Cour des comptes observe que « le formalisme adopté respecte le droit budgétaire » mais :

- d'une part, que le conseil d'administration ne dispose que de peu de liberté pour l'octroi du fonds de concours , qui figure dans la « lettre plafond » du Premier ministre pour la préparation du budget ainsi que dans les « bleus » budgétaires adressés au Parlement ;

- d'autre part, que les documents existants ne permettent de s'assurer ni de la destination par nature des fonds et de leur emploi, ni de la conformité des actions avec les missions du CNDS et ses priorités.

Devant votre commission des finances, le président Patrick Lefas a même souligné le problème de régularité que pose ce fonds de concours au regard de l'article 17 de la LOLF , aux termes duquel « les fonds de concours sont normalement constitués de fonds à caractère non fiscal pour concourir à des dépenses d'intérêt public ».

Votre rapporteur spécial est contraint, avec le ministère, de constater le caractère indispensable de ce flux pour l'exécution budgétaire du programme « Sport ». Il va néanmoins falloir, dès que possible, sortir de cette situation confuse, qui s'apparente à une véritable débudgétisation partielle du programme .

3. Le plan « Euro 2016 » et le plan « grandes salles »

Enfin, votre rapporteur spécial tient à rappeler que c'est le CNDS qui sert de caisse à l'Etat pour le respect des engagements de l'Etat (d'ailleurs pris sans consultation du Parlement) en matière de financement des projets de construction ou de rénovation des enceintes sportives destinées à accueillir le championnat d'Europe de football de 2016 (168 millions d'euros) ainsi que du plan « grandes salles » - ou « arénas » (50 millions d'euros).

Cette charge nouvelle a donc été, en pratique, imposée au conseil d'administration du CNDS, lequel ne devrait recevoir, sur la période 2011-2016 du plan « Euro 2016 » que 120 millions d'euros en provenance d'un prélèvement additionnel sur les mises de la Française des jeux.

Il devrait donc en résulter, en l'état, un déficit de 48 millions d'euros pour l'opérateur - que le plan « arénas » pourrait d'ailleurs aggraver par la suite.

Au total, votre rapporteur spécial partage donc largement la conclusion qu'a exprimée le président Patrick Lefas devant votre commission des finances : il existe bien une « tension permanente (...) entre la volonté de rationaliser les canaux de financement, et la tentation de puiser dans les ressources de l'établissement en élargissant le champ de ses missions ». Or, comme M. Lefas a eu raison de le souligner, « les chiffres attestent d'une réduction très drastique du fonds de roulement du CNDS, d'un montant de plus de 78 millions d'euros en 2008, et qui sera vraisemblablement négatif en 2012, selon les dernières informations communiquées, à - 3,1 millions d'euros ».

Il est donc temps pour l'Etat d'arrêter de puiser dans cette caisse qui se vide, sauf à remettre en cause les missions de base du CNDS, c'est-à-dire ses missions territoriales.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

AUDITION POUR SUITE À DONNER DES REPRÉSENTANTS DE LA COUR DES COMPTES, DU MINISTÈRE DES SPORTS, DU CENTRE NATIONAL POUR LE DÉVELOPPEMENT DU SPORT, DU COMITÉ NATIONAL OLYMPIQUE ET SPORTIF FRANÇAIS ET DE LA DIRECTION DU BUDGET

Présidence de Monsieur Yvon Collin, vice-président

Séance du mardi 24 janvier 2012

Ordre du jour

Audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur le Centre national pour le développement du sport (CNDS) .

COMPTE RENDU INTEGRAL

M. Yvon Collin, président . - Mesdames, Messieurs, mes chers collègues, il m'appartient de remplacer le Président Marini, empêché. Nous sommes réunis afin de procéder à la traditionnelle audition de la Cour des comptes, conformément à l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), pour suite à donner concernant l'enquête sur le Centre national pour le développement du sport (CNDS).

Au vu de sa nature et de son intérêt, cette audition est ouverte à nos collègues de la commission de la culture et à la presse.

Je vous rappelle que Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial, est à l'initiative de ces travaux.

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial . - J'ai souhaité bénéficier de l'éclairage de la Cour des comptes sur le CNDS pour plusieurs raisons.

Tout d'abord, la taille même de l'opérateur, créé en 2006, justifie que l'on se penche sur sa gestion. De fait, en 2012, cet établissement public devrait bénéficier de davantage de crédits que le programme « Sport », soit 276,6 millions d'euros contre 255,4 millions d'euros.

La qualité de la gestion et les modalités de prises de décision revêtent donc une grande importance. Les fortes fluctuations de la trésorerie du CNDS au fil des années méritaient également un examen particulier.

Enfin, les missions confiées au CNDS par l'Etat m'ont semblé relativement larges et fluctuantes au fil des années, de sorte que l'expertise de la Cour des comptes devrait nous aider à déterminer si elles sont toujours justifiées dans leur ensemble.

Outre les travaux de la Cour, l'audition de ce jour nous apportera d'utiles précisions pour croiser les visions de chacun.

C'est pourquoi je remercie de leur présence, pour la Cour des comptes, MM. Patrick Lefas, président de la troisième chambre, Pascal Duchadeuil, président de section, Serge Barichard, conseiller référendaire, et Walid Benaabou, auditeur.

Pour le CNDS, je remercie M. Julien Nizri, directeur général, et Mme Francine Mary, directrice financière.

Pour le ministère des sports, nous accueillons MM. Gérald Darmanin, directeur de cabinet du ministre, Pierre Messerlin, directeur-adjoint de ce même cabinet, et Richard Monnereau, directeur des sports.

Pour le Comité national olympique et sportif français, nous recevons M. Jean-Jacques Mulot, trésorier.

