2. La solution : un conseil régional des exécutifs, chargé de la coordination des politiques territoriales
C'est pourquoi vos rapporteurs ont proposé à la mission de réfléchir aux moyens de renforcer les prérogatives des conférences des exécutifs, en les érigeant en conseil régional des exécutifs, afin de donner l'impulsion nécessaire à la coordination des politiques territoriales qu'exige le nouveau schéma d'organisation à mettre en place.
Le pari qu'ont fait vos rapporteurs en proposant la création du conseil régional des exécutifs, c'est que cette instance amènera les représentants des collectivités à travailler ensemble et à collaborer, ce qui devrait conduire à l'adoption de solutions de développement communes et coordonnées, et faire procéder des collectivités territoriales elles-mêmes la clarification tant attendue de leur action et des politiques territoriales.
• La création d'un conseil régional des exécutifs en lieu et place de la conférence régionale des exécutifs
Si l'intitulé « conférence des exécutifs » présentait le mérite d'indiquer clairement qu'il s'agissait avant tout de faciliter la négociation et la concertation, il n'apparaît plus adapté à la nouvelle instance que vos rapporteurs proposent de mettre en place, dans la mesure où, tout en conservant sa fonction de lieu de concertation, ils ont entendu lui conférer une place centrale parmi tous les dispositifs de négociation existants.
Ainsi conçu, le « conseil régional des exécutifs » aurait vocation à être une instance resserrée qui retiendrait des orientations et dessinerait des arbitrages au terme d'une négociation conduite entre ses membres, sous la présidence du président du conseil régional.
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Proposition de la mission - Remplacer la conférence régionale des exécutifs par un conseil régional des exécutifs, dont les réunions seraient obligatoires, pour retenir les orientations et faciliter les arbitrages nécessaires à la conduite des politiques territoriales. |
• Une composition adaptée
L'efficacité du conseil régional des exécutifs tiendrait notamment à sa composition resserrée. Cette dernière comprendrait en effet en son sein les représentants des grandes collectivités de la région.
Par coordination avec les autres propositions de la mission, il convient d'ajouter à la liste des membres des actuelles conférences des exécutifs les présidents des métropoles régionales. Il serait aussi souhaitable pour garantir une représentation minimale des communautés de communes de la région, que celles qui comptent plus de 50 000 habitants en fassent partie, et que les communautés plus petites aient la possibilité de désigner, pour chaque département, un représentant.
De plus, dans la mesure où le conseil régional des exécutifs aura vocation à accueillir la plupart des négociations portant sur des projets de développement d'envergure ou d'actions communes entre les collectivités territoriales, il conviendrait de prévoir, en tant que de besoin, que les responsables de la collectivité d'implantation d'un projet puissent être associés aux discussions en cours. Ceci devrait permettre que, ponctuellement, certains présidents de communautés de communes ou certains maires de communes importantes participent aux travaux du conseil.
Cependant, pour éviter d'alourdir les procédures, et afin de ne pas porter atteinte à l'efficacité du conseil, il ne serait pas recouru à cette faculté de manière systématique. Il serait ainsi souhaitable que le président du conseil régional des exécutifs, chargé d'en organiser les travaux, décide de l'opportunité de l'invitation proposée.
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Propositions de la mission - Inclure, dans la composition du conseil régional des exécutifs, le président du conseil régional, les présidents des conseils généraux, les présidents des communautés urbaines, des communautés d'agglomération et des communautés de communes de plus de 50 000 habitants et un représentant par département des communautés de communes de moins de 50 000 habitants, désigné par elles, ainsi que, le cas échéant, les présidents de métropole. - En tant que de besoin, le président du conseil régional des exécutifs peut associer à une négociation en cours le responsable d'une collectivité locale non représentée au conseil. |
• Des réunions trimestrielles sur un ordre du jour partagé
L'une des principales raisons de l'inégal succès remporté par les conférences régionales des exécutifs tient à ce qu'elles ne devaient être convoquées, à l'initiative du président du conseil régional, qu'une fois par an. Il arrivait ainsi qu'après quelques réunions, la conférence ne soit plus réunie, les négociations dont elle aurait pu avoir à connaître se déroulant à l'extérieur de cette instance.
Une autre raison a sans doute tenu à l'absence d'ordre du jour prédéfini, pour les réunions annuelles. Il en est souvent résulté que, faute de questions inscrites à l'ordre du jour par le président de la conférence, la réunion de celle-ci ait pu apparaître sans objet et sans véritable enjeu.
Vos rapporteurs ont estimé qu'il était possible de remédier à ces difficultés et de renforcer ainsi la position du futur conseil régional des exécutifs, en définissant des règles de fonctionnement plus contraignantes et plus précises.
Le conseil régional des exécutifs aurait obligation de se réunir au moins une fois par trimestre. Le raccourcissement de la périodicité des réunions serait pleinement justifié d'une part par le fait que les compétences du conseil seraient étendues ( cf. infra ) et qu'il conviendrait de disposer de plus de temps pour les exercer, et d'autre part par la fixation d'un ordre du jour obligatoire dont devraient débattre les présidents des différentes collectivités membres du conseil.
