C. LA RECHERCHE D'UN NOUVEL ÉQUILIBRE POLITIQUE ET D'UNE ÉTHIQUE DE RESPONSABILITÉ
1. Les répercussions de l'instabilité institutionnelle sur la gestion de la collectivité
La forte instabilité institutionnelle nuit à la gestion des différents secteurs de responsabilité par le gouvernement de la Polynésie française. Les dossiers d'investissement ou même les demandes des citoyens, doivent être réitérées à chaque changement de gouvernement. Il en résulte une déperdition d'énergies et une inutilisation des fonds publics, au détriment de l'intérêt général.
Ainsi, selon M. Jean-Pierre Meullenet, vice-recteur de Polynésie française, la collectivité n'a utilisé en 2007 qu'un quart des autorisations d'engagement de son budget allouées à l'éducation. Le manque de continuité dans la gestion des dossiers aboutit à la dégradation des établissements scolaires . Vos rapporteurs ont pu observer les conséquences de cette gestion patrimoniale déficiente lors de leur visite du groupement d'observations dispersé de Manihi, dont l'internat connaît un délabrement avancé 18 ( * ) .
Selon M. Jacques Witkowski, alors secrétaire général du Haut Commissariat, le territoire ne dépense pas son budget, seules 53 % des autorisations d'engagement en matière d'investissement ayant été dépensées au cours des dix dernières années.
Les représentants des syndicats de salariés et des organisations patronales ont également souligné les effets négatifs de l'instabilité politique sur la situation économique de la Polynésie française. Ils ont expliqué que l'avancement des dossiers de soutien au développement économique était fortement ralenti.
M. Richard Bailey, président-directeur général des hôtels Intercontinental de Polynésie française, a également insisté sur les conséquences de l'instabilité politique sur la promotion de la Polynésie en tant que destination touristique . Il a expliqué que le Groupement d'intérêt économique (G.I.E.) Tahiti tourisme ne recevait pas les directives susceptibles d'orienter efficacement son activité de promotion et d'assurer la visibilité de la destination.
En outre, M. Bruno Sandras, député-maire de Papara, a estimé que l'instabilité politique grave empêchait les dossiers de progresser, les équipes gouvernementales ne restant pas en place assez longtemps pour faire aboutir leurs projets. Relevant que la classe politique polynésienne souffrait d'une très mauvaise image, il a considéré que les attentes des citoyens n'étaient pas suffisamment prises en compte, en raison des luttes de pouvoir incessantes.
La jeunesse de la population - un habitant sur quatre a moins de quinze ans - appelle des programmes de développement et d'investissement pour lesquels la Polynésie française dispose de fonds importants, mis à sa disposition par les conventions signées avec l'Etat après l'arrêt des essais nucléaires en 1996. Or il apparaît, notamment à la lecture des rapports de la Chambre territoriale des comptes, que l'instabilité gouvernementale a empêché, au cours des quatre dernières années, la mise en oeuvre de tels programmes.
Ainsi, la collectivité a procédé à des acquisitions foncières importantes, parfois dans la précipitation et sans étude préalable suffisante, l'instabilité anéantissant ensuite toute perspective d'aménagement ou de valorisation des emprises 19 ( * ) .
L'absence de continuité politique et de vision de long terme a notamment entraîné un retard important dans la réalisation de programmes de logement sociaux, pourtant indispensables dans l'agglomération de Papeete. La Chambre considère qu'« en définitive, alors que la réserve foncière de la Polynésie française est relativement importante, les terrains qui pourraient être consacrés à la réalisation de programmes de logements sociaux sont aujourd'hui insuffisants ou inadéquats, en particulier dans l'agglomération de Papeete » 20 ( * ) .
2. Le nécessaire respect d'une éthique de responsabilité
* La transparence, condition essentielle au développement de la Polynésie française
M. Michel Buillard, député-maire de Papeete, a estimé que la vie politique polynésienne connaissait une phase de transition, les élus des archipels réclamant davantage de responsabilités. Estimant que la Polynésie française devait reconnaître le rôle déterminant de l'Etat dans son développement, il a jugé indispensable l'apaisement du climat politique pour que cet engagement se poursuive.
Soulignant que les politiques clientélistes conduites dans le passé avaient été préjudiciables à la stabilité politique, il a estimé que l'attribution des subventions aux maires, notamment par la Délégation au développement des communes, devait répondre à des critères objectifs.
Il a considéré que la promotion de la transparence était une condition du développement équilibré de la Polynésie française.
A cet égard, il a précisé que la faiblesse des ressources propres des petites communes rendait les maires complètement dépendants du pouvoir en place à la tête de la collectivité.
Vos rapporteurs ont eux-mêmes pu observer des disparités considérables dans l'équipement des communes. Certaines d'entre elles, comme Fakarava (Tuamotu), disposent ainsi d'une voirie et de bâtiments publics d'une qualité les distinguant nettement du niveau d'équipement moyen.
