TRAVAUX DE LA MISSION
I. AUDITIONS
Audition de MM. Jean-Louis DEROUSSEN, président du conseil d'administration, Hervé DROUET, directeur, Olivier MAGNETTE, sous-directeur, Mme Marie-Noëlle SEHABIAGUE, chargée de mission, et M. Michel EYMERI, chargé de mission, de la caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf) (mercredi 17 décembre 2008)
La mission a procédé à l'audition de MM. Jean-Louis Deroussen, président du conseil d'administration, Hervé Drouet, directeur, Olivier Magnette, sous-directeur, Mme Marie-Noëlle Sehabiague, chargée de mission, et M. Michel Eymeri, chargé de mission, de la caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf), sur les suites données au refus de certification des comptes de la branche famille par la Cour des comptes.
M. Alain Vasselle, président , a souhaité connaître l'état d'avancement du répertoire national des bénéficiaires (RNB) et du répertoire national commun de protection sociale (RNCPS), ainsi que les délais nécessaires à l'établissement d'une connexion en temps réel entre le RNB et les applications informatiques des caisses d'allocations familiales (Caf).
M. Jean-Louis Deroussen, président du conseil d'administration de la Cnaf, a rappelé que l'absence de RNB est l'une des principales raisons qui ont conduit la Cour des comptes à se déclarer dans l'impossibilité de certifier les comptes de la branche famille pour les exercices 2006 et 2007. Vu l'ampleur du travail requis, la mise en place du RNB a exigé deux années d'efforts intensifs depuis le mois de janvier 2007.
M. Hervé Drouet, directeur de la Cnaf , a indiqué que la connexion en temps réel entre les fichiers Caf et le RNB est déjà opérationnelle pour 32,4 millions des 33,8 millions d'allocataires de la branche. Ceci étant, la connexion nécessite toujours une manipulation informatique par les agents et ne sera pleinement automatisée qu'à partir de juin 2009.
M. Alain Vasselle, président , a souhaité savoir pourquoi 1,4 million de personnes ne sont pas encore intégrées dans le RNB et quelle est la proportion de personnes étrangères parmi elles.
M. Jean-Louis Deroussen a répondu que cette proportion s'élève à 30 % environ puisque 400 000 personnes sur les 1,4 million concernées n'ont pas la nationalité française (100 000 ressortissants européens et 300 000 non européens).
M. Hervé Drouet a précisé que le chiffre de 1,4 million amalgame le stock avec le flux de personnes à intégrer dans le RNB. En ce qui concerne le stock, la proportion de personnes étrangères est sans doute supérieure à 30 %.
Mme Marie-Noëlle Sehabiague, chargée de mission à la Cnaf , a ensuite détaillé la procédure de mise en place du RNB. Chaque personne résidant sur le territoire français se voit attribuer, à sa naissance ou à son arrivée en France, un numéro d'inscription au répertoire d'identification des personnes physiques (Nir). Celui-ci est délivré par l'institut national de la statistique et des études économiques (Insee) pour les naissances sur le territoire français et par la caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) pour les naissances dans un autre pays. Incorporer une personne dans le RNB consiste alors à la référencer dans le fichier unique à partir de son Nir, après avoir vérifié que les informations détenues par la Caf sont similaires à celles de l'Insee ou de la Cnav. Pour la grande majorité des cas, cette démarche ne pose pas de problème particulier. En revanche, la procédure est plus longue lorsque la Caf constate une divergence entre ses informations et celles des deux autres organismes. Il peut s'agir par exemple de l'ordre des seconds prénoms, de l'existence d'un tiret entre deux prénoms ou plus rarement de naissances gémellaires qui n'ont donné lieu qu'à un seul Nir. La Caf demande alors à l'allocataire de lui fournir un extrait d'acte de naissance afin d'établir son identité de façon incontestable. En fonction des informations fournies par la pièce d'état civil, la Caf, l'Insee ou la Cnav corrigent leurs données et le Nir est ainsi certifié. Les demandes de correction auprès de la Cnav ou de l'Insee sont effectuées chaque mois mais elles deviendront hebdomadaires à partir de l'année prochaine. Ce changement devrait permettre d'accélérer le rythme des certifications, même si celui-ci dépend également du délai de réponse des autres organismes. Enfin, la procédure se complique encore davantage lorsque des personnes étrangères ou d'origine étrangère se trouvent dans l'impossibilité pratique de fournir un extrait d'acte de naissance. Ces cas constituent le noyau dur du stock et sont particulièrement difficiles à traiter, car les informations contenues sur le titre de séjour sont insuffisantes pour certifier un Nir.
