III. LES ENSEIGNEMENTS DE VOS RAPPORTEURS
A. UN « NON-SUJET » BUDGÉTAIRE
Le premier enseignement que vos rapporteurs tirent de leur contrôle est bien que les implantations communes constituent un « non-sujet » budgétaire . Cela confirme l'intuition exprimée par votre rapporteur spécial dans son rapport budgétaire 8 ( * ) sur le projet de loi de finances pour 2008, dans lequel il écrivait qu'il ne fallait pas « surestimer l'intérêt, sinon sur le plan politique, du moins sur le plan budgétaire, d'implantations communes, franco-allemandes, ou européennes ».
D'une part, au moins en matière diplomatique et culturelle, les implantations communes ne peuvent, presque par nature, fonctionner que dans des pays où les partenaires ne disposent que d'une présence réduite et dans lesquels les enjeux concurrentiels sont moindres. Les rapprochements ne semblent donc pouvoir concerner que des postes modestes à budget limité .
D'autre part, même lorsque des rapprochements se concrétisent, les économies sont très faibles , chaque pays assurant l'exclusivité de ses missions souveraines. Même dans le domaine consulaire, la réelle rationalisation des tâches qu'engendrent les colocalisations se traduisent avant tout par une amélioration de la prestation aux usagers de l'administration.
Alors que le réseau a déjà accompli des efforts particulièrement notables depuis dix ans en termes d'emplois, il faut donc bien constater que les implantations communes ne sauraient constituer une « solution miracle », ni même un gisement d'économies significatif pour l'avenir .
B. UN ENJEU ESSENTIELLEMENT SYMBOLIQUE ET POLITIQUE
Pour autant, vos rapporteurs ne condamnent pas le concept d'implantations communes.
En effet, ces postes peuvent apporter des avantages réels, mais d'une nature autre que budgétaire.
Manifestations, par leur création même, d'une volonté d'avancer en commun avec certains Etats (en particulier l'Allemagne), les implantations permettent un rapprochement des équipes et des initiatives et peuvent présenter une force politique réelle.
De plus, comme cela a été évoqué précédemment à propos du bureau commun de Banja Luka, les colocalisations peuvent présenter une incontestable puissance symbolique, particulièrement forte dans des zones à l'histoire récente troublée, comme la Bosnie-Herzégovine.
C. UNE INITIATIVE QUI DOIT VENIR DU TERRAIN
Enfin, vos rapporteurs sont convaincus que les projets de nouvelles implantations communes doivent émaner du terrain , c'est-à-dire des chefs de missions diplomatiques, et non du sommet, même si un accord-cadre tel que celui qui a été conclu avec l'Allemagne présente un intérêt pratique en termes d'organisation.
Tel est d'ailleurs le modèle qui a prévalu jusqu'à présent.
Cela se justifie amplement. D'une part, les chefs de mission sont les mieux à-même de définir (voire de ressentir) le besoin d'un rapprochement. D'autre part, la réalisation d'une implantation, dont l'expérience montre qu'il s'agit souvent d'une opération complexe, nécessite une volonté forte et doit être véritablement soutenue par les responsables de terrain afin d'aboutir. En outre, les chefs de mission sont les mieux placés pour juger de l'éventuelle sensibilité du rapprochement pour les responsables du pays hôte, qui ne doit pas voir dans l'implantation commune le signe d'un désintérêt ou d'un abandon de la part des partenaires.
* 8 Rapport général n° 91 (2007-2008), Tome III, annexe 1.