N° 130
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009
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Annexe au procès-verbal de la séance du 10 décembre 2008 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) à la suite d'une mission d' information effectuée en Polynésie française du 21 avril au 2 mai 2008,
Par MM. Christian COINTAT et Bernard FRIMAT,
Sénateurs.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest , président ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Patrice Gélard, Jean-René Lecerf, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, M. François Zocchetto , vice-présidents ; MM. Laurent Béteille, Christian Cointat, Charles Gautier, Jacques Mahéas , secrétaires ; M. Alain Anziani, Mmes Éliane Assassi, Nicole Bonnefoy, Alima Boumediene-Thiery, MM. Elie Brun, François-Noël Buffet, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, M. Yves Détraigne, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Pierre Fauchon, Louis-Constant Fleming, Gaston Flosse, Christophe-André Frassa, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Mmes Jacqueline Gourault, Virginie Klès, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, François Pillet, Hugues Portelli, Roland Povinelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Richard Tuheiava, Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung. |
EXAMEN EN COMMISSION
Le mercredi 10 décembre 2008, la commission a ensuite procédé à l'examen du rapport d'information de MM. Christian Cointat et Bernard Frimat sur leur mission en Polynésie française .
M. Christian Cointat, co-rapporteur , indiquant que la mission d'information s'était rendue du 21 avril au 2 mai 2008 dans les cinq archipels de la Polynésie française, a rappelé que celle-ci avait été la première collectivité d'outre-mer à bénéficier de l'autonomie dans les conditions prévues par l'article 74 de la Constitution issu de la révision du 28 mars 2003.
Rappelant qu'entre février 2004 et septembre 2008, sept présidents s'étaient succédé à la tête de la collectivité et cinq motions de censure ou de défiance avaient été adoptées, il a précisé que le statut de la Polynésie française avait été modifié par la loi organique du 7 décembre 2007, visant à renforcer la stabilité et la transparence des institutions.
Soulignant que les communes étaient restées dans une situation de dépendance à l'égard du pays d'outre-mer, il a précisé que la Polynésie française comprenait 48 communes et 98 communes associées, réparties sur 118 îles, dont 70 sont habitées.
Relevant que la Polynésie française était une collectivité à l'échelle de l'Europe, couvrant une zone économique exclusive de 4,8 millions de km2, il a expliqué que les communications étaient particulièrement difficiles entre les communes et parfois même entre les communes associées appartenant à la même commune.
Evoquant les conséquences néfastes de l'instabilité politique sur la situation économique, il a insisté sur l'absence de politique d'investissement à long terme et sur l'insuffisante utilisation des crédits publics. Il a précisé qu'un quart seulement du budget consacré par le territoire à l'éducation avait été mandaté en 2007, ce qui se traduisait par une dégradation des établissements scolaires, et le fait qu'au cours des dix dernières années, seuls 53 % des autorisations d'engagement en matière d'investissement avait été dépensées.
Insistant sur le ralentissement de l'économie polynésienne et sur la dégradation du secteur touristique, il a indiqué que plusieurs acteurs économiques avaient évoqué les déficiences du groupement d'intérêt économique « Tahiti Tourisme », qu'ils imputaient à une instabilité politique préjudiciable à une gestion de long terme.
Il a souligné les dangers de cette morosité économique pour la jeunesse arrivant sur le marché du travail, le nombre d'emplois créés chaque année apparaissant très inférieur à l'augmentation de la population active.
M. Christian Cointat, co-rapporteur , expliquant que la collectivité attribuait sans critère précis des aides importantes aux communes, a souligné les considérables disparités d'équipement de ces dernières, les communes dispersées sur plusieurs îles étant contraintes de multiplier leurs efforts pour apporter des services équivalents à la population. Il a observé que l'exercice par les maires de leur mandat pouvait être rendu difficile par les difficultés de transport, le maire de Rapa (îles Australes) étant ainsi obligé, lorsqu'il se rendait à Tahiti, d'y demeurer pendant de longues semaines, en attendant le bateau suivant pour regagner sa municipalité.
