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N° 2851 ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 TREIZIÈME LÉGISLATURE |
N° 28 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011 |
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Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale |
Enregistré à la Présidence du Sénat |
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le 12 octobre 2010 |
le 12 octobre 2010 |
OFFICE PARLEMENTAIRE D'ÉVALUATION
DES CHOIX SCIENTIFIQUES ET TECHNOLOGIQUES
RAPPORT
sur
« Leçons à tirer de
l'éruption du volcan Eyjafjöll »
(compte
rendu de l'audition publique du 8 juillet 2010)
Par
M. Jean-Claude ETIENNE,
sénateur
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Déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale par M. Claude BIRRAUX Président de l'Office. |
Déposé sur le Bureau du Sénat par M. Jean-Claude ETIENNE Premier Vice-Président de l'Office . |
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Composition de l'Office parlementaire d'évaluation
des choix scientifiques et technologiques
Président
M. Claude BIRRAUX
Vice-Présidents
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M. Claude GATIGNOL, député |
Mme Brigitte BOUT, sénateur |
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M. Pierre LASBORDES, député |
M. Daniel RAOUL, sénateur |
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M. Jean-Yves LE DÉAUT, député |
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Députés |
Sénateurs |
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M. Christian BATAILLE |
M. Gilbert BARBIER |
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M. Jean-Pierre BRARD |
M. Paul BLANC |
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M. Alain CLAEYS |
Mme Marie-Christine BLANDIN |
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M. Pierre COHEN |
M. Marcel-Pierre CLÉACH |
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M. Jean-Pierre DOOR |
M. Roland COURTEAU |
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Mme Geneviève FIORASO |
M. Marc DAUNIS |
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M. Alain GEST |
M. Marcel DENEUX |
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M. François GOULARD |
M. Serge LAGAUCHE |
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M. Christian KERT |
M. Jean-Marc PASTOR |
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M. Michel LEJEUNE |
M. Xavier PINTAT |
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M. Claude LETEURTRE |
Mme Catherine PROCACCIA |
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Mme Bérengère POLETTI |
M. Ivan RENAR |
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M. Jean-Louis TOURAINE |
M. Bruno SIDO |
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M. Jean-Sébastien VIALATTE |
M. Alain VASSELLE |
INTRODUCTION
M. Claude Birraux, député, président de l'OPECST. Au moment de commencer cette audition publique, je voudrais tout d'abord remercier M. le secrétaire d'État aux transports d'avoir bien voulu accepter de prononcer l'allocution d'ouverture, confirmant ainsi tout l'intérêt - que je souhaite voir se renforcer encore - porté par le Gouvernement aux travaux, si riches, de l'OPECST.
Je me réjouis également de constater que notre collègue Christian Kert, qui est à l'origine de cette réunion, a conservé une passion intacte pour la problématique des catastrophes naturelles, lui qui assure depuis plus de quinze années successivement la présidence du Comité français de la décennie internationale des Nations Unies et celle de l'Association française de prévention des catastrophes naturelles. Le rapport qu'il nous a présenté en 1999 sur les techniques de prévision et de prévention des risques naturels en France a ouvert la voie à d'autres travaux de l'OPECST : audition publique organisée le 23 juin 2009 par mes collègues sénateurs Jean-Claude Etienne, premier vice-président de l'OPECST, et Roland Courteau sur les dispositifs d'alerte aux tsunamis en France et dans le monde ; rapport sur le même sujet, que j'ai présenté le 8 juillet 2009 ; enfin, audition publique organisée hier au Sénat, également par Jean-Claude Etienne et Roland Courteau, sur le thème « La France est-elle préparée à un tremblement de terre ? » .
L'initiative de Christian Kert est tout à fait opportune, non seulement pour des raisons contingentes, mais aussi pour des raisons de fond.
Il est tout d'abord évident qu'il faut s'attacher à améliorer les moyens de gérer le risque volcanique car le réveil de certains volcans comme, en Islande, Hekla et Katia, proches de Eyjafjöll, serait considéré comme plausible par certains spécialistes ; et il importe de prévenir une nouvelle paralysie du transport aérien, dont le coût est loin d'être négligeable puisque, selon la Commission européenne, il se situe entre 1,5 milliard et 2,5 milliards d'euros quant aux pertes subies par les compagnies aériennes, les agences de voyages et les aéroports.