Enfin, pour la direction du budget, je remercie Mme Marie-Astrid Ravon, sous-directrice, de sa présence.

Comme il est de tradition, je propose de donner la parole au président Lefas, afin qu'il nous présente les résultats de l'enquête de la Cour des comptes.

M. Patrick Lefas, président de la troisième chambre de la Cour des comptes . - Monsieur le Président, Monsieur le Questeur, Mesdames et Messieurs les Sénateurs et Sénatrices, Mesdames et Messieurs, je voudrais tout d'abord vous remercier de nous avoir conviés à cette audition organisée dans le cadre de l'article 58-2° de la LOLF, c'est-à-dire dans le cadre de la mission d'assistance de la Cour au Parlement.

Le relevé d'observations définitives que nous vous présentons sur la gestion du CNDS couvre la période 2006 à 2010 et résulte du premier contrôle effectué. Cet organe est en effet un jeune établissement public, créé après la condamnation par la LOLF du Fonds national pour le développement du sport (FNDS). Il n'était en effet plus possible, au regard de l'article 21 de ce texte, de mettre en place un compte d'affectation spéciale, comme c'était le cas pour le FNDS.

Le CNDS attribue des subventions divisées en trois catégories :

- des subventions de fonctionnement à destination des associations sportives, comités et ligues - dénommées la « part territoriale » - représentant 43 % des dépenses prévisionnelles en 2012 ;

- des subventions d'équipement sportif, à hauteur de 38 % des dépenses prévisionnelles ;

- et des financements nationaux, notamment celui du Comité national olympique et sportif français et du comité paralympique et sportif français, représentant 7 % des dépenses.

A ces financements, s'ajoutent un fonds de concours au bénéfice du ministère des sports (7 %) et un complément exceptionnel à la part territoriale à destination des jeunes scolarisés (54 %) et les frais de structure de l'établissement (1 %).

Pour financer ces dépenses, l'établissement bénéficie de recettes affectées pour un total prévisionnel de plus de 272 millions d'euros en 2012. Cette somme relève de différents dispositifs :

- un prélèvement plafonné sur les sommes misées dans le cadre des jeux organisés par la Française des Jeux, représentant 174 millions d'euros (63 % des recettes) ;

- un prélèvement complémentaire plafonné à 24 millions d'euros par an sur la période 2011-2015 pour la construction et la rénovation des stades de l'Euro 2016 ;

- la taxation des droits de diffusion des manifestations sportives, pour un montant de 43,4 millions d'euros en 2012 ;

- depuis 2010, une contribution sur les sommes misées dans le cadre des paris sportifs, plafonnée à 31 millions d'euros.

Sur ce premier point, je rappellerai que le CNDS est un lieu de concertation des principaux acteurs du sport, ce qui lui impose de se conformer à des règles déontologiques strictes. En la matière, la Cour a fait une recommandation visant à étendre la déclaration publique d'intérêt aux invités permanents.

Pour l'organisation administrative, le choix du CNDS, consistant à centraliser les paiements et à s'appuyer sur le réseau déconcentré, nous a paru bon. Ce choix explique la modestie de son budget de fonctionnement. Cela étant, après une analyse plus fine, on constate une inflation assez sensible des effectifs centraux, en augmentation de 47 % depuis 2007. De plus, le coût d'utilisation du service déconcentré est assez conséquent, de sorte que les charges de personnel globales sont en réalité plus importantes que ce qui ressort de la simple lecture du budget.

Sur les procédures mises en place, l'instruction s'effectue avec professionnalisme. Elle permet de traiter d'affaires de toutes natures, selon un mode opératoire précis et une approche concertée. Par ailleurs, il existe une volonté de maîtriser les risques, que nous saluons.

Au plan comptable, le point d'inquiétude fort que nous soulignons, concerne le suivi des engagements hors bilan. De tels engagements sont susceptibles de se traduire ultérieurement par des sorties de ressources qui, dans l'hypothèse où elles n'auraient pas été anticipées, pourraient occasionner de mauvaises surprises. On constate d'ailleurs qu'avec la montée en charges de l'Euro 2016, les engagements hors bilan ont augmenté de près de 40 % entre fin 2009 et fin 2011, passant de 244,5 à 341 millions d'euros.

Il s'agit essentiellement de décisions de subventions d'équipement, dont il n'est pas certain que les engagements seront effectivement réalisés. En réalité, sur l'Euro 2016, des éléments sont bien intégrés dans les comptes au 31 décembre de l'exercice 2011, sous la forme de charges à payer, mais ceci n'est pas le cas pour la totalité des engagements.

Nous mettons donc l'accent sur la nécessité pour l'établissement de se donner les moyens de maîtriser ses engagements, d'en connaître précisément les montants, et de déterminer à quel moment ils ont pris fin. Le CNDS n'est en effet pas maître de la réalisation de tous les projets.

Dans cette perspective, deux suggestions consisteraient, d'une part, au plan comptable, à constituer des provisions, et d'autre part, à prévoir une durée limite pour l'attribution des subventions.

Nous recommandons de retenir un nombre plus réduit de priorités. Il semble en tout état de cause que l'établissement s'oriente d'ores et déjà dans cette voie - avec l'accord de la tutelle - ce qui devrait lui permettre de mieux maîtriser la diversité des sollicitations dont il est l'objet.

Ceci pose la question du montant moyen des subventions. Le seuil minimum était de 750 euros en 2011, et devrait être fixé à 1 000 euros en 2013. Cependant, la situation moyenne aboutit à constater qu'il s'agit essentiellement de fonctionnement courant. Il semblerait donc utile d'adopter une attitude plus sélective sur ce point.