Il a estimé que les subventions aux communes favorisaient le clientélisme et devaient être mieux encadrées, afin d'assurer la transparence de la vie politique en Polynésie française. Rappelant que la Polynésie française comptait près de 260.000 habitants, il a indiqué que les trois quarts de cette population vivaient dans les 13 communes des Iles du Vent (Tahiti et Moorea).
Précisant que les archipels des Australes, des Tuamotu-Gambier et des Marquises avaient tendance à se dépeupler au profit de Tahiti, il a souligné que l'attraction exercée par les Iles du Vent en termes d'emplois et de conditions de vie pouvait engendrer des désillusions et des problèmes sociaux.
Relevant que près de 15.000 Marquisiens vivaient à Tahiti, alors que 9.000 seulement habitaient aux Marquises, il a indiqué que l'archipel des Iles sous-le-Vent connaissait en revanche une augmentation de sa population, grâce au développement touristique de Bora Bora.
Expliquant que dans les Tuamotu, le secteur de la perliculture, après avoir connu un essor important, était confronté depuis quelques années à une crise durable, il a regretté l'évolution défavorable du tourisme, alors que la Polynésie française présente sans doute les plus beaux paysages tropicaux du monde.
M. Bernard Frimat, co-rapporteur , a souligné que la mission d'information avait permis de mesurer pleinement l'immensité du territoire polynésien et les profondes disparités entre les îles.
Il a expliqué que la représentation proportionnelle ne s'appliquait pas dans les communes associées, même lorsqu'elles comptaient plus de 3.500 habitants. Précisant que chaque commune associée constituait une section électorale, il a indiqué que les élections municipales pouvaient donc donner lieu à un troisième tour, au résultat parfois inattendu dans les communes comprenant des communes associées. Il a expliqué, à titre d'exemple, que la commune de Fangatau comptait au total 275 habitants répartis sur deux atolls distants de 90 km, chacun constituant une commune associée.
Rappelant que la loi du 24 décembre 1971 avait ajouté aux communes de Papeete, Uturoa, Faa'a et Pirae, quarante-quatre autres communes, il a expliqué que trente des quarante-huit communes polynésiennes comprenaient des communes associées qui pouvaient être des îles, ou des subdivisions d'une île. Précisant que chaque commune associée élisait un maire délégué, il a relevé que les communes constituaient les principaux employeurs dans les îles peu peuplées ne bénéficiant pas du développement touristique.
Soulignant que les communes étaient soumises à la fois à la tutelle administrative de l'Etat et à la tutelle financière du pays, il a relevé l'absence, en fait, de libre administration des communes, en raison de leur dépendance totale à l'égard des transferts financiers.
Il a observé que l'économie polynésienne était largement dépendante des transferts de l'Etat, qui attribue notamment à la collectivité, depuis la fin des essais nucléaires en 1996, une dotation globale de développement économique (DGDE), destinée à financer en priorité des investissements.
Indiquant que la commune de Rapa (Iles Australes), la plus méridionale, dépendait à 99 % des dotations versées par l'Etat et par la Polynésie française, il a observé que les communes bénéficiant d'une activité économique soutenue, comme Bora Bora, dépendaient encore à 70 % des mêmes dotations, tandis que les grandes communes comme Papeete en dépendaient à 60 %. Relevant que l'assiette des centimes additionnels que pouvaient lever les communes était limitée à la contribution sur les licences, à la taxe sur les propriétés bâties et aux patentes, il déclaré que le jeu des subventions versées par la collectivité favorisait l'instabilité politique, en contraignant les élus locaux à faire allégeance au pouvoir de Papeete.
M. Bernard Frimat, co-rapporteur , expliquant que, selon l'expression locale, les élus étaient ainsi contraints, pour réaliser des investissements dans leur commune, de se rendre « là où l'herbe était la plus verte », ou d'avoir la bonne couleur politique, il a souligné qu'en dépit de l'accroissement potentiel des compétences communales depuis le statut de 2004, les communes demeuraient des vassales de la collectivité.
