II. DES FACTEURS DE RISQUES NÉCESSITANT UNE SURVEILLANCE PARTICULIÈRE
Malgré le sérieux avec lequel les équipes du CNDS en assurent la gestion, l'enquête de la Cour des comptes ainsi que l'audition organisée par votre commission des finances ont permis de mettre en lumière des facteurs de risque susceptibles de remettre en cause l'équilibre de l'établissement public.
Il s'agit, en particulier :
- du suivi des engagements hors bilan ;
- et de la « confusion » de plus en plus marquée entre le budget de l'Etat et celui de son opérateur.
A. LE SUIVI COMPTABLE ET LA QUESTION DES ENGAGEMENTS HORS BILAN
Sur la présentation des comptes du CNDS, la principale remarque de la Cour concernait les engagements pluriannuels.
De fait, l'opérateur verse des subventions d'équipement et des subventions de fonctionnement qui donnent lieu à des engagements pluriannuels . Les subventions d'équipement s'étalent en règle générale sur plusieurs exercices et ne sont soldées qu'à l'issue de la réalisation conforme des opérations subventionnées et après vérification du montant des dépenses effectivement exposées par le porteur de projet. En fonctionnement, les conventions peuvent être également pluriannuelles, en particulier pour les aides à l'emploi.
Or ces engagements pluriannuels sont suivis hors bilan , selon des modalités différentes selon leur nature :
- pour les subventions de fonctionnement , la Cour des comptes pointe le fait que, jusqu'en 2010, le CNDS ne disposait pas de moyens de recensement de ces conventions . Le tableau récapitulatif des engagements pluriannuels, établi à partir des notes de présentation des comptes financiers, fait ainsi apparaître des variations de montant d'une année à l'autre, liées principalement à des méthodes de comptabilisation différentes selon les exercices. Depuis lors, l'opérateur dispose d'une application lui permettant d'effectuer un suivi adéquat mais, souligne la Cour, les incertitudes entourant les conventions signées antérieurement devraient subsister ;
- pour les subventions d'équipement en revanche, le CNDS dispose d'outils adaptés pour le suivi de ses engagements pluriannuels.
En termes d'information, l'enquête souligne que les engagements hors bilan figurent chaque année dans la note de présentation du compte financier fournie au conseil d'administration. Le tableau de suivi des engagements pluriannuels au 31 décembre 2009 faisait ainsi apparaître une dette globale de 237,1 millions d'euros (déduction faite des charges à payer), dont l'essentiel est constitué par les subventions d'équipement (200,7 millions d'euros). S'ajoutaient à ce montant les crédits engagés en 2009 au titre du plan de relance (7,4 millions d'euros), soit un total de 244,6 millions d'euros.
La Cour en conclut :
- d'une part, que les documents fournis en l'état par le CNDS permettent d'avoir une vision claire des subventions versées et des engagements restant à courir , au moins pour les subventions d'équipement qui en représentent la partie essentielle ;
- mais que le bilan du CNDS ne donne pas en soi une image exacte de sa situation financière , notamment dans la présentation de son passif, faute de prise en considération des conséquences de ces engagements pluriannuels.
Lors de l'audition « pour suite à donner » à l'enquête du 24 janvier 2012, le président Patrick Lefas a clairement suggéré, d'une part, au plan comptable, de constituer des provisions, et d'autre part, de prévoir une durée limite pour l'attribution des subventions.
Pour leur part, les représentants du précédent Gouvernement et du CNDS ont fait valoir les difficultés que présenterait une inscription des engagements pluriannuels dans les comptes du CNDS. Sa directrice des affaires financières a souligné la difficulté technique qu'il y aurait à comptabiliser une provision pour charges en fin d'exercice du montant des restes à payer. Un tel système engendrerait, selon elle, des écritures très complexes liées aux reprises de provisions lors de chaque paiement sur chaque décision, ainsi que la constatation de provisions nouvelles sur l'année suivante. D'autre part, il ne serait sans doute pas optimal d'un point de vue budgétaire de laisser s'accumuler une trésorerie importante, en n'autorisant un engagement que lorsque l'établissement dispose en caisse des fonds correspondants.
Votre rapporteur spécial comprend ces réserves. Il lui paraît néanmoins essentiel que le CNDS suive de près ses engagements hors bilan et les communique précisément à son conseil d'administration ainsi qu'au Parlement (par exemple au moment de l'examen de la loi de règlement). Il conviendrait notamment de faire apparaître l'évolution de ces probables charges futures d'un exercice à l'autre de manière à pouvoir prévenir à temps tout risque de dérive.