De plus, le choix des aides dans le cadre du Plan Sport-Emploi (PSE) n'a pas été subordonné à une évaluation systématique des projets de restructuration. S'agissant des seules activités sportives d'accompagnement éducatif, après un lancement difficile, il existe une difficulté relative aux disparités entre les territoires.

Dans le domaine des subventions d'équipements, d'un montant de 67 millions d'euros en 2010, nous recommandons que le CNDS développe les outils d'aide à la décision et précise sa doctrine d'intervention. Ceci implique donc, de la part des fédérations sportives, des engagements dans la définition des schémas pluriannuels d'équipement, sur lesquels pourraient s'appuyer les avis du mouvement sportif sans pour autant lier le conseil d'administration du CNDS.

Il importe également de mieux encadrer le montant de l'aide octroyée à partir de critères homogènes, même si des critères d'opportunité relèveront toujours in fine de la décision du CNDS.

Enfin, nous avons relevé un certain nombre de difficultés de versement.

En effet, en premier lieu, la qualité des dossiers mérite d'être améliorée, ce qui implique un effort de formation technique. De plus, le CNDS ne maîtrise pas le calendrier de réalisation des opérations concernées, de sorte qu'un suivi plus exigeant des dossiers devrait être effectué, au moyen de relances formelles et systématiques. De ce point de vue, 44 dossiers non apurés, antérieurs à 2006, figurent encore dans les comptes au 31 décembre 2011.

A l'origine, le ministère des sports avait la responsabilité de l'action régalienne et normative ainsi que du financement du sport de haut niveau principalement, tandis que le CNDS avait la charge de financer le sport pour tous au niveau territorial.

Dans la réalité pratique, quelques années plus tard, le partage n'est plus aussi clair. Certes, les textes ont prévu que le CNDS subventionne le CNOSF. Cette situation est d'ailleurs relativement confortable pour ce dernier, puisqu'il ne connaît pas la discipline budgétaire appliquée au budget de l'Etat. Ainsi, sa subvention de fonctionnement annuel est-elle passée de 3,5 millions d'euros en 2005 à 5,1 millions d'euros en 2010.

Il conviendrait par conséquent de trouver un point d'équilibre sur cet aspect de l'action du CNDS.

Par ailleurs, la volonté de rationalisation a subi un accroc du fait de la mise en oeuvre du Programme national de développement du sport (PNDS), financé par le CNDS de 2006 à 2008 au moyen d'un prélèvement complémentaire sur la Française des Jeux, sous l'entière maîtrise du ministère des sports. Ceci pose à l'évidence un problème au regard du projet initial du CNDS, établissement public doté de la personnalité juridique et morale.

La partie la plus délicate de nos constatations concerne la fin du PNDS, qui a entraîné des difficultés de financement pour les actions dont les bénéficiaires souhaitaient le maintien.

Dans cette mesure, le recours à un fonds de concours a constitué la première voie pour faire face à cette situation. Ainsi, le CNDS a-t-il été en mesure d'abonder les crédits du programme budgétaire de 6,3 millions d'euros en 2009 à 19,5 millions d'euros en 2012.

Cette décision a été subie par le conseil d'administration du CNDS. Je souhaite d'ailleurs attirer votre attention sur la situation quelque peu paradoxale en la matière, puisque le CNDS a voté chaque année en faveur de cette décision, sans recours devant le Conseil Constitutionnel alors que la jurisprudence est assez claire depuis 2005. En effet, les fonds de concours tels qu'employés ne correspondent pas à la définition de l'article 17 de la LOLF, aux termes de laquelle « les fonds de concours sont normalement constitués de fonds à caractère non fiscal pour concourir à des dépenses d'intérêt public. »

La deuxième voie trouvée pour pallier la fin du PNDS, a consisté en la reprise d'actions de l'Etat au titre des missions propres du CNDS. Il en est ainsi depuis 2009 du soutien à des évènements sportifs internationaux. En 2011, le budget du CNDS prévoyait d'affecter 7 millions d'euros à cette mission et de créer un emploi dédié. Dans le même esprit, les actions en faveur de la prévention du dopage ont été prises en charge par le CNDS.

Des charges nouvelles se sont ajoutées à celles précédemment décrites, dont celles liées à l'organisation de l'Euro 2016. En effet, le prélèvement exceptionnel prévu sur la période 2011-2015 permettra de lever au maximum 120 millions d'euros. Or, cette somme est inférieure à la participation annoncée de l'Etat, d'un montant de 168 millions d'euros.

En tout état de cause, notre contrôle fait bien apparaître la tension permanente existant entre la volonté de rationaliser les canaux de financement, et la tentation de puiser dans les ressources de l'établissement en élargissant le champ de ses missions. Or les chiffres attestent d'une réduction très drastique du fonds de roulement du CNDS, d'un montant de plus de 78 millions d'euros en 2008, et qui sera vraisemblablement négatif en 2012, selon les dernières informations communiquées, à - 3,1 millions d'euros.

En conclusion, le système organisé par le biais du CNDS présente l'avantage de constituer un apport financier stable en faveur du sport pour tous. Cependant, il importe de demeurer dans cet esprit, de définir plus précisément ses objectifs et la doctrine d'utilisation de ses fonds, de mesurer plus finement les conditions de son équilibre financier à moyen terme au regard de ses missions, tout en évaluant l'impact réel de ses actions.

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial . - Je remercie la Cour des comptes pour la qualité du travail accompli. Il me semble que cette enquête soulève plusieurs interrogations, sur lesquelles nos invités pourront intervenir.

En premier lieu, s'agissant des missions qui incombent au CNDS - notamment le PNDS de 2006 à 2008 et la construction et la rénovation des stades en vue de l'Euro 2016 - quelle est l'autonomie de décision du CNDS ? N'est-il pas un outil de débudgétisation de décisions régaliennes ? Le CNDS et le ministère des sports pourraient sans doute apporter des réponses.

