D. L'ACTIVITÉ DU CESE, UN FRAGILE ÉQUILIBRE ENTRE SAISINES GOUVERNEMENTALES ET AUTOSAISINES
L'activité du CESE se caractérise avant tout par une grande diversité de ses champs d'études, ce qui ne doit pas surprendre eu égard à son périmètre de compétences. Dans ce cadre, le CESE doit toutefois parvenir à trouver le juste équilibre entre les travaux résultant d'une saisine du gouvernement et ceux issus de sa pratique de l'autosaisine. Cette contrainte majeure est d'ailleurs clairement ressortie de tous les échanges qu'a pu avoir votre rapporteur spécial au cours de sa mission de contrôle.
1. Un rythme de travail soutenu : 31 avis et études rendus en 2008
a) Un bilan d'activité quantitativement satisfaisant
La production du CESE se mesure d'abord par le nombre d'avis et d'études publiés. Pour autant, ce bilan s'enrichit de communications diverses et s'apprécie également utilement sous l'angle du nombre de personnes entendues en audition.
Ainsi que le tableau ci-dessous le rapporte, le CESE semble avoir atteint, au cours des dernières années, un rythme de croisière dans la fréquence de ses publications : 21 au total en 2005, 23 en 2006, 25 en 2007 et 31 en 2008.
Le bilan d'activité du CESE depuis 2005 4 ( * )
|
Année |
Nombre d'avis adoptés |
Nombre d'études |
Total |
Dont saisines gouvernementales |
Communications |
Nombre de personnes entendues en audition |
|
2005 |
19 |
2 |
21 |
6 avis |
4 5 ( * ) |
230 |
|
2006 |
23 |
0 |
23 |
5 avis |
3 6 ( * ) |
223 |
|
2007 |
20 |
5 |
25 |
4 avis |
5 7 ( * ) |
266 |
|
2008 |
29 |
2 |
31 |
8 avis |
5 8 ( * ) |
267 |
Source : CESE
Il convient de souligner que l'activité du CESE est une activité de « matière grise » , à forte valeur ajoutée. Aussi, le principal facteur susceptible de limiter sa production réside dans les moyens humains mis à sa disposition (conseillers, membres de section et fonctionnaires). Dans ces conditions, l'activité annuelle du CESE paraît à votre rapporteur spécial avoir atteint un niveau quantitatif satisfaisant, traduisant une bonne optimisation des moyens humains , nécessairement limités, sur lesquels s'appuie l'institution.
b) Les saisines gouvernementales, priorité du CESE
Sous le régime de l'article 70 de la Constitution, dans sa rédaction précédant l'adoption de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 précitée, la saisine du CES s'imposait au gouvernement pour tout plan ou tout projet de loi de programme à caractère économique et social . Ainsi, par exemple en avril 2008, le CES a-t-il été saisi du projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du « Grenelle de l'environnement ».
Par ailleurs, le CES pouvait être saisi pour avis sur les projets de loi, d'ordonnance ou de décret et les propositions de loi (article 69 de la Constitution dans sa rédaction antérieure à l'adoption de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 précitée) ainsi que sur tout problème de caractère économique ou social (article 70 de la Constitution dans sa rédaction antérieure à l'adoption de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 précitée).
Depuis 2003 ces saisines facultatives ont connu une progression, pour atteindre, en 2008, le chiffre de 8.
Ces saisines ont un délai imposé par le gouvernement quant à la réponse souhaitée de la part du CES, de l'ordre de 2 à 3 mois, et sont donc traitées en priorité .
A titre d' exemples , en 2006, le CES a été saisi sur la question du repos dominical et, en 2008, sur le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion.
Il convient toutefois d'observer que le CESE n'est pas systématiquement saisi sur tous les sujets intéressants sa compétence. Ainsi, parmi les lois récemment adoptées ou les projets en cours de discussion qui auraient pu faire l'objet d'une saisine, pourraient être cités :
- la loi n° 2008-757 du 1 er août 2008 relative à la responsabilité environnementale et à diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement ;
- la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie ;
- la loi n° 2008-1249 du 1 er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active (RSA), le Conseil ayant déjà beaucoup travaillé sur les questions relatives à l'exclusion et la pauvreté.
c) L'autosaisine, une faculté largement utilisée
Outre les rapports périodiques de conjoncture, établis en application de l'article 2 du décret n° 76-746 du 28 août 1974, le Conseil s'autosaisit sur des sujets de sa compétence .
Proposés par une section, le Bureau du Conseil retient les sujets en fonction de critères définis en comité d'orientation. Trois axes de travail ont ainsi été établis au début de l'actuelle mandature :
- la croissance, la compétitivité, l'attractivité et la mondialisation ;
- les ruptures de la société ;
- les services.
Concernant ces autosaisines, il faut remarquer que ces travaux représentent la majorité des rapports publiés par le CESE. Ainsi, entre 2007 et 2008, sur les 49 rapports ou avis rendus, 37 résultent d'autosaisines, auxquels il convient d'ajouter 7 études.
Cette tendance peut susciter quelques interrogations , comme s'en est d'ailleurs fait l'écho M. Dominique-Jean Chertier dans son rapport précité 9 ( * ) . Pour autant, sans constituer un abus de droit, elle témoigne plutôt du dynamisme de l'institution et de sa volonté de faire. Elle résulte, en outre, d'un certain « vide » laissé par l'exécutif, qui a toujours la liberté de saisir le CESE mais ne l'utilise qu'avec une parcimonie probablement discutable elle aussi.
D'ailleurs, dans l'organisation concrète des travaux du Conseil, les autosaisines ressortent nettement comme la variable d'ajustement , la priorité étant toujours accordée aux saisines gouvernementales tenues par des délais stricts.
* 4 Pour le détail des travaux du CESE, se reporter à l'annexe 3.
* 5 En 2005, la délégation pour l'UE a effectué trois communications et la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre hommes et femmes une communication.
* 6 En 2006, la délégation pour l'UE a effectué deux communications et la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre hommes et femmes une communication.
* 7 En 2007, la délégation pour l'UE a effectué quatre communications et la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre hommes et femmes une communication.
* 8 En 2008, la délégation pour l'UE a effectué quatre communications et la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre hommes et femmes une communication.
* 9 « Car, pour essayer d'exister, le Conseil économique et social est contraint de s'autoalimenter : les autosaisines, qui représentaient environ la moitié des avis du CES dans les années 1970, en ont constitué les deux tiers de 1989 à 1999 (68 %) et plus des trois quarts de 2005 à 2007. Pour cette dernière année, le CES n'a rendu que 4 avis sur saisine gouvernementale. Le gouvernement ne sollicite quasiment plus d'études depuis 1963. Curieux paradoxe que celui d'un organe consultatif au service des pouvoirs publics dont la principale activité consiste à s'auto-consulter, dans des conditions d'ailleurs discutables au regard de la Constitution, puisque l'autosaisine n'y est pas expressément prévue et qu'une proposition d'amendement en ce sens au projet de la Constitution de 1958, formulée par MM. Malterre (représentant de la CGC) et Van Graefschepe, n'avait pas été retenue. », rapport précité de M. Dominique-Jean Chertier.