Les ressortissants communautaires posent également un problème particulier d'incorporation dans le RNB car ils séjournent souvent trop peu de temps sur le territoire national, quelques mois en ce qui concerne les étudiants par exemple, pour que la Caf ait le temps nécessaire pour demander et obtenir les pièces exigées par la certification. De plus, l'authentification du Nir étant totalement indépendante de l'ouverture des droits, les personnes non certifiées sont faiblement motivées pour faire l'effort de réclamer auprès du service d'état civil de leur pays les documents nécessaires.
Mme Sylvie Desmarescaux a souhaité connaître la démarche suivie lorsque la pièce d'état civil présentée est rédigée en langue étrangère.
Mme Marie-Noëlle Sehabiague a précisé qu'une telle pièce est envoyée vers un service de traduction, ce qui n'est pas sans poser de problème, dans la mesure où plusieurs traductions sont souvent possibles et que les différents organismes ne disposent pas toujours de la même. La certification du Nir est alors particulièrement problématique car il n'existe aucune pièce d'état civil rédigée en langue française qui puisse faire office de preuve incontestable.
M. Guy Fischer a demandé si les Caf ont récemment modifié leurs règles d'ouverture des droits pour les personnes étrangères.
M. Hervé Drouet a souligné qu'aucun changement n'est intervenu et que les Caf appliquent simplement la loi : pour les personnes étrangères hors Union européenne, l'ouverture des droits est conditionnée à la présentation d'un titre de séjour. Dans certains cas de regroupement familial, lorsqu'il subsiste un doute sur le lien de filiation avec la famille d'accueil, l'ouverture des droits dépend de la décision de la préfecture qui doit se prononcer sur la nature des liens familiaux entre les personnes concernées. Si l'autorité préfectorale considère qu'il n'existe pas de lien de filiation, la Caf doit refuser l'octroi des prestations. Plusieurs cours administratives d'appel ont cependant jugé que cette règle est contraire à la convention européenne des droits de l'homme (CEDH). La Cour de cassation doit encore statuer sur cette question et il sera peut-être nécessaire à l'avenir d'adapter la législation nationale en conséquence.
M. Alain Vasselle, président , a fait observer que la mise en place du RNB confère au réseau des Caf une mission de vérification de l'état civil. Celle-ci relève-t-elle de la liste des fonctions qui leur incombent naturellement ? Son développement conduit-il à concevoir la mise en place de nouveaux métiers et à envisager des recrutements de personnels supplémentaires ?
M. Hervé Drouet a indiqué que le travail volumineux de certification des Nir existants est achevé en grande partie et n'appelle donc pas d'effectifs supplémentaires. En revanche, il serait judicieux de confier la mission d'attribution et de certification des Nir des personnes étrangères aux préfectures, qui pourraient procéder à cette opération à l'occasion de l'instruction de la demande de titre de séjour.
M. André Lardeux a souhaité connaître la démarche suivie par les Caf pour les personnes dont le Nir n'a pas pu être certifié. Il a également regretté qu'une part importante des problèmes relatifs à l'état civil soit imputable aux erreurs de transcription des services municipaux, tout en reconnaissant que la perfection en cette matière est impossible.
Mme Anne-Marie Payet a fait observer que les problèmes d'état civil sont particulièrement importants en Guyane et à Mayotte.