En deuxième lieu, je souhaite revenir sur la question de la trésorerie du CNDS. Après avoir augmenté jusqu'en 2008, elle diminue et devrait même subir une sévère ponction du fait du programme Euro 2016, 48 millions d'euros devant rester à sa charge sans compensation. De plus, le fonds de concours du CNDS au programme « Sport » devrait demeurer d'un niveau élevé au cours des prochaines années. Nous en avons débattu cet automne lors de l'examen du projet de loi de finances. Le CNDS et la direction du budget pourraient par conséquent nous indiquer leur vision de ces questions. Ces prélèvements ne vont-ils pas peser sur les missions de base de l'opérateur ?

Enfin, la Cour des comptes s'étonne, dans son enquête, du fait que les avis de la plupart des fédérations sportives en matière d'allocation des subventions du CNDS ne se fondent pas sur une vision globale du territoire. Notamment, il n'est tenu aucun compte du recensement national des équipements sportifs. Le CNOSF pourrait donc nous apporter un éclairage en la matière, et plus généralement sur le rôle du mouvement sportif au sein du CNDS.

M. Gérald Darmanin, directeur de cabinet du ministre des sports . - Monsieur le rapporteur spécial, Mesdames et Messieurs les Sénateurs, je vous remercie de votre invitation et vous prie d'excuser l'absence du Ministre.

Pour répondre d'une manière exhaustive, à la fois sur la présentation de la Cour et aux questions du rapporteur, je tiens à vous assurer que nous sommes heureux d'évoquer le CNDS en tant qu'opérateur financier vis-à-vis de son ministère de tutelle. Il est donc autonome, mais n'a pas d'indépendance vis-à-vis du ministère des sports. Dans cette mesure, la politique du sport pour tous se fait en concertation totale avec le mouvement sportif dans le cadre des relations avec le CNDS et avec le CNOSF.

S'agissant des questions plus précises, et en premier lieu du PNDS, l'autonomie était nulle, ce qui était d'ailleurs prévu par la loi.

Sur les subventions aux associations, qualifiées par la Cour de subventions « de fonctionnement », le ministre de tutelle n'est pas favorable au relèvement du seuil de 750 à 1 000 euros. Il l'a d'ailleurs fait savoir dès son arrivée au ministère en septembre 2011, pour plusieurs raisons. Sa position est essentiellement motivée par la considération que pour une petite association située dans un cadre rural, une somme de 750 euros représente souvent davantage qu'une somme plus élevée pour une grosse association. Il existe des critères d'attribution, le public visé étant par ailleurs très précis : jeunes scolarisés, personnes en zone urbaine sensible, ou en milieu rural particulièrement reculé, etc. Ces subventions permettent finalement d'aider annuellement 2 000 clubs sur un territoire déterminé, pour une population particulière, dans l'optique du sport pour tous.

En ce qui concerne les critères sur les équipements, l'avis des fédérations est également sollicité. Lors de deux sessions annuelles du conseil d'administration du CNDS, la décision collégiale est prise, après avoir recueilli les souhaits des collectivités locales. J'ai cependant bien noté la suggestion d'une plus grande rapidité de traitement des dossiers.

Les critères s'évaluent au moyen d'une notation de A à Z, attribuée aux projets dans un premier temps par les fédérations. Ensuite, les élus locaux attribuent également leur notation, avant celle du ministère. Ce dernier ne dispose que d'une voix. Je tiens à souligner que le Ministre a bien insisté dès son arrivée sur le fait qu'aucune considération politique ne devait entrer en ligne de compte. Seul l'intérêt du sport pour tous doit donc primer selon les critères de notation évoqués, ceux-ci étant fondés sur l'appréciation des fédérations suivant leur plan de développement. Ainsi, les critères retenus peuvent avoir trait aux zones sensibles, au respect des normes de développement durable, et bientôt aux zones rurales.

Ces critères seront suivis à la lettre par le ministère, car ils constituent une garantie d'autonomie de l'établissement. Nous admettons cependant que leur définition est politique, puisqu'ils sont choisis par le Ministre, en concertation avec le mouvement sportif et les élus locaux. Dès le mois de mars 2012, le Ministre s'appuiera sur un schéma de cohérence territoriale. Celui-ci permettra d'attribuer au CNDS des subventions pour les équipements sollicités par les élus locaux. Les manques par région, par habitant, et par thème d'équipement seront ainsi déterminés. Signalons d'ailleurs à cet égard que les régions les moins favorisées en termes d'équipements sont la région Ile-de-France et la région Nord-Pas de Calais, c'est-à-dire les plus peuplées. Il s'agit donc également d'une question d'aménagement du territoire. Une autre question intéressante concerne le coût des équipements, dans la mesure où il n'est pas toujours utile de sélectionner les plus onéreux.

Nous considérons que le CNDS a correctement fait son travail, même si des améliorations restent à apporter. Le directeur général me faisait d'ailleurs part de sa proposition en vue de la signature par l'ensemble des administrateurs et invités, lors du conseil d'administration de mars prochain, de la déclaration d'intention, pour l'inclure dans le règlement intérieur du CNDS.

Ce jeune établissement doit à présent grandir et mener, de concert avec le ministère, une vision stratégique pour le développement du sport en France. C'est pourquoi un comité stratégique a été créé dans le but de réunir les diverses candidatures et d'évaluer les différents projets de construction de stades ou arénas. Ce comité aura finalement pour mission d'éclairer le CNDS lors de sa prise de décision.

Enfin, pour conclure, je souhaite apporter quelques éclaircissements sur l'Euro 2016 et les arénas.