Les magistrats de la chambre territoriale des comptes de Papeete ont indiqué que si la collectivité disposait d'un personnel d'encadrement de qualité, les personnes qui s'étaient opposées à des pratiques opaques avaient été renvoyées, l'instabilité gouvernementale générant ainsi une instabilité des équipes dirigeantes de l'administration.
* La distribution clientéliste des aides du Fonds de développement des archipels
Relevant que le Fonds de développement des archipels (FDA) avait pour objet de distribuer des subsides de façon clientéliste parmi les communes, les magistrats de la chambre territoriale des comptes ont précisé que le « système de l'arrosoir » s'étendait à toutes les couches de la société, par le biais des élus et des liens familiaux. Ce fonds apporte en effet des aides à l'habitat, sous la forme d'aides à la construction de fare 21 ( * ) , d'aides en matériaux pour l'amélioration ou l'agrandissement du logement, ainsi que des aides économiques (pêche, tourisme, artisanat, petite hôtellerie) et des aides à la reconstruction en faveur des personnes victimes de calamités naturelles.
Ainsi, dans son rapport d'observations définitives du 16 août 2006 consacré au Fonds d'entraide des îles (FEI), devenu ensuite Fonds de développement des archipels, la Chambre territoriale des comptes de Polynésie française relève que cet organisme distribuait des aides en « l'absence d'objectifs clairement définis » et « sans critère de priorité entre les archipels et entre les demandeurs » 22 ( * ) La chambre observe par ailleurs que « cette absence de critère peut conduire à des traitements plus ou moins rapides de dossiers, sans justification particulière ».
De manière générale, la Chambre a relevé, « pour l'ensemble des activités du Fonds d'entraide des îles, une absence d'objectifs quantitatifs fixés par le conseil d'administration du FEI ou par la collectivité de la Polynésie française » 23 ( * ) .
* Le cas des affaires foncières
Dans ses observations définitives sur les affaires foncières de la Polynésie française de 1998 à 2007, la Chambre territoriale des comptes souligne que l'assemblée de la Polynésie française n'était pas suffisamment associée à la définition de la politique foncière, ni informée a posteriori des conditions juridiques et financières des transactions effectuées.
Elle relève que « la commission chargée des évaluations immobilières a été amenée à rendre des avis ne reposant pas sur des méthodes d'évaluation objectives et ne s'appuyant pas sur des éléments descriptifs suffisamment précis et clairs » et qu'en matière de négociation des prix, « les autorités de la collectivité ont cédé aux propositions et, parfois, à la surenchère des vendeurs » 24 ( * ) .
Une réserve foncière constituée entre 1999 et 2003 derrière les bâtiments de la présidence de la Polynésie française comprend ainsi un terrain qui était au départ évalué à 200 millions de francs pacifiques et que la collectivité a finalement acheté pour 1,2 milliards de francs pacifiques. Ces terrains, affectés à la présidence, abritent actuellement une pépinière 25 ( * ) .
En outre, les motifs d'acquisition n'étant pas clairement précisés, « les terres acquises sont restées, dans nombre de cas, sans usage, comme par exemple l'atoll inhabité d'Anuanuraro dans l'archipel des Tuamotu, ou sont devenues des réserves foncières sans destination particulière » 26 ( * ) . Il convient de souligner que la collectivité a procédé entre 1998 et 2006 à des acquisitions de terrains ou d'immeubles pour un montant total de 23 milliards de francs CFP, soit 194,7 millions d'euros.
Aussi la loi organique du 7 décembre 2007 a-t-elle renforcé les prérogatives de l'assemblée de la Polynésie française en matière de transactions foncières. L'article 157-2 du statut dispose en effet que les projets d'opérations d'acquisition, de cession ou de transfert de biens immobiliers sont transmis à l'assemblée pour avis de la commission de contrôle budgétaire et financier, cet avis pouvant conduire à la saisine de la Chambre territoriale des comptes.
* 18 Voir le II, A, 3) du présent rapport.
* 19 Voir les observations définitives de la Chambre territoriale des comptes de Polynésie française sur les affaires foncières de la collectivité, séance du 26 août 2008.
* 20 Idem, p. 9.
* 21 Un fare est une habitation polynésienne traditionnelle. Autrefois construits en bambou et recouverts de feuilles de pandanus et de palmier, les fare sont aujourd'hui construits en bois et recouverts de tôle, de bois ou de feuilles de pandanus naturelles ou synthétiques.
* 22 Chambre territoriale des comptes de la Polynésie française, Observations définitives, Fonds d'entraide aux îles, exercices 1995 et suivants.
* 23 Idem, p. 22.
* 24 Chambre territoriale des comptes de la Polynésie française, Observations définitives, Affaires foncières, séance du 26 août 2008, p. 2 et suivantes.
* 25 Idem, p. 21 à 23.
* 26 La Polynésie française a acquis le 10 avril 2002, pour un montant de 850 millions de francs pacifiques, soit 7,12 millions d'euros, l'atoll inhabité d'Anuanuraro, situé dans la commune de Hao, couvrant une zone océanique de 18 km².