Mme Marie-Noëlle Sehabiague a indiqué qu'en cas d'impossibilité pratique de certifier un Nir, la Caf attribue un « pseudo-Nir », c'est-à-dire un numéro d'identification provisoire afin de pouvoir immatriculer la personne dans le RNB. Cependant, cette démarche n'est pas satisfaisante dans la perspective de la création d'un numéro unique de sécurité sociale, puisque la Cnav ou la Cnam peuvent de leur côté procéder à la même opération pour la même personne, qui se verrait alors attribuer plusieurs Nir provisoires. Un renforcement de la coopération entre les caisses est donc nécessaire sur ce point.
Puis M. Alain Vasselle, président , a souhaité connaître le bilan de la politique de gestion des risques menée dans le réseau des Caf, ainsi que les effectifs utilisés pour sa mise en oeuvre.
M. Hervé Drouet a précisé que les Caf n'emploient pas de personnels spécifiquement et uniquement dédiés à la lutte contre la fraude. En pratique, 850 agents y contribuent au titre d'une de leurs missions : 610 contrôleurs vérifient au domicile des allocataires l'exactitude du contenu de leurs déclarations et peuvent dans ce cadre repérer certaines fraudes et 240 « correspondants-fraudes » sont chargés de veiller à l'application des directives de lutte contre la fraude élaborées par la mission « fraude » de la Cnaf. Celle-ci est composée de trois personnes.
M. Michel Emery, chargé de mission à la Cnaf , a indiqué que la détection des fraudes est en forte progression : alors que 1 654 cas avaient été identifiés en 2004, 6 314 infractions ont été constatées en 2007. En outre, un indicateur de mesures de la fraude sera déployé en 2009 dans l'ensemble du réseau des Caf.
M. Alain Vasselle, président , s'est interrogé sur les avantages et les inconvénients de la méthode « ABC » (activity based costing) que la Cnaf a décidé de mettre en oeuvre par rapport à la comptabilité analytique.
M. Hervé Drouet a fait remarquer que si la méthode ABC et la comptabilité analytique consistent chacune à calculer un prix de revient, la première permet d'évaluer le coût de production d'un bien, alors que la seconde est destinée à estimer le prix d'un service. La méthode ABC correspond donc mieux à l'activité de la Cnaf et sera ainsi étendue en quatre ans à l'ensemble des prestations, conformément aux objectifs fixés dans la prochaine convention d'objectifs et de gestion.
M. Alain Vasselle, président , a ensuite fait observer que la Cour des comptes, dans son rapport relatif à la certification des comptes 2007 de la sécurité sociale, a dénoncé l'absence d'une approche des risques par prestations.
M. Michel Emery a rappelé que la Cnaf a développé, dans un premier temps, une approche transversale des risques, fondée sur le niveau de ressources des allocataires, et non sur la nature des prestations. Ceci étant, afin de répondre aux reproches formulés par la Cour, la Cnaf vient d'engager un prestataire de services pour établir une cartographie des risques par prestation. Celle-ci devrait permettre, pour chaque allocation, d'identifier l'ensemble des risques à toutes les étapes du processus, de l'instruction de la demande jusqu'au paiement. L'outil devrait être opérationnel au début de l'année 2010. Sa mise en place sera facilitée par le recrutement par la Cnaf d'auditeurs comptables supplémentaires, qui est néanmoins freiné par un marché du travail très tendu dans ce secteur. Huit des dix auditeurs nécessaires ont cependant déjà été embauchés.
M. Alain Vasselle, président , a fait remarquer que certaines caisses locales paraissent plus impliquées que d'autres dans la politique de lutte contre la fraude. Existe-t-il une remontée d'information sur les bonnes pratiques et une diffusion de celle-ci au niveau national ? Par ailleurs, quelles sont les limites posées par la commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) en ce qui concerne les croisements de fichiers d'allocataires ?
