B. LES AUTRES LEVIERS FINANCIERS
1. Clarifier les missions et le financement du FSV
a) Des missions de plus en plus étendues
En application de l'article L. 135-1 du code de la sécurité sociale, le fonds de solidarité vieillesse (FSV) assure le financement d'avantages vieillesse non contributifs relevant de la solidarité nationale servis par les régimes de retraite de base de la sécurité sociale.
Depuis sa création en 1993, le périmètre des avantages vieillesse pris en charge est globalement stable. Il se décompose en trois blocs de dépenses de poids inégal :
- les dépenses de financement du minimum vieillesse (20 %). Le FSV prend en charge le coût réel total des prestations versées à ce titre par tous les régimes de base. Ce poste est tendanciellement en décroissance, le nombre de bénéficiaires diminuant régulièrement. Il concernait environ 550 000 bénéficiaires en 2007, contre 600 000 en 2006. Les dépenses supportées par le fonds ont néanmoins progressé de 4 % en 2008, à hauteur de 2,8 milliards d'euros, du fait du programme pluriannuel de revalorisation du minimum vieillesse ;
- les dépenses de financement des majorations de pension pour enfants et conjoint à charge (28 %), servies par le régime général des salariés, celui des salariés agricoles et les trois régimes alignés (exploitants agricoles, artisans et commerçants). Ce poste représentait une dépense d'environ 4 milliards en 2008. Le coût global de la majoration pour enfants, égale à 10 % de la pension principale, est en croissance soutenue du fait de l'amélioration du niveau des pensions et de la progression du nombre des retraités parents de trois enfants ou plus ;
- les dépenses de financement des cotisations de retraite principalement au titre des périodes validées de chômage (52 %). Ce financement bénéficie essentiellement aux salariés du régime général et du régime agricole. Le coût global de ces cotisations s'est élevé à 7,1 milliards d'euros en 2008.
Le FSV prend également en charge, depuis 2001, les cotisations aux régimes complémentaires Agirc et Arrco des chômeurs et préretraités indemnisés par l'Etat. Enfin, il finance les cotisations de retraite des volontaires du service civil.
La loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 a élargi les missions du FSV en lui confiant le financement des validations gratuites de trimestres au titre des périodes d'arrêt maladie, maternité, accidents du travail - maladies professionnelles et invalidité. La prise en charge de ces dépenses par le fonds ne pourra être que forfaitaire, dans la mesure où le coût effectif que représentent ces validations gratuites n'apparaît pas directement dans les comptes des régimes. Il ne peut être constaté qu' a posteriori , au moment de la liquidation des droits, et dépend directement des parcours professionnels et des comportements individuels.
La Mecss approuve pleinement les mesures tendant à clarifier le financement de l'assurance vieillesse, en distinguant mieux ce qui relève d'un effort contributif de ce qui relève de la solidarité nationale.
Elle estime par ailleurs que ces avantages non contributifs devraient faire l'objet d'un examen régulier au regard de leurs effets redistributifs, afin de vérifier qu'ils demeurent pertinents et que leurs conditions d'attribution ne doivent pas être modifiées. Au cours de son audition par la mission, Jean-Louis Malys, secrétaire national en charge des retraites à la CFDT, a estimé « qu'en France, les avantages non contributifs liés à la retraite sont profondément injustes. Ainsi, les majorations de durées d'assurance (MDA) ne sont d'aucun apport pour les femmes ayant eu des carrières complètes, les majorations pour trois enfants et plus profitent avant tout aux hommes et aux assurés les plus aisés, l'allocation volontaire des parents au foyer (AVPF) a pour effet pervers d'éloigner les femmes du marché du travail. La redistribution s'effectue donc à l'envers ».
b) Des recettes trop instables
Les recettes du FSV sont principalement constituées :
- d'une fraction de CSG, dont le produit a atteint 11,6 milliards d'euros en 2008 ;
- de versements opérés par la Cnaf au titre de la prise en charge du coût des majorations de pensions pour enfants ;
- d'une fraction du prélèvement social sur les revenus de capitaux ;
- enfin, de tout ou partie du solde disponible du produit annuel de la contribution de solidarité sociale des sociétés.
Après plusieurs années de déficit considérable, le FSV a connu des excédents en 2007 et 2008. Compte tenu de cette situation apparemment favorable, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a prévu la reprise par la Cades des déficits cumulés du fonds qui s'élevaient à 4 milliards d'euros fin 2008, ainsi qu'un transfert de 0,2 % de la CSG auparavant affectée au FSV à la Cades pour lui permettre d'amortir la dette transférée du FSV et du régime général sans augmenter la durée d'amortissement. Ce transfert de ressources intervenu au moment précis où la France était atteinte par la crise économique qui a conduit à une diminution importante de la masse salariale, a eu pour effet de diminuer fortement les produits du fonds tandis que les prises en charge au titre du chômage progressaient fortement.
Dans son rapport de 2009 sur la situation et les perspectives des finances publiques, la Cour des comptes a fait l'analyse suivante de ce transfert : « Par cette opération, on a en fait réduit les recettes servant au financement des dépenses actuelles de sécurité sociale (le financement des retraites via le FSV) pour en affecter une partie au financement de déficits passés (l'amortissement de la dette de la Cades). Cet arbitrage illustre les inconvénients d'un déficit persistant du régime général : le financement différé de dépenses anciennes soustrait des ressources nécessaires au financement des dépenses actuelles ».
Dans ces conditions, les exercices 2009 et 2010 marquent le retour à une situation financière très dégradée pour le FSV, qui ne devrait s'améliorer que très lentement par la suite comme en témoigne le tableau suivant issu des prévisions contenues dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010.
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(en milliards d'euros) |
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2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
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Recettes |
14,4 |
15,4 |
12,9 |
12,9 |
14,2 |
14,7 |
15,3 |
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Dépenses |
14,3 |
14,5 |
16 |
17,4 |
18,2 |
18,4 |
18,5 |
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Solde |
0,2 |
0,8 |
-3,1 |
-4,5 |
-4 |
-3,7 |
-3,1 |
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Source : LFSS pour 2010 |
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La Mecss estime que ces opérations de tuyauterie consistant à boucher un trou en en creusant un autre ne sont pas de bonne gestion. Elle estime que le FSV devrait être en charge de l'ensemble des dispositifs de solidarité non contributifs et disposer des ressources nécessaires pour faire face à ces dépenses.