S'agissant des arénas, 50 millions d'euros ont été réservés. Le Ministre a souhaité qu'un comité de labellisation, constitué exclusivement d'experts, donne un avis, avant le vote du conseil d'administration.

Sur l'Euro 2016, il est important de rappeler que le conseil d'administration du CNDS a émis un avis, et votera ensuite sur les montants alloués par stade. Dans cette mesure, même si la somme de 46 millions d'euros peut être discutée, la technique choisie permet d'une part au CNDS d'approuver la décision d'organiser l'Euro, et d'autre part de participer pleinement à celles concernant les projets.

Désormais, dès l'installation du comité stratégique, le choix de candidater et de construire des grands équipements sera celui du mouvement sportif et de l'Etat, représenté par le ministère des sports. Jusqu'en 2018, un grand évènement par an se déroulera en France, ce qui démontre la bonne organisation du mouvement sportif, du CNDS et de l'Etat en matière d'équipements publics et de stratégie internationale de la France. C'est pourquoi les rapports Costantini et Séguin avaient pu être particulièrement éclairants en la matière.

M. Julien Nizri, directeur général du CNDS . - Tout d'abord, je voudrais souligner la qualité des relations que nous avons eues avec les conseillers de la Cour des comptes pendant plusieurs mois. Ce contrôle a été vécu au sein du CNDS, tant comme un moment d'échange que comme un moyen d'amélioration de nos procédures. Nous avons essayé de prendre en compte la plupart des remarques faites, à l'exception de celles à propos desquelles le constat n'était pas partagé.

Par ailleurs, nous étions d'autant plus à même d'être préparés à ce contrôle, que nous avions, depuis la création de l'établissement, reçu diverses instances de contrôle.

Sur la sélection des équipements, il convient de souligner que les comités de programmation ont mis en place un grand nombre d'outils d'aide à la décision. Ainsi, outre les schémas de cohérence territoriaux évoqués par Monsieur Darmanin, nous utilisons en permanence le recensement des équipements sportifs, la cartographie des territoires en zone prioritaire, ainsi que des diagnostics territoriaux approfondis. Nous disposons donc d'un système de cartographie très spécifique, qui représente une réelle aide à la décision pour sélectionner les projets d'équipement et objectiver ces choix.

Par ailleurs, sur les questions plus propres au CNDS et le suivi des engagements hors bilan, je souhaite préciser trois points.

En premier lieu, s'agissant du suivi des subventions d'équipement et de leur éventuelle forclusion, nous avons effectivement pu reconnaître auprès de la Cour des comptes que nous manquions de formalisme et de systématisation dans les relances des porteurs de projets. Nous avons donc mis en place des processus pour veiller en permanence au suivi et connaître les raisons d'un retard constaté. Cependant, rappelons que conformément au règlement général du CNDS et au décret en vigueur, un porteur de projet dispose d'un maximum de onze ans pour réaliser son projet. Ceci explique donc que certains dossiers de 2006 soient toujours en cours. A l'inverse, nous sommes très vigilants sur les dates de démarrage des travaux, qui ne doivent pas excéder deux ans.

En deuxième lieu, sur le suivi administratif des dossiers, je tiens à affirmer que nous connaissons en permanence les engagements passés et leur situation comptable, au moyen de tableaux précis et de systèmes d'information performants.

Enfin, en matière de traitement des engagements hors bilan, je laisserai notre directrice financière vous exposer les raisons du choix de l'établissement. De même, nous développerons les facteurs qui nous empêchent de mettre en oeuvre, selon nous, les préconisations de la Cour des comptes en la matière.

Mme Francine Mary, directrice des affaires financières du CNDS . - L'établissement a fait le choix de comptabiliser les engagements hors bilan, car il a considéré qu'il s'agissait d'un passif éventuel au sens des instructions comptables. Ceci signifie que la dette n'est pas certaine, qu'elle n'est pas exigible au cours de l'exercice, et surtout qu'elle a vocation à être financée par des recettes pluriannuelles.

L'inconvénient réside effectivement dans le fait que la dette n'est pas retracée comptablement. Toutefois, une information est donnée au conseil d'administration. Pour remédier à cette absence de comptabilisation, deux solutions ont été évoquées.

En premier lieu, il a été envisagé de comptabiliser les charges constatées d'avance en fin d'exercice, du montant du reste à payer. Or, cette solution n'a pas de fondement réglementaire au niveau comptable, puisque seules les dépenses décaissées peuvent être comptabilisées sous forme de charges constatées d'avance.

La deuxième solution consistait à comptabiliser une provision pour charges en fin d'exercice du montant des restes à payer. Or une provision a plutôt vocation à prévenir un risque, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. Elle engendrerait des écritures très complexes liées aux reprises de provisions lors de chaque paiement sur chaque décision, ainsi que la constatation de provisions nouvelles sur l'année suivante.

Dans cette mesure, il me semble que la lisibilité du résultat de fonctionnement en serait totalement affectée. Par ailleurs, les fonds propres de l'établissement seraient dégradés et la lecture du bilan serait malaisée.

M. Julien Nizri . - Sur la lisibilité du bilan, nous avons en permanence un souci de sincérité des comptes et de l'information des membres du conseil d'administration.

Par ailleurs, il convient de rappeler que l'établissement a été créé en reprenant les dettes du FNDS, pour un montant d'environ 113 millions d'euros. Par conséquent, si le deuxième choix avait été retenu, l'établissement aurait commencé son existence avec des fonds propres négatifs.

Une autre solution pourrait consister à laisser s'accumuler une trésorerie importante, en n'autorisant un engagement que lorsque l'établissement dispose en caisse des fonds correspondants. Cette solution rigoureuse présenterait l'inconvénient d'immobiliser des fonds trop importants, ce qui n'apparaît pas souhaitable.