M. Michel Emery a fait valoir que les 240 « correspondants-fraudes » ont notamment pour mission de diffuser les bonnes pratiques. Sous réserve d'autorisation de la Cnil, la Cnaf prévoit par ailleurs de déployer prochainement, dans l'ensemble des Caf, une base de données nationale relative à la fraude permettant à chaque caisse de connaître les principales fraudes pour chaque prestation et de signaler les falsifications qu'elle a elle-même repérées. Le croisement des fichiers est une méthode très efficace de lutte contre la fraude : le risque de fausses déclarations a par exemple déjà diminué grâce à la transmission automatique aux Caf des déclarations de revenus par le fisc. De même, l'accès aux fichiers de l'Unedic à partir de 2010 permettra de mieux contrôler l'évolution des ressources des allocataires du revenu de solidarité active (RSA). Il serait utile de développer ces pratiques avec d'autres organismes, et notamment avec l'assurance maladie qui est apparue jusqu'à présent assez réticente.
M. Alain Vasselle, président, a fait observer que la transmission des données du fisc n'est d'aucune utilité pour les allocataires qui ne paient pas l'impôt sur le revenu.
M. André Lardeux a souhaité connaître le coût de la lutte contre la fraude et a demandé s'il existe une géographie des fraudes.
M. Michel Emery a répondu qu'en l'absence provisoire d'une base nationale de données relatives à la fraude, il est encore impossible de dessiner une carte nationale dédiée au sujet. Ceci étant, on sait déjà que les minima sociaux représentent 71 % des irrégularités et que le montant total de celles-ci, toutes prestations confondues, s'est élevé à 58 millions d'euros en 2007.
Mme Sylvie Desmarescaux a salué le travail de la Caf du Mans en matière de lutte contre la fraude. Elle a souhaité savoir si le croisement de fichiers sera possible pour le RSA et le calcul des droits connexes, dans la mesure où cette prestation mobilisera à la fois les conseils généraux, les Caf et les centres communaux d'action sociale.
M. Guy Fischer s'est inquiété des effets de la crise économique sur le nombre d'allocataires du RSA.
M. Hervé Drouet a confirmé qu'il sera difficile d'établir, pour le RSA, une base de données unique rassemblant tous les organismes instructeurs.
M. Alain Vasselle, président , a constaté qu'un récent communiqué de presse de la Cnaf dénonce l'insuffisance des mille créations de postes envisagées pour faire face aux nouvelles missions imparties aux Caf dans le cadre de la mise en place du RSA.
M. Jean-Louis Deroussen a rappelé que l'observatoire des charges, organisme bipartite géré conjointement par l'Etat et la Cnaf, et présidé par un magistrat de la Cour des comptes, a initialement évalué à 1 900 le nombre d'équivalents temps plein (ETP) nécessaire à la mise en place du RSA par les Caf. Une mission commune de l'inspection générale des finances (IGF) et de l'inspection générale des affaires sociales (Igas) a ramené ce nombre à 800 ETP, ce qui est largement insuffisant, surtout si l'on anticipe l'accroissement du nombre d'allocataires potentiels dû à la crise économique.
M. Jacky Le Menn a souhaité savoir si les Caf seront en mesure de gérer un contrôle mensuel du niveau de ressources des allocataires du RSA et quelles leçons peuvent être tirées en ce domaine de l'expérimentation menée actuellement en Ille-et-Vilaine.
M. Jean-Louis Deroussen a fait observer qu'une telle intensification du contrôle - qui est actuellement effectué sur une base trimestrielle pour le RMI - conduirait à tripler les effectifs nécessaires.
M. Alain Vasselle, président , s'est enfin interrogé sur la précision du suivi de l'utilisation par les Caf des crédits du fonds national d'action sociale (Fnas).
M. Olivier Magnette, sous-directeur , a indiqué que l'évolution des dépenses du Fnas fait l'objet d'un suivi mensuel. La progression des dépenses est limitée grâce à un mécanisme de « verrous » : plusieurs postes de dépenses, parmi les plus importants, sont plafonnés annuellement sans possibilité de dérogation. Par ailleurs, l'outil informatique développé par la Cnaf permet de connaître en temps réel l'évolution du financement et de la réalisation des programmes subventionnés au titre du Fnas.
Audition de M. Dominique LIBAULT, directeur de la sécurité sociale (mardi 27 janvier 2009)
La mission a procédé à l'audition de M. Dominique Libault, directeur de la sécurité sociale.