Rappelant que le Fonds intercommunal de péréquation (FIP) était essentiellement alimenté par un prélèvement de 17 % sur les recettes fiscales du budget de la Polynésie française, il a relevé que l'ensemble des personnes rencontrées au cours de la mission avaient jugé équitable la distribution des ressources de ce fonds.
Observant que la réforme communale constituait un véritable défi pour les élus municipaux, il a indiqué que l'ordonnance du 5 octobre 2007 étendait à la Polynésie française les première, deuxième et cinquième partie du code général des collectivités territoriales, et prévoyait le passage de communes polynésiennes à un contrôle de légalité a posteriori de leurs actes, au plus tard le 1er janvier 2012. Précisant que les communes deviendraient ainsi des collectivités territoriales de plein exercice, il a expliqué que celles qui le souhaiteraient pourraient bénéficier de ce nouveau régime par anticipation. Soulignant que le contrôle de légalité et le contrôle budgétaire a priori étaient effectués par les chefs de subdivision administrative, il a indiqué que ceux-ci résidaient à Tahiti, à l'exception de l'administrateur chargé des Marquises, et effectuaient des tournées régulières dans leur archipel de compétence. Il a estimé que cette organisation ne leur permettait pas toujours d'apporter aux maires le soutien de proximité dont ils auraient besoin.
Déclarant que l'ordonnance du 5 octobre 2007 comportait des délais précis pour la mise en oeuvre des compétences communales en matière de distribution d'eau potable (31 décembre 2015), d'assainissement (31 décembre 2020) et de traitement des déchets (31 décembre 2011), il a relevé que ces délais détermineraient l'appréciation des diligences normales accomplies par les maires, pour d'éventuelles carences en matière environnementale sanctionnées par le code pénal. Il a jugé que le respect de ces délais semblait toutefois impossible compte tenu de la faiblesse des ressources des communes.
Il a expliqué que de nombreuses communes recouraient encore à des décharges à ciel ouvert, l'une des deux décharges de Rangiroa par exemple située près d'une passe réputée pour la plongée sous-marine défigure gravement le littoral. La difficulté pour chaque commune d'assumer seule la gestion des déchets apparait de façon aigüe dans les atolls des Tuamotu, généralement peu peuplés, très dispersés, et dont le relief ne permet pas le recours à l'enfouissement.
M. Bernard Frimat, co-rapporteur , a précisé que cinq des 48 communes étaient en mesure de distribuer une eau de qualité relativement satisfaisante, si bien que 10 % seulement des habitants de la collectivité avaient accès à une eau potable. A Moorea, la mission d'information a visité une station d'ultrafiltration de l'eau, à l'arrêt depuis de longs mois, en raison d'un défaut de conception et d'entretien. Il a souligné que les communes des Tuamotu n'avaient d'autres ressources que de collecter les eaux de pluie, le principal du collège de Rangiroa étant d'ailleurs contraint de distribuer aux élèves des bouteilles d'eau minérale, en raison de la contamination des citernes d'eau de pluie par les rejets d'une station d'épuration défectueuse.
Souvent laissé à l'initiative des particuliers, le traitement des eaux usées est en général déficient, ce qui entraine la pollution des lagons et la détérioration de la qualité des eaux de baignade. Il a relevé que les communes étaient à cet égard dans des situations très contrastées, Bora Bora disposant d'installations exemplaires, tandis que d'autres communes, comme Moorea, possèdent des équipements inutilisés ou ne procèdent encore à aucun traitement des eaux usées.
Considérant comme indispensable la correction des disparités entre les communes, il a déclaré que de nombreux maires souhaitaient que le taux de participation de la Polynésie française au FIP soit porté à 20 % du produit des impôts perçus par la collectivité. Il a jugé que le renforcement des moyens des communes constituait une urgence, le respect des délais fixés par l'ordonnance du 5 octobre 2007 ne pouvant être exigé de la part de collectivités entièrement dépendantes de ressources de transfert. Ce renforcement représente également un impératif environnemental, puisque la capacité des communes à assurer le traitement des déchets et des eaux usées conditionne la préservation du milieu naturel, dont la qualité est par ailleurs déterminante pour le développement du tourisme.