C'est pourquoi l'option finalement retenue a été de gager les engagements du CNDS sur les recettes futures. Toute autre mesure n'a pas aujourd'hui de base réglementaire.

M. Richard Monnereau, directeur des sports . - En premier lieu, le rapport du Conseil d'Etat sur les établissements publics du 15 octobre 2009, rappelle que le ministère de tutelle devrait exercer sa fonction de façon plus rigoureuse sur l'ensemble des établissements publics.

Il rappelle également que pour la catégorie des opérateurs financiers tels que le CNDS, les ministères doivent exercer une fonction de pilotage. Il existe donc une distinction assez nette entre la définition des missions de l'établissement, et les modalités selon lesquelles il doit les remplir.

Par ailleurs, le FNDS avait installé à l'époque un système de gouvernance faisant une large place à la concertation avec le mouvement sportif, ce que nous avons repris.

L'effort de maîtrise des dépenses publiques auquel nous sommes soumis a abouti à une clarification des missions entre la direction des sports et le CNDS sur le Programme sports, celui-ci étant à présent totalement confié au CNDS. Pour sa part, la direction des sports assume désormais le choix de développer une vraie gouvernance sur la stratégie du sport à l'international, notamment en matière de grands équipements. De même, la compétence propre de la direction générale du budget réside principalement dans le soutien aux fédérations sportives.

La Cour des comptes a observé que les critères d'intervention méritaient d'être ajustés. La réforme est en cours depuis plus d'un an. Désormais, le CNDS finance les ligues et les comités sur la présentation de leurs plans stratégiques, et les clubs d'après leur projet associatif. De même, l'objectif de lutte contre les incivilités et la violence doivent faire partie du projet éducatif des clubs. Enfin, l'action des bénévoles doit être reconnue.

A notre sens, il n'existe cependant pas de réelle pertinence à identifier le coût de traitement des dossiers de subventions par les services territoriaux de l'Etat. En effet, ce travail spécifique ne peut être dissociable de l'action de fond menée tout au long de l'année aux fins d'accompagnement du monde sportif.

A propos du fonds de concours, nous avons pris acte des remarques de la Cour des comptes et nous étudions les voies par lesquelles nous pourrions y mettre fin à partir de 2013. Cependant, il n'est pas envisageable de réduire de 20 millions d'euros les soutiens apportés aux fédérations.

M. Philippe Dallier . - Je souhaite vous interroger sur votre politique destinée aux quartiers prioritaires de la ville. Le département de la Seine-Saint-Denis se situe à l'avant-dernière place de France en matière de taux d'équipements sportifs, ce qui est regrettable. Or, d'après le tableau figurant dans l'enquête, le CNDS n'a consacré, en 2009, que 3,5 millions d'euros de sa subvention d'équipement aux quartiers en difficultés, ce qui est très modeste au vu des déséquilibres existants.

En réalité, en Seine-Saint-Denis, les 15 millions d'euros alloués au total ne sont pas à la hauteur des déséquilibres constatés. Estimez-vous donc vos critères actuels suffisamment discriminants pour contribuer à la résorption de ces écarts ?

M. Éric Doligé . - Tout d'abord, Monsieur Darmanin, je souhaiterais savoir quand, et pour quels montants, la répartition des 50 millions d'euros prévus pour les grands projets d'arénas sera décidée, et qui sera le décisionnaire.

Par ailleurs, Monsieur Monnereau, étant donné le nombre de dossiers de subventions gérés par une pluralité d'instances telles que le CNDS, les collectivités, la direction des sports et d'autres, pour financer les mêmes projets, il semble qu'il y ait une perte de temps et d'efficacité. Pourrait-on par conséquent imaginer un système plus simple regroupant seulement un ou deux intervenants ?

M. Christian Bourquin . - En matière de gouvernance du CNDS, je voudrais y voir clair : cet établissement public est-il autonome ou bien n'est-il qu'une caisse dans laquelle le Gouvernement peut puiser à sa guise ?

De plus, les propos de Monsieur Monnereau m'interpellent : vous dites « assumer » l'intervention directe de l'Etat sur diverses thématiques au sein du CNDS. Mais nous, parlementaires, sommes fondés à préciser ce qui doit l'être dans les textes régissant l'établissement, et à dire qui doit faire quoi. Donc je demande à la Cour des comptes si, à son sens, nous devons modifier les règles législatives relatives au CNDS.

M. Gérald Darmanin . - Pour répondre à Monsieur Dallier, je suis bien conscient des difficultés de la Seine-Saint-Denis. Mais, comme vous l'avez souligné, nous avons mis sur la table un plan exceptionnel de rattrapage, le ministre devant d'ailleurs effectuer pas moins de neuf déplacements sur le terrain afin de soutenir cette action.

Quant à la critique relative au « saupoudrage » du CNDS, je précise qu'en zone urbaine sensible, sa part doit être comprise entre 20 % et 30 % du financement total du projet. S'il y a eu un « raté » sur un dossier précis, je suis prêt à regarder cela puisque, au vu de nos règles, cela ne devrait pas arriver.

M. Philippe Dallier . - Le plan de 15 millions d'euros que vous évoquez concernera 40 communes, ce qui relativise la part que recevra chacun... mais, au-delà de la Seine-Saint-Denis, ma question portait sur les quartiers sensibles en général.

M. Gérald Darmanin . - Encore une fois, l'Etat a décidé de faire un effort conséquent. De plus, au-delà des « petits » équipements, il ne faut pas oublier que les grands équipements sont une « vitrine » très appréciable. Je pense au Stade de France et, peut-être demain, à la piscine d'Aubervilliers.