M. Alain Vasselle, président , a souhaité connaître le sentiment général de la direction de la sécurité sociale (DSS) sur les efforts entrepris par la caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf) pour répondre aux critiques de la Cour des comptes qui ont conduit la juridiction à se déclarer, à deux reprises, dans l'impossibilité d'exprimer une opinion sur les comptes combinés de la branche famille.
M. Dominique Libault, directeur de la sécurité sociale , a déclaré comprendre la démarche de la Cour des comptes, même s'il juge sa décision particulièrement sévère à l'égard de la branche famille : d'autres organismes privés comme publics, par exemple l'union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (Unedic), ont vu leurs comptes certifiés alors que la maîtrise des risques y est moins développée. Néanmoins, il faut reconnaître que la Cnaf n'était pas au même niveau que les autres caisses en matière de lutte contre la fraude, sans doute parce que la culture de la branche famille la porte en priorité vers le souci du service rendu à l'allocataire. La construction du répertoire national des bénéficiaires (RNB), prévue par la convention d'objectifs et de gestion (Cog) 2005-2008, marque la volonté de la Cnaf de tenir compte de l'impératif de mise en place d'un plan de maîtrise des risques.
M. Dominique Libault a ensuite présenté les cinq principaux risques de fraudes identifiés à ce jour :
- versements des mêmes prestations à la même famille par plusieurs caisses : le RNB devrait y mettre un terme ;
- déclarations de ressources volontairement tronquées : les échanges avec la direction générale des finances publiques (DGFiP) comme la possibilité pour les caisses d'allocations familiales (Caf) de consulter les comptes bancaires des allocataires ou le fichier des comptes bancaires (Ficoba) devrait permettre de les détecter ;
- travail clandestin qui ne donne pas lieu à une fiche de paie : les Caf doivent renforcer leur coopération avec les services des ministères de la justice et de l'intérieur pour mieux le combattre ;
- versements d'une prestation à des allocataires qui ne résident pas régulièrement en France : des décrets et des circulaires ont précisé la notion de séjour régulier mais il faut encore renforcer les contrôles. Une conférence européenne a récemment révélé la volonté commune des vingt-sept Etats membres de travailler ensemble sur ce sujet ;
- présentation de fausses quittances de loyers permettant de bénéficier des allocations logement : seuls les contrôles sur pièces et sur place permettront sinon de l'empêcher, du moins de la repérer rapidement.
Enfin, d'une manière plus générale, il faut saluer la mise en place d'une cellule « maîtrise des risques » à la Cnaf et la fiabilisation du système d'information assurant le contrôle du fonds national d'action sociale (Fnas).
M. André Lardeux a souhaité connaître l'appréciation que la DSS porte sur les conditions de l'élaboration du répertoire national des bénéficiaires (RNB) au sein de la branche famille. Quel a été le rôle de la DSS dans les décisions prises ? Comment s'exerce le suivi ? Quelles sont, en outre, les démarches actuelles de la DSS dans la perspective de la création du répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS) ? Enfin, que penser des nouvelles actions de la branche famille en matière de maîtrise des risques et de lutte contre la fraude ?
Mme Christiane Demontès s'est interrogée sur l'état d'avancement des autres branches dans la construction du RNCPS. Elle a également souligné que la mise en place de tout répertoire national conduit les organismes concernés à s'engager dans une mission de vérification de l'état civil de leurs allocataires qui ne relève pas traditionnellement de leur champ de compétences.
M. Dominique Libault a considéré que la construction du RNB a été réalisée dans les délais impartis. En ce qui concerne le RNCPS, la DSS a nommé un directeur de projet spécifiquement chargé de veiller à son élaboration. Un comité de pilotage, présidé par le directeur de la sécurité sociale et rassemblant l'ensemble des acteurs impliqués, notamment les cinq branches de la sécurité sociale et le Pôle emploi, se réunit régulièrement pour faire le point sur l'avancement des travaux. La principale difficulté consiste à mettre en réseau les différents fichiers mais elle devrait être surmontée au quatrième trimestre de cette année. Par ailleurs, la lutte contre la fraude est suivie en particulier par une délégation nationale éponyme s'appuyant sur des comités locaux qui déclinent ses directives dans les territoires.