Il a expliqué que la formation du personnel communal, marqué par un taux d'encadrement insuffisant, devait également être améliorée dans un contexte d'accroissement des compétences et pour préparer la fin de la tutelle a priori des actes des communes.
M. Bernard Frimat, co-rapporteur , précisant que l'ordonnance du 5 octobre 2007 permettait la création en Polynésie française de communautés de communes et de communautés d'agglomération, a estimé que le développement de l'intercommunalité était une condition indispensable à l'exercice par les communes de leurs compétences. Il a relevé que le recours à des établissements publics intercommunaux regroupant toutes les communes polynésiennes devait être envisagé pour assurer l'exercice de certaines attributions, telles que l'adduction d'eau ou le traitement des déchets.
Il a indiqué que les élus des archipels avaient exprimé leurs attentes en matière de développement en constituant un groupe des « Iliens » au sein de l'assemblée de la Polynésie française, les élus des Marquises ayant même envisagé la transformation de leur archipel en collectivité d'outre-mer. Il a estimé que la création d'une communauté de communes regroupant les six îles des Marquises semblait plus adaptée. Il a relevé que cet archipel devrait ainsi avoir la capacité de mieux assurer sa desserte maritime, l'absence de port d'une taille suffisante conduisant aujourd'hui les navires à se rendre sans escale de Panama à Tahiti, tandis que de plus petits navires revenaient de Tahiti aux Marquises pour les approvisionner.
Il a insisté sur la nécessité, pour la Polynésie française de réfléchir à une réforme concertée de la fiscalité et à une nouvelle répartition des ressources, afin de donner aux communes les moyens de leur compétence et d'échapper à une situation de vassalité.
Il a considéré que le succès de la réforme communale reposait sur une redéfinition des rapports entre l'Etat et la collectivité, d'une part, et entre la collectivité et les communes, d'autre part. Il a souligné que cette démarche devait s'appuyer sur un dialogue de tous les acteurs, les élus rencontrés au cours de la mission, instruits par l'expérience de l'instabilité politique, ayant dressé des constats convergents à cet égard.
M. Gaston Flosse a estimé qu'il appartenait à l'Etat de définir l'organisation des communes et d'assurer, au plus tard jusqu'en 2012, la tutelle a priori de leurs actes. Soulignant que le statut de 2004 contraignait la Polynésie française à verser au minimum 15 % de ses recettes fiscales au Fonds intercommunal de péréquation, il a expliqué que les communes, en raison de leurs très faibles ressources fiscales et foncières, étaient entièrement dépendantes des dotations versées par le FIP et par l'Etat. Précisant que le FIP, autrefois présidé par la haut commissaire, était co-présidé par le haut commissaire et le président de la Polynésie française, il a estimé que l'Etat devrait verser aux communes une dotation équivalente au montant alloué chaque année par la collectivité au FIP.
Relevant que le pays pouvait, depuis le statut de 2004, apporter aux communes des subventions ainsi qu'un appui en personnel et un soutien technique, il a estimé que l'octroi de ces aides avait pu donner lieu à des pratiques clientélistes. Il a cependant expliqué que, pendant plusieurs années, des communes situées, par rapport au pouvoir majoritaire à Papeete, dans l'opposition, s'étaient refusées à demander des subventions à la collectivité et avaient ensuite prétendu être maltraitées par celle-ci.
Estimant que le financement des communes constituait un problème crucial, il a précisé que les communes des Tuamotu étaient confrontées à des difficultés particulières en matière de distribution d'eau, puisqu'elles n'avaient d'autres ressources que les eaux pluviales. Expliquant que la collectivité fournissait en conséquence à chaque famille une citerne destinée à recueillir l'eau de pluie, il a souligné que l'eau minérale était en outre considérée comme un produit de première nécessité et n'était donc soumise à aucune taxe en Polynésie française, le coût du fret étant pris en charge par le pays et les marges bénéficiaires des revendeurs étroitement contrôlées.
Il a estimé que l'objectif pour les communes de distribuer une eau potable à l'ensemble de la population avant le 31 décembre 2015 ne pourrait être atteint, le recours à des osmoseurs pour dessaler l'eau de mer supposant des investissements très lourds et une capacité à produire l'énergie nécessaire.