Au-delà, cette audition publique illustre pleinement deux préoccupations majeures qui sont au coeur des travaux de l'OPECST, celle de promouvoir une synergie efficace entre les différents acteurs et celle de prévenir toute dérive dans l'application du principe de précaution.
La synergie entre les acteurs est absolument essentielle aux différents stades - évaluation du risque, gestion du risque et communication sur le risque. Cet impératif est d'autant plus fort que les scientifiques se trouvent de plus en plus souvent confrontés à l'incertitude quant au risque lui-même et à ses effets. C'est dire combien il est important que cette synergie se développe entre les scientifiques des différentes disciplines, comme plusieurs rapports récents de l'OPECST n'ont pas manqué de le souligner. Je suppose que, comme le suggère l'organisation de cette audition publique, cette synergie n'a pas fait défaut entre les volcanologues et les autres scientifiques - et j'espère qu'une certaine querelle entre météorologues et volcanologues ne va pas reprendre ici.
La synergie entre scientifiques est la condition nécessaire de celle qui doit se déployer entre scientifiques et décideurs. Le fait qu'elle existe ne garantit certes pas automatiquement le succès dans l'appréciation et la gestion d'un risque, mais il est probable qu'en son absence, l'action des décideurs ne pourrait pas être optimale. C'est pourquoi je note avec beaucoup d'intérêt que, par exemple, la DGAC, aidée de Météo-France, peut, grâce à un spectromètre infrarouge - IASI - pister les panaches de cendres volcaniques, afin de donner des informations sur leur itinéraire.
Comme dans un jeu de poupées russes, cette synergie entre scientifiques et décideurs doit elle-même se prolonger en direction du public. C'est la condition pour que la communication sur le risque et l'application du principe de précaution soient efficaces.
Je laisse à M. Bussereau et aux intervenants qui lui succèderont le soin de dire si ces objectifs ont été atteints lors de l'éruption du volcan Eyjafjöll. Je voudrais seulement souligner que l'OPECST est très soucieux de prévenir toute dérive dans l'interprétation et l'application du principe de précaution, comme l'ont montré les débats qui se sont déroulés lors de l'audition publique organisée au Sénat le 1 er octobre 2009 sur ce thème. J'y insiste à nouveau : il importe de clarifier la portée réelle de ce principe et, à cette fin, de développer le dialogue entre les représentants politiques, la communauté scientifique et la société civile.
Depuis sa création, l'OPECST joue un rôle d'interface entre les scientifiques, les politiques et les citoyens. Il me semble nécessaire de lui donner une impulsion nouvelle, en créant en son sein un conseil sociétal, à côté du conseil scientifique ; j'ai déposé dans ce but au mois d'avril dernier une proposition de loi, cosignée par douze députés membres de l'Office. L'échec du débat public sur les nanotechnologies m'a en effet convaincu de la nécessité d'une telle initiative. Ce conseil permettrait de mieux entendre les préoccupations de la société. Dans l'attente de l'adoption de cette proposition de loi, je souhaite que, comme les autres auditions publiques, celle-ci soit l'occasion de débats féconds.
M. Dominique Bussereau, secrétaire d'état aux transports. Tout d'abord, je remercie l'OPECST de l'organisation de cette audition publique. C'est une initiative particulièrement judicieuse. Longtemps parlementaire moi-même, j'ai toujours porté beaucoup d'attention aux travaux de l'OPECST, trop peu connus, y compris des parlementaires eux-mêmes. Je pense notamment, pour avoir vécu dans mon département les effets de la tempête de 1999, au rapport de M. Kert sur les techniques de prévision et de prévention des risques naturels en France, ou encore aux travaux en cours aussi bien à l'Assemblée nationale qu'au Sénat sur Xynthia, qui pourraient être prolongés à l'Office par une réflexion plus scientifique.