L'instauration d'un ordre du jour obligatoire , établi sur la base des nouvelles compétences reconnues au conseil, mettrait à même le conseil régional des exécutifs de se saisir des principales politiques d'intérêt régional ou interdépartemental, dans le but de favoriser la coordination des interventions des différents acteurs.
Il reviendrait au président du conseil régional, qui assurerait, comme aujourd'hui, la présidence du conseil régional des exécutifs, d'établir cet ordre du jour obligatoire , sur la base des prescriptions législatives. Il pourrait y ajouter, en tant que de besoin, toute question entrant dans le champ de compétence de la nouvelle instance. Afin que soient offertes des garanties suffisantes à chaque membre du conseil, le droit leur serait reconnu d'obtenir l'inscription à l'ordre du jour de la plus prochaine réunion du conseil, des questions de sa compétence dont ils souhaiteraient débattre. En tant que de besoin, ou en cas d'urgence, des réunions supplémentaires pourraient avoir lieu pour examiner des sujets déterminés, le cas échéant à la demande d'un ou plusieurs membres.
Pour lui permettre d'être à la fois une instance de négociation et un lieu d'information, le conseil aurait la possibilité d'organiser des auditions sur les questions en débat.
Ainsi conçu, le fonctionnement du conseil régional des exécutifs présenterait plusieurs avantages :
- en raison de la périodicité régulière de ses réunions, il serait le lieu incontournable du dialogue sur les grandes politiques territoriales ;
- grâce à l'ordre du jour imposé, les collectivités membres seraient obligées de considérer un certain nombre d'actions ou de projets qu'elles pourraient mener en commun. Il y aurait là une incitation forte à plus de coordination, dans le respect de la libre administration de chaque collectivité ou groupement représenté ;
- en raison de la publicité qui serait apportée aux résultats des négociations engagées, l'articulation des compétences entre les différents niveaux serait clarifiée et les acteurs territoriaux pourraient plus aisément identifier quelle collectivité est responsable de telle politique. De plus, le refus de certaines collectivités de s'engager au côté d'autres s'affirmerait, quant à lui, de manière explicite. Ceci contribuerait à affermir la responsabilité de chaque échelon devant les électeurs, dans la conduite des actions d'envergure régionale ;
- le rôle de « chef de file » de la région dans la conduite des négociations serait affirmé puisque le président du conseil régional assurerait la présidence du conseil régional des exécutifs, tout comme le seraient les prérogatives des autres membres de ce conseil, puisque ces derniers auraient la possibilité d'obtenir la convocation de réunions supplémentaires ou d'appeler à la discussion des questions dont ils souhaiteraient débattre.
L'ordre du jour obligatoire a vocation à porter sur les principaux champs de compétence du conseil régional des exécutifs, en échelonnant les sujets pour éviter que toutes les questions soient évoquées en même temps lors d'une même réunion. Cet étalement dans le temps des sujets à examiner serait de la responsabilité du président du conseil régional.
Le conseil régional des exécutifs aurait pour mission de fixer les objectifs des politiques territoriales engagées par chacun des membres, de définir les schémas d'orientation qu'ils auraient à mettre en oeuvre, de préparer les accords et les conventions à passer entre eux et de déterminer , pour les compétences exercées en commun, les chefs de file pour chaque projet, les conditions de création de guichets uniques et l'organisation d'une instruction unique .
Un sort particulier pourrait être réservé aux questions qui auraient vocation à être fixées pour la totalité de la mandature (conventions de répartition des compétences ou d'organisation de chef-de-filat par exemple), qui devraient être discutées et tranchées dans la première année suivant le renouvellement intégral de l'un des conseils territoriaux dont les présidents siègent au conseil régional des exécutifs.
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Propositions de la mission - Assurer une périodicité trimestrielle aux réunions du conseil régional des exécutifs, sous la présidence du président du conseil régional. - Fixer un ordre du jour obligatoire pour les réunions du conseil régional des exécutifs portant sur les sujets entrant dans les attributions confiées à celui-ci. - En tant que de besoin ou en cas d'urgence, prévoir la réunion du conseil régional des exécutifs, sur demande d'un de ses membres, sur un ordre du jour comportant la question dont il souhaite débattre. - Prévoir la fixation par le conseil régional des exécutifs des objectifs des politiques territoriales engagées par chacun des membres et la définition des schémas d'orientation qu'ils ont à mettre en oeuvre. - Prévoir la possibilité pour le conseil régional des exécutifs de procéder à des auditions sur les sujets dont il a à connaître. |
• Des compétences étendues
Actuellement, la loi prévoit que les conférences régionales des exécutifs connaissent de tous les sujets concernant l'exercice de compétences pour lesquelles une concertation est prévue par la loi et de tous les domaines nécessitant une harmonisation entre les deux niveaux de collectivités.