Considérant que la collecte et le traitement des déchets relevaient autrefois de la compétence du pays, il a noté que si cette compétence avait été transférée aux communes, sa prise en charge restait assurée par la collectivité. Il a jugé que les communes n'avaient pas davantage les moyens d'assurer le traitement des eaux usées.
Il a relevé que l'attribution de ces compétences aux communes avait été décidée par l'Etat, auquel il appartenait aujourd'hui d'attribuer les moyens nécessaires.
Estimant que le gouvernement de la Polynésie française serait disposé à apporter sa contribution à l'exercice de ces compétences par les communes, il a indiqué qu'une commission comprenant des représentants de l'Etat, des communes et du pays avait été constituée, afin de réfléchir aux modalités de financement des charges qui leur sont attribuées. Rappelant que la collectivité réalisait déjà un effort important en versant 17 % de ses recettes fiscales au FIP, il a jugé qu'il ne revenait pas à la Polynésie française de supporter les coûts de mise en oeuvre des compétences communales.
M. Bernard Frimat, co-rapporteur , considérant qu'une réflexion sur les flux financiers affectés à la Polynésie française apparaissait inévitable, a souligné que la fiscalité applicable en Polynésie française bénéficiait presque entièrement à la collectivité d'outre-mer.
Jugeant qu'il convenait de mettre les moyens des communes en adéquation avec leurs compétences, il a estimé que la réflexion ne devait pas seulement porter sur le montant du Fonds intercommunal de péréquation, mais aussi prendre en compte la répartition de l'ensemble des ressources attribuées à la Polynésie française.
M. Christian Cointat, co-rapporteur , a jugé que la France avait procédé à l'égard de l'outre-mer à une décentralisation « jacobine », qui avait concentré l'essentiel des compétences et des moyens dans les mains des collectivités, oubliant les communes. Il a expliqué que ce transfert centralisé avait confié à la Polynésie française les dotations de l'Etat et l'ensemble de la fiscalité, plaçant les communes dans une situation de dépendance.
Considérant que même les communes polynésiennes les plus indépendantes à l'égard des dotations de l'Etat et de la collectivité disposaient de seulement 40 % de ressources propres, il a estimé que la répartition de la fiscalité devait être revue en concertation avec le pays.
Soulignant que, si la Polynésie française concentrait l'essentiel des ressources financières, le statut de 2004 lui permettait néanmoins de créer une fiscalité destinée aux communes, il a rappelé que cette possibilité n'avait pas été mise en oeuvre, en raison d'un refus des acteurs concernés.
Il a insisté sur la nécessité, pour les communes et la collectivité, d'organiser une vaste réflexion visant à rénover la fiscalité et à redéfinir la répartition des ressources financières.
M. Jean-Jacques Hyest, président , considérant que l'Etat était compétent pour définir l'organisation des communes, a relevé que celles-ci avaient en général dans les collectivités d'outre-mer une existence et une autonomie limitées.
Il a jugé que l'exercice en Polynésie française des compétences concernant la distribution d'eau, le traitement des déchets et le traitement des eaux usées, faisait apparaître la nécessité d'appliquer le principe de subsidiarité, les communes constituant l'échelon de mise en oeuvre le plus pertinent.
Estimant que le développement de l'intercommunalité était indispensable à l'exercice de telles compétences par des communes peu peuplées et dispersées géographiquement, il a relevé qu'à Mayotte, où les communes disposent également de très peu de moyens, un syndicat intercommunal regroupait l'ensemble des communes pour l'exercice des compétences en matière de gestion des déchets et d'assainissement.
M. Gaston Flosse , rappelant que la compétence fiscale appartenait à la collectivité, a souligné que le statut de 2004 permettait aux communes de proposer à la Polynésie française de leur transférer des impôts ou taxes et que les communes n'avaient pas mis en oeuvre cette possibilité. Il a indiqué que la Polynésie française serait pourtant disposée à créer, à leur demande, une fiscalité propre aux communes.
La commission a donné un avis favorable à la publication du rapport d'information.