Le nuage de cendres engendré par l'éruption du volcan islandais a provoqué une crise sans précédent : au niveau du transport aérien d'abord, mais aussi, par ricochet, dans de nombreuses activités économiques, en Europe et au-delà. On a rarement vu des centaines de milliers de voyageurs se trouver ainsi bloqués aux quatre coins du monde ; et le coût de cette crise dépasse probablement le milliard d'euros. Il est donc nécessaire que les responsables politiques, l'ensemble des acteurs du transport aérien et les scientifiques examinent la façon dont cette crise a été gérée, afin d'en tirer les bons enseignements pour le futur.
Entre le 14 avril dernier, jour de l'éruption du volcan islandais, et le 21 mai, moment où le phénomène s'est arrêté, l'action menée par la France ainsi qu'au niveau européen s'est articulée autour de trois enjeux majeurs : la sécurité aérienne, notre priorité absolue ; le sort des passagers bloqués loin de leur destination ; l'impact économique de la crise, en particulier sur les compagnies aériennes.
Pour garantir la sécurité aérienne, il a été décidé de fermer l'espace aérien.
La nocivité des cendres volcaniques pour les avions est connue depuis longtemps. Chacun se souvient d'incidents graves, en Asie et ailleurs, qui ont révélé les conséquences terribles que peuvent entraîner les panaches de volcans en éruption : moteurs abîmés, perte de toute visibilité, brouillage des communications et des instruments de bord. S'y exposer, c'est risquer la perte de l'appareil et de ses passagers.
Les autorités françaises et européennes étaient donc fondées à se montrer prudentes lorsque, le 14 avril, le nuage de cendres venu d'Islande a commencé à se répandre sur le Nord de la Grande-Bretagne. L'organisme chargé d'indiquer la présence de cendres volcaniques dans l'espace aérien, le VAAC ( Volcanic Ash Advisory Centres - Centre de surveillance des cendres volcaniques) de Londres, a alerté rapidement tous les pays du risque d'extension du nuage sur l'ensemble de l'Europe. En France, l'espace aérien a été fermé progressivement, du Nord vers le Sud, à partir du jeudi 15 avril. Le dimanche, avec la fermeture des aéroports de Nice et Marseille, la fermeture du ciel français est devenue intégrale.
Avec Jean-Louis Borloo, nous avons immédiatement mis en place une cellule de crise. Elle a fonctionné vingt-quatre heures sur vingt-quatre, avec deux buts essentiels : d'une part, faire revenir nos ressortissants bloqués à l'étranger, d'autre part, évaluer la situation sur le plan aérien et trouver des solutions techniques pour accéder à notre territoire dans de bonnes conditions de sécurité.
Nous avons adopté une attitude pragmatique - et je remercie M. Patrick Gandil et ses équipes de la Direction générale de l'aviation civile, qui nous ont particulièrement bien conseillés.
La France a été la première à rechercher des solutions pour débloquer, dans la mesure du possible, le trafic aérien. Peut-être parce qu'ils étaient en période électorale, les deux grands pays voisins, la Grande-Bretagne et l'Allemagne, avaient-ils une attitude plutôt attentiste. Dès le dimanche 18 avril, la DGAC, Air France et la compagnie Aigle Azur ont procédé à des vols tests, à vide, afin d'améliorer les connaissances de l'impact du nuage de cendres sur les avions et leurs moteurs. L'analyse de ces tests, combinant des mesures réalisées sur les appareils aux comptes rendus de vol des pilotes, a permis de réévaluer le risque représenté par les cendres volcaniques. Les résultats obtenus ont montré que la densité des cendres contenue dans l'air était en réalité très faible. Des valeurs limites de concentration ont pu être fixées, à l'intérieur desquelles les avions pouvaient voler sans danger.
Dès le lundi 19 avril, les premiers «corridors» ont été ainsi ouverts au trafic aérien, permettant la desserte des aéroports du Sud - Toulouse, Nice, Marseille et Bordeaux. Parallèlement, la mise en place de cellules opérationnelles dans les préfectures a permis de superviser les choses et de commencer à rapatrier nos ressortissants en utilisant tous les moyens de transport disponibles. Le mercredi 21 avril, nous avons pris la décision d'aller vers la réouverture de la quasi-totalité de notre espace aérien et de tous nos aéroports.
La coordination européenne s'est avérée un peu difficile.