Le mérite d'une telle définition est d'embrasser un champ assez vaste. Cependant, elle reste par trop lacunaire, puisque, pour une part, elle se limite aux concertations prévues par la loi, laissant ainsi de côté la répartition uniquement contractuelle des compétences, et, pour l'autre part, elle ne vise que les deux niveaux de collectivités départementale et régionale, alors que les actions concertées peuvent concerner à la fois le conseil régional, les conseils généraux, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération, certaines communautés de communes, voire les métropoles.
Il convient dès lors, pour faire du conseil régional des exécutifs l'instance incontournable du dialogue territorial, de lever ces restrictions et de prévoir qu'il est compétent pour tous sujets relatifs à l'exercice négocié d'une compétence, et pour tous les domaines nécessitant une harmonisation ou une coordination des collectivités membres entre elles , comme par exemple en matière de politiques d'investissement ou pour l'articulation des schémas régionaux avec les schémas infrarégionaux.
Parallèlement, certains champs ou domaines de négociation, dont la mission entend favoriser le développement, et qui entrent dans les missions des conseils régionaux des exécutifs, pourraient être visés plus explicitement , comme les conventions de délégation ou de répartition de compétences, celles organisant le chef-de-filat et les guichets ou instructions uniques.
Ainsi qu'il a été dit précédemment, de tels sujets de discussion seraient inscrits à l'ordre du jour obligatoire, notamment en début de mandature, afin de fixer, pour une durée suffisamment longue, une répartition des compétences et des moyens sur laquelle les différentes collectivités se seraient entendues dans le cadre de leurs actions communes.
Les accords négociés au sein du conseil régional des exécutifs serviraient alors de base à l'établissement du « constat de carence » . Le refus exprimé par une collectivité de déléguer à une autre une compétence dont elle serait titulaire, serait en effet au nombre des éléments pris en considération pour apprécier la réalité de la carence dénoncée.
Instances de concertation placées au centre du dispositif territorial, les conseils régionaux des exécutifs devraient aussi avoir vocation à se substituer, dans leurs champs de compétence respectifs, aux autres instances de coordination ou de négociation, existantes ou en projet. Le cas échéant, les conseils siégeraient en formation restreinte pour les seuls membres concernés, ou étendue aux autres collectivités intéressées.
Enfin, il serait pertinent qu'en plus d'être un lieu d'échange et de dialogue, les conseils régionaux des exécutifs soient aussi un lieu d'information pour leurs membres . Ainsi, le conseil pourrait-il être l'instance au sein de laquelle le président du conseil régional informerait ses collègues de l'avancée des discussions ainsi que sur la mise en oeuvre des contrats de projets Etat-région, par exemple deux fois par an . D'une manière plus générale, ces conseils pourraient être destinataires de toute information utile pour tracer les perspectives du développement économique, social et humain du territoire régional.
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Propositions de la mission - Faire figurer dans les compétences du conseil régional des exécutifs les sujets relatifs à l'exercice négocié de compétences ou nécessitant une coordination (politique d'investissement, articulation des schémas locaux avec les schémas régionaux). - Inscrire à l'ordre du jour obligatoire du conseil régional des exécutifs, pour l'exercice des compétences partagées, des conventions de délégation ou de répartition de compétences, de l'organisation des chefs-de-filat et les conditions de mise en place de guichets et d'instructions uniques. - Affirmer la vocation du conseil régional des exécutifs à se substituer, dans la limite de leurs compétences, aux instances de négociation entre collectivités déjà existantes ou en projet. - Informer régulièrement le conseil régional des exécutifs sur les sujets d'intérêt régional, et notamment sur l'avancée de la mise en oeuvre des contrats de projet Etat-région. |
• Un rôle d'instance de négociation réaffirmé, dans le respect de la libre administration des collectivités territoriales
Vos rapporteurs considèrent que le succès des conseils régionaux des exécutifs reposera sur leur capacité à susciter le dialogue et la concertation entre les différents acteurs territoriaux. Mais une telle ambition serait vouée à l'échec si, au-delà de l'obligation faite d'engager un dialogue, elle aboutissait à contraindre l'une des parties à céder aux exigences d'une autre.
C'est pourquoi, la mission a entendu écarter toutes les solutions qui auraient pu introduire une inégalité entre les membres du conseil régional des exécutifs ou opposer une majorité à une minorité. Au contraire, elle souhaite réaffirmer l'approche consensuelle du dispositif envisagé : chacun des membres doit pouvoir négocier librement et aucun accord négocié au sein du conseil régional des exécutifs ne doit être imposé, s'il la concerne, à l'une des parties en présence contre sa volonté.
En outre, en tout état de cause, les orientations adoptées au sein du conseil régional des exécutifs devraient faire l'objet, dans un délai rapproché, d'une confirmation par les assemblées délibérantes des collectivités territoriales concernées .
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Proposition de la mission - Prévoir la mise en délibération, dans un délai suffisamment rapproché, au sein des assemblées délibérantes des collectivités représentées au conseil régional des exécutifs, des orientations retenues par le conseil. |