Pour répondre à Monsieur Bourquin, il ne saurait être question de considérer que le ministère « puise dans la caisse » du CNDS, puisqu'il s'agit d'argent public. Il est donc légitime que l'Etat et les fédérations - ces dernières apportant une voix prépondérante - ne s'effacent pas en la matière, d'autant plus lorsqu'il s'agira de répondre à une volonté particulière d'investissement dans certaines zones.

De plus, l'emploi du terme « assumer » par Monsieur Monnereau concerne les choix dans l'orientation politique du CNDS. Le Ministre est donc parfaitement solidaire de ce fonctionnement, qui consiste pour le CNDS à ne pas faire uniquement des choix de proximité. Plus largement, de tels choix portent également sur des candidatures de grands évènements, et des politiques de grands équipements, en concertation avec le mouvement sportif et les élus locaux.

Il n'est donc pas question de remettre en cause le rôle du législateur dans l'élaboration et la modification de la loi. Cependant, le CNDS est un établissement public créé par décret, de sorte qu'il appartient au Gouvernement d'en définir la politique.

M. Pierre Messerlin, directeur-adjoint de cabinet du ministre des sports . - Pour répondre à la question relative aux arénas, la France a obtenu il y a un peu plus d'un mois l'organisation des championnats du monde de handball. Dans cette perspective, la construction de dix arénas sera nécessaire, et la fédération française de handball a déjà présélectionné les projets. Les financements sont d'ailleurs très variables, certains étant d'ailleurs totalement privés, sans recours au CNDS, et d'autres publics, totalement assumés par les collectivités.

Les projets restants à la charge du CNDS sont pour le moment attendus, dans la mesure où les dossiers ne sont pour l'heure pas encore déposés, à l'exception de celui d'Orléans.

Afin de répartir au mieux la somme de 50 millions d'euros consacrée aux arénas, le Ministre a souhaité accroître notre expertise par la création d'un comité des grands équipements composé de 22 membres issus de plusieurs ministères différents et de collectivités, ainsi que du mouvement sportif. Ce comité aura la charge de labelliser et de donner un avis sur les grands équipements. Cette mesure est directement inspirée du rapport Costantini.

M. Richard Monnereau . - Sur la question de Monsieur Doligé relative au regroupement des collectivités pour gérer les dossiers, je rappellerai seulement que les cofinancements sont autorisés. Cependant le CNDS dispose d'une grande liberté d'intervention, car il n'existe aucune obligation juridique en matière de soutien. Nous constatons cependant que les critères figurant dans le règlement du CNDS étaient effectivement trop larges. C'est pourquoi nous avons pris le virage évoqué à travers le schéma de cohérence territoriale.

M. François Fortassin . - Au vu des déclarations de certains dirigeants sportifs, du comportement des footballeurs français lors de la dernière coupe du Monde, et de l'évasion fiscale de certains sportifs français, je m'interroge sur le chemin qui nous reste encore à parcourir pour que le sport représente effectivement les valeurs de la République.

Mme Marie-France Beaufils . - Tous les sportifs de haut niveau ne sont heureusement pas à blâmer. Le champion de football Mikaël Sylvestre n'a pas oublié son petit club d'origine de Saint-Pierre-des-Corps et vient nous aider...

Par rapport à l'une des préconisations de la Cour des comptes, je voudrais, moi aussi, affirmer l'importance, financière et morale, du soutien du CNDS à des petits clubs, même si certaines sommes peuvent paraître dérisoires. Je crois qu'il faut préserver ces financements.

Je crois par ailleurs que l'attention doit continuer à être portée sur les jeunes des quartiers sensibles, et sur ceux qui sont en capacité de les prendre en charge.

De plus, en page 31 du rapport de la Cour, il est dit que le CNDS ne maîtrise pas les dépenses d'engagement liées aux contrats de projets Etat-régions. Je souhaiterais que la Cour explicite ce point, que je n'ai pas parfaitement saisi.

J'aurais d'autre part trouvé intéressant que la Cour détaille ce qui a motivé l'évolution du fonds de concours de 2009 à aujourd'hui.

M. Yvon Collin, président . - En élargissant quelque peu le champ du débat, on observe une tendance lourde du budget des sports ces dernières années, soulignée par le rapporteur spécial : la forte diminution des crédits d'Etat et l'influence croissante du CNDS. Faut-il en déduire désormais que le CNDS est le seul prescripteur de la dépense en matière de sport pour tous ?

M. Jean-Jacques Mulot, trésorier du Comité national olympique et sportif français (CNOSF) . - Sur ce dernier sujet, au niveau des fédérations, le montant total consacré au développement du sport pour tous diminue peut-être mais ce montant doit être consolidé avec les autres aides existantes. En particulier, la part territoriale du CNDS a, elle, significativement progressé. L'action de l'Etat en faveur du sport pour tous est bien la somme de ces deux éléments, et elle augmente.

Mme Marie-Astrid Ravon, sous-directrice à la direction du budget . - Sur la situation financière du CNDS, les modalités de financement par la voie de taxes affectées se traduisent par une croissance assez dynamique des recettes. En effet, le fonds de roulement de l'établissement à la fin de l'année 2010 était relativement confortable. Il nous a donc semblé légitime, en accord avec la direction des sports et le ministère, que le CNDS puisse participer au financement des stades de l'Euro 2016. Parallèlement, la mise à la charge du CNDS de ces dépenses ne s'est pas faite à son détriment, puisqu'il a bénéficié d'une augmentation des prélèvements sur les jeux.

S'agissant des engagements hors bilan et leur suivi, nous souscrivons à l'analyse du directeur général du CNDS et de sa directrice financière, tout comme aux recommandations d'améliorations suggérées par la Cour.