La première téléconférence des ministres des transports de l'Union européenne, le lundi, a été un peu chaotique, mais elle a finalement permis d'adopter les préconisations de l'agence européenne de navigation aérienne Eurocontrol et de laisser une marge de manoeuvre à chaque Etat pour apprécier le phénomène et rouvrir son espace aérien sous certaines conditions.
La France a été grandement aidée par ses experts de la DGAC, de Météo-France, mais aussi d'Airbus et de Safran, qui ont travaillé activement pour proposer des solutions pragmatiques. Durant toute la crise, nous avons cherché à être une force de proposition au niveau européen ; et en l'espace de quelques semaines, l'Europe a collectivement progressé dans la gestion des risques liés aux cendres volcaniques.
Nous allons bien sûr approfondir le retour d'expérience de cette période. Nous voulons adopter une nouvelle réglementation, que nous allons soumettre à l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) car en la matière, il faut s'appuyer sur des règles acceptées au niveau mondial.
Notre deuxième priorité était d'assurer l'acheminement de tous les passagers bloqués.
Ils étaient sans doute des dizaines de milliers à se trouver dans des situations très inconfortables, voire en réelle difficulté, au point d'aller manifester devant nos consulats généraux et nos ambassades. Il fallait agir le plus vite possible. Comme le nombre d'aéroports ouverts était limité, nous avons doté le sud de la France de plateformes d'accueil, avec un dispositif de transports terrestres, pour amener ces passagers à destination.
Je remercie les compagnies aériennes et les voyagistes de leur implication. Je veux aussi saluer les transporteurs routiers de voyageurs, qui ont fait preuve d'un grand esprit de solidarité et d'un sens aigu du service public, à un moment où la grève à la SNCF n'était pas terminée. Démonstration a ainsi été faite de l'usage qui pouvait être fait de la complémentarité des modes de transport, grâce à une bonne organisation.
Une fois notre espace aérien à nouveau ouvert, nous avons mis en place une importante logistique pour ramener les voyageurs bloqués hors de nos frontières. Les compagnies aériennes françaises, et notamment Air France, ont fait du bon travail. Elles ont fourni des efforts importants pour affréter 120 vols en court, moyen et long courrier. Le jeudi 22 avril, elles ont notamment mis en place 20 vols à destination des zones les plus critiques, en réponse à la demande que j'avais formulée avec Jean-Louis Borloo. La mobilisation de vols supplémentaires aura permis de ramener vers la France 150 000 personnes en sept jours, après trois jours de paralysie du trafic aérien.
Ces circonstances exceptionnelles nous ont amenés à reconsidérer les règles européennes en vigueur en matière de droits des passagers.
Légitimes et peu contestables en période normale, ces règles sont apparues difficiles à appliquer dès lors qu'un grand nombre de passagers voyaient leur parcours perturbé.
Lors du Conseil des ministres des transports européens du 4 mai, puis de celui du 24 juin, nous avons donc décidé d'associer une certaine flexibilité à un principe d'équité dans l'application des droits des passagers, pour éviter la multiplication des contentieux entre les voyageurs et les compagnies.
J'ai demandé à la Commission de clarifier le règlement européen relatif aux droits des passagers. Elle en a pris acte et annoncé la révision prochaine de ce règlement. Il convient d'avoir un texte plus équilibré, adapté aux contextes de crise.
Dans le cas présent, il convient à la fois de répondre équitablement aux difficultés éprouvées par les passagers et de ne pas pénaliser les compagnies aériennes - qui, au moment où elles ont été confrontées aux conséquences de l'éruption du volcan - devaient déjà faire face à une conjoncture économique très difficile.
Cela m'amène au troisième point de mon propos : l'impact économique sur les compagnies aériennes.
La propagation du nuage de cendres a entraîné l'arrêt ou une très forte réduction du trafic aérien sur une grande partie de l'Europe, et par conséquent sur la plupart des aéroports mondiaux. On estime que plus de 15 000 vols desservant la France n'ont pu être réalisés. Cela représente une perte de trafic aérien, au départ et à l'arrivée de notre territoire, de 1,7 million de passagers, soit 1,4 % du trafic annuel. Ce sont des conséquences plus graves que celles du 11 septembre 2001. Le coût financier pour les transporteurs aériens français s'élève à environ 170 millions d'euros, dont 40 millions d'euros de frais d'assistance aux passagers et 11 millions d'euros pour les vols supplémentaires affrétés, selon une estimation de la Fédération nationale de l'aviation marchande (FNAM) - qui s'est montrée particulièrement active et responsable au cours de la crise. Par ailleurs, les mesures de chômage partiel qui ont dû être prises par les compagnies ont entraîné la perte de près de 150 000 heures de travail. Tout cela est venu alourdir un contexte économique peu favorable.