M. Guy Fischer a estimé que la lutte contre la fraude est avant tout un sujet de communication pour le Gouvernement, qui conduit à stigmatiser les plus fragiles des citoyens. Les Caf ont fait des efforts considérables pour répondre aux critiques de la Cour des comptes et il faut espérer que celle-ci les reconnaîtra en certifiant les comptes 2008 de la branche.
M. Dominique Libault a jugé qu'il est difficile d'évaluer l'efficacité de la lutte contre la fraude car toute estimation doit prendre en compte aussi bien la fraude révélée que la fraude évitée, qui est par définition inchiffrable. De surcroît, la fraude, qui révèle une volonté délibérée de fournir de fausses informations, doit être distinguée des indus qui sont les erreurs involontaires dans le paiement, résultant d'une négligence de l'allocataire ou de la caisse. Lorsque les indus sont identifiés, il est souvent très délicat de les récupérer car beaucoup de familles sont dans l'incapacité de rembourser la somme, même lorsque celle-ci est modeste.
M. Alain Vasselle, président , a déclaré comprendre cette situation mais la récupération des indus ne doit pas pour autant être négligée, notamment au prétexte que la branche famille devrait être de nouveau excédentaire dans les années à venir.
M. André Lardeux a souligné que les branches ne font pas toutes preuve du même niveau d'exigence dans la construction du RNCPS : la DSS veille-t-elle à l'harmonisation des pratiques ?
Mme Annie Henrion, chargée des systèmes d'information à la DSS , a déclaré qu'une soixantaine d'organismes sont concernés par l'alimentation du RNCPS. Un nombre bien plus important encore de structures y aura accès. Un groupe de travail rassemblant l'ensemble des caisses a mis au point une méthode commune de certification, inspirée à la fois des expériences de la caisse nationale d'assurance maladie (Cnam) et des Caf.
M. Alain Vasselle, président , s'est ensuite interrogé sur les moyens donnés par le Gouvernement aux Caf pour mettre en place le revenu de solidarité active (RSA) : ne sont-ils pas insuffisants, comme certains directeurs de Caf le soulignent avec inquiétude ?
M. Dominique Libault a rappelé que le Gouvernement, à la suite de la mission de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale des affaires sociales, qui a conclu à la nécessité de recruter 807 agents supplémentaires, a accordé 1 007 équivalents temps plein (ETP) à la branche famille. Même si ces recrutements sont inférieurs à la demande de la Cnaf, ils devraient permettre de faire face, dans un premier temps, à l'afflux de nouveaux allocataires. En fonction de l'évolution de la situation, un ajustement est bien sûr envisageable. Mais, quoi qu'il en soit, plusieurs dispositifs, comme l'instauration d'une plate-forme téléphonique, seront instaurés pour éviter l'engorgement redouté des guichets.
Mme Sylvie Desmarescaux a confirmé que les moyens prévus par le Gouvernement devraient permettre de couvrir les besoins des caisses. Encore faudrait-il que les agents recrutés soient effectivement déployés de la Cnaf vers les Caf, et qui plus est de manière équitable, ce qui n'est pas le cas à l'heure actuelle. Il faudra réagir très rapidement si le nombre d'allocataires du RSA est plus important que prévu.
M. Dominique Libault a déclaré que le mouvement de répartition des nouveaux agents est en cours et va se poursuivre. Le surcroît de travail pour les caisses dépendra aussi de la qualité de leurs relations avec les centres communaux d'action sociale (CCAS) : quand celles-ci sont bonnes, la répartition des tâches entre les CCAS, qui instruisent les demandes, et les Caf, qui assurent le paiement, allège la charge de travail des caisses. La DSS cherche par ailleurs à définir avec la Cnaf des modalités à la fois souples et rigoureuses de contrôle trimestriel des ressources, qui permettraient de ne pas mobiliser trop d'agents sur cette fonction.