M. Patrick Lefas . - Pour répondre à Madame Beaufils sur les CPER, nous considérions uniquement le fait que l'Etat contracte avec les régions, et prend donc des engagements qui vont être exécutés par la suite par le CNDS. En tant qu'exécuteur, il convient donc qu'il soit associé au processus.

Sur le fonds de concours, les chiffres ont entendu montrer une certaine dérive. Notre recommandation vise donc à mettre fin à l'abondement récurrent des crédits budgétaires de l'Etat par voie de fonds de concours, ce recours devant rester ponctuel. Finalement, ce sujet devra tôt ou tard être abordé dans la mesure où il existe un problème de régularité vis-à-vis de la loi.

M. Gérald Darmanin . - Pour répondre à l'interprétation de Monsieur Fortassin sur les valeurs républicaines du sport, je rappellerai, outre le fait qu'un grand nombre de sportifs de haut niveau ont une attitude irréprochable en la matière, qu'il ne s'agit pas uniquement de sport professionnel. Nous pensons également aux 2,5 millions de bénévoles qui font vivre les valeurs de la République d'effort et de solidarité. Par ailleurs, le Ministre partage votre avis et trouve parfaitement indécents les salaires de certains sportifs et suggérera des mesures à prendre en ce sens, y compris au niveau international.

Enfin, nous avons mis en place un mouvement d'aide à l'encadrement des jeunes, et avons fait en sorte que ces encadrants bénévoles soient principalement issus des quartiers sensibles.

M. Jean-Jacques Mulot . - Je voudrais ajouter que le CNOSF partage les propos du ministère des sports sur la concertation qui prévaut entre l'Etat et le monde sportif au sein du CNDS, même si tout est toujours perfectible.

Nous approuvons également la décision de maintenir le seuil d'intervention du CNDS à 750 euros.

A propos de l'augmentation de 40 % en cinq ans de la subvention octroyée au CNOSF, je précise que la moitié de la hausse s'explique par la reprise, par le Comité, d'emplois auparavant assurés en son sein par des personnels de l'Etat qui y étaient détachés. Cela relativise le constat de la Cour des comptes.

Enfin, je tiens à souligner la qualité du travail accompli par le comité de programmation qui instruit les dossiers d'équipement au sein du CNDS. Sur 340 dossiers, il parvient à en sélectionner une centaine dans des conditions satisfaisantes, ce qui permet au conseil d'administration de trancher de façon généralement consensuelle, en toute transparence.

M. Philippe Dallier . - Nous sommes interpellés sur le fait que les normes évoluent sans cesse. Avez-vous une estimation du coût induit ? De plus, pouvez-vous nous aider à modérer les fédérations sportives en la matière ?

M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial . - A la suite des propos de Mme Ravon, je rappelle que, faute de l'adoption définitive par le Parlement d'un amendement que j'ai présenté et que le Sénat a voté, le CNDS subira un déficit de 48 millions d'euros sur l'opération des stades de l'Euro 2016. Dans le schéma initial, le déficit ne s'élevait qu'à 30 millions d'euros. Comme le dit la Cour des comptes, si on charge trop la barque, les actions de base du CNDS finiront par subir l'effet des coupes budgétaires.

M. Richard Monnereau . - Nous avons effectivement une estimation de l'incidence financière représentée par l'évolution des normes, et je pourrai vous la fournir. Cependant, nous n'avons pas le pouvoir d'autoriser ou d'interdire la parution de ces normes, dont la base peut s'analyser comme une relation contractuelle. Nous avons simplement proposé une plus grande vigilance dans l'instruction des dossiers.

Je rappelle que l'efficacité du travail réside dans le sérieux de l'instruction technique de ces propositions et dans le dialogue que nous avons avec les fédérations.

Enfin, nous renforçons également notre fonction de conseil auprès des collectivités territoriales.

M. Gérald Darmanin . - Pour compléter le propos de Monsieur Monnereau, j'ajouterai qu'il existe des normes élaborées par les fédérations internationales, sur lesquelles nous n'avons bien entendu pas de prise. Cela étant, les fédérations nationales sont conscientes du problème posé par le renouvellement des normes.

Pour répondre à la question de Monsieur le rapporteur sur les crédits du CNDS et ses ressources, il existe une incertitude actuelle concernant la baisse des droits télévisuels. Le chiffre avancé serait d'une diminution de 100 millions d'euros.

En tout état de cause, le directeur du CNDS me confirmait à l'instant qu'il était entièrement disposé à ce qu'un auditeur externe vienne examiner les comptes de l'établissement.

ANNEXE - COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES DU SÉNAT SUR LE CENTRE NATIONAL POUR LE DÉVELOPPEMENT DU SPORT (CNDS)

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* ¹ Rapport général n° 107 (2011-2012, Tome III, annexe 29).

* ² Codifié aux articles R. 112-2 et R. 411-2 à R. 425-1 du code du sport.

* ³ Article R. 411-2 du code du sport.

* ⁴ Rapport général n° 99 (2005-2006), Tome II, volume 1, commentaire de l'article 38 (devenu l'article 53 de la loi de finances pour 2006).

* ⁵ Codifié aux articles R. 112-2 et R. 411-2 à R. 425-1 du code du sport.

* ⁶ Premier alinéa de l'article 1609 novovicies du code général des impôts.

* ⁷ Article 302 bis ZE du code général des impôts.

* ⁸ Article 1609 tricies du code général des impôts.

* ⁹ Dernier alinéa de l'article 1609 novovicies du code général des impôts.

* ¹⁰ Le CNDS a expliqué ce retard par l'attente, selon la volonté du conseil d'administration, de la confirmation de l'affectation par la loi de finances pour 2011 d'une recette supplémentaire assurant la couverture des dépenses nouvelles de l'Euro de football 2016.