C'est pourquoi nous avons souhaité soutenir l'activité de nos compagnies aériennes, particulièrement en faisant en sorte que les normes réglementaires et fiscales n'entravent pas leur développement économique. Jean-Louis Borloo et moi-même avons demandé au Premier ministre la mise en oeuvre de diverses mesures, en particulier l'assouplissement des règles d'utilisation des créneaux horaires pour l'accès aux aéroports coordonnés, l'abandon des sanctions pour les vols exploités dans des conditions contraires aux restrictions d'exploitation des aéroports jusqu'à la résorption de la crise et l'exonération spécifique des charges sociales dans le cadre du dispositif de chômage partiel pour les personnels navigants pendant la durée de la crise.
Nous avons également souhaité, dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle, retirer les appareils des bases d'imposition des compagnies aériennes. Cela se traduira par une amélioration de leur situation concurrentielle. Une seconde étape est attendue avec la publication du décret relatif à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), qui permettra de faire évoluer les modalités de détermination de la valeur ajoutée des entreprises de navigation maritime ou aérienne. L'exclusion des activités internationales de cet indice offrira à ces entreprises une nouvelle marge de manoeuvre.
En conclusion, cette crise a été difficile, mais elle nous a permis de progresser et de construire un cadre plus robuste et plus européen. Les vols sont possibles dans certains cas, malgré les cendres volcaniques, sous condition d'une bonne évaluation des risques. En cas de nouvelle éruption, la fermeture totale de l'espace aérien à laquelle nous avons dû procéder d'urgence deviendra exceptionnelle parce que l'on aura tiré des conséquences opérationnelles de la crise que nous venons de vivre.
M. Christian Kert, député des Bouches-du-Rhône. Merci, monsieur le ministre. Vous savez que la présence de membres du Gouvernement à nos réunions est un encouragement à poursuivre nos travaux.
Monsieur le président, je tiens à vous remercier publiquement de la totale confiance que vous faites aux membres de l'Office lorsqu'ils souhaitent, à tour de rôle, organiser des auditions publiques et élaborer des rapports.
Tout à l'heure, l'auditeur d'une station régionale m'a chargé de demander à M. Bussereau s'il était conscient qu'un événement comme celui qui nous occupe aujourd'hui pouvait se reproduire. Vous avez d'ores et déjà répondu, monsieur le ministre ; et ce risque est la raison même de la rencontre de ce matin. Je tiens à remercier particulièrement M. Paul-Henri Bourrelier, Président du conseil scientifique de l'Association française de prévention des catastrophes naturelles (AFPCN), qui est à vos côtés et qui, le premier, a eu l'idée de cette audition et a proposé qu'elle soit organisée par l'OPECST.
Cette audition publique rassemble la plupart des parties concernées : volcanologues, spécialistes des sciences de la terre et de l'atmosphère, industriels de l'aéronautique, régulateur du transport aérien - Direction générale de l'aviation civile (DGAC) -, professionnels du transport aérien - Aéroports de Paris (ADP), Syndicat national des pilotes de ligne (SNPL), Association européenne des compagnies aériennes (AEA), Syndicat national des agences de voyages (SNAV) - et personnalités qualifiées. Après une première partie rétrospective, destinée à dresser le bilan de ce qui s'est passé, nous engagerons une analyse prospective, en examinant les moyens susceptibles d'améliorer la politique de gestion des risques, dans un contexte d'autant plus marqué par l'incertitude que les volcans du monde sont loin de tous faire l'objet de la même surveillance que ceux d'Islande.
Je tiens à saluer la présence parmi nous de Mme Estrid Brekkan, ministre conseiller près l'ambassade d'Islande à Paris, ainsi que de fonctionnaires de la Commission européenne et d'Eurocontrol.