Droit communautaire de l'environnement : maintenir le cap

SUIVI DE LA MISE EN oeUVRE DES RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Propositions	Mise en oeuvre
Sensibiliser les agents publics et développer l'évaluation
Sensibiliser davantage les agents publics à l'importance du droit communautaire dans le domaine de l'environnement	Formation des agents aux enjeux communautaires dans le cadre du séminaire Europe du Cycle supérieur de management du MEEDDAT (transposition, application du droit communautaire, contentieux).
Réaliser des études d'impact juridiques, budgétaires et organisationnelles	Systématisation progressive de l'évaluation au regard du développement durable , c'est-à-dire prenant en compte les impacts économiques et budgétaires, sociaux et environnementaux des projets et politiques publiques, en articulation avec les démarches et calendriers européens. Création d'un Commissariat général au développement durable . Travaux complémentaires aux études d'impact menées par la Commission, destinés à en évaluer les effets en France et orienter les positions défendues par les autorités françaises.
Développer une analyse coûts/bénéfices des mesures environnementales en aval
Faire coïncider le temps national et les exigences communautaires
Se saisir en amont des livres blancs, livres verts et propositions de la Commission	Réorganisation de l'administration centrale du MEEDDAT afin d'améliorer le dispositif de suivi à la fois des textes en cours de négociation et des conditions de leur transposition en droit français. Point hebdomadaire sur l'état de transposition des directives environnemen-tales au MEEDDAT.
Adapter les modalités de transposition des directives
Renforcer l'analyse politique des projets de législation, en resserrant les liens entre les institutions
Renforcer les liens entre gouvernement, Parlement national et Parlement européen	Création d'un groupe de travail sur les relations entre le gouvernement et le Parlement au regard du traité de Lisbonne et de l'article 88-4 de la Constitution.
Associer davantage les collectivités territoriales à l'élaboration du droit communautaire	Création d'une commission nationale des exécutifs locaux (concertation entre les ministères et les principales associations d'élus locaux sur les sujets notamment communautaires). Réunion trimestrielle d'un groupe de travail technique associant les secteurs du SGAE et les correspondants sectoriels des associations de collectivités territoriales. Création d'une commission consultative d'évaluation des normes chargée, au sein du comité des finances locales, d'émettre un avis sur les propositions de textes communautaires ayant un impact technique et financier sur les collectivités territoriales et leurs établissements publics.
Revoir l'organisation actuelle pour assurer une application effective et rapide du droit communautaire de l'environnement
Renforcer la coordination interministérielle au niveau de la transposition et de l'application	Mise en oeuvre des recommandations de l'étude du Conseil d'Etat « Pour une meilleure insertion des normes communautaires dans le droit national » (généralisation progressive des tableaux de concordance et améliorations apportées à la base « transpositions » du SGAE). Doublement de la fréquence des réunions du groupe à haut niveau sur la transposition . Et présence accrue du SGAE lors des réunions interministérielles et réunions de travail soulevant d'importants enjeux communautaires, ainsi que lors des débats parlementaires entourant l'adoption de textes de transposition. Amélioration de la transmission de l'information du SGAE vers les correspondants précontentieux des ministères lors des différentes étapes de la procédure d'infraction. Constitution d'une base de données « infractions » au SGAE.
Faire de la LOLF un outil de suivi des litiges	Prise en compte de la dimension communautaire dans les objectifs et indicateurs du projet annuel de performances (PAP) de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » (indicateur de transposition, objectifs corrélés à la bonne application de certaines directives...).

I. « TABLEAU DE BORD » DE LA SITUATION FRANÇAISE EN MATIÈRE DE PRÉ-CONTENTIEUX ET CONTENTIEUX

Les précédents travaux de suivi de votre rapporteur spécial, effectués au premier semestre 2007, traduisaient une amélioration progressive de notre situation au regard des procédures précontentieuses et contentieuses ^{2 ( * )} .

Si, en général, la stabilité prévaut en 2008, les trois dossiers les plus « sensibles » pour la France ont néanmoins connu des évolutions notables et contrastées au cours des derniers mois.

A. PRINCIPAUX ÉLÉMENTS STATISTIQUES

1. Le 24ème rapport annuel de la Commission sur le contrôle de l'application du droit communautaire

Dans son 24 ^ème rapport annuel sur le contrôle de l'application du droit communautaire ^{3 ( * )} , la Commission dresse un état des lieux du respect de la législation communautaire décliné par politique et par Etat membre. L'analyse des annexes statistiques à ce rapport traduit la spécificité du droit communautaire de l'environnement , à la fois « premier pourvoyeur » d'affaires et à l'origine de procédures parvenant souvent à un stade avancé.

a) Le droit communautaire de l'environnement : premier pourvoyeur de procédures

Au 31 décembre 2006, le secteur de l'environnement était celui dans lequel le plus grand nombre de cas d'infractions était examiné par la Commission, avec 21,04 % du total. Venaient ensuite les cas liés au marché intérieur et aux services (17,2 %), aux taxes et à l'union douanière (13,43 %), et à l'énergie et aux transports (11,21 %).

L'environnement était également le 3 ^ème secteur ^{4 ( * )} où l'on constatait le plus de nouveaux cas d'infraction examinés par la Commission au cours de l'année 2006 (367 cas et 14,58 % du total), juste derrière le marché intérieur et les services (461 cas et 18,31 % du total) et l'énergie et les transports (370 cas et 14,69 % du total).

Les cas d'infraction nouvellement détectés en 2006 se sont élevés à 2.518. 41,66 % d'entre eux résultaient de plaintes adressées à la Commission, 35,9 % de la non-communication par les Etats membres des mesures de transposition des directives ^{5 ( * )} et 22,44 % des investigations engagées proprio motu par la Commission.

Appliquées au seul secteur de l'environnement, ces proportions sont de 45,5 % pour les plaintes , de 5,45 % pour les non-communications et de 49,05 % pour les initiatives propres de la Commission. Selon votre rapporteur spécial, ces données traduisent à la fois :

1) le rôle primordial joué par les citoyens européens, et notamment par les associations et organisations non gouvernementales, dans l'éclosion des procédures dans le domaine de l'environnement ;

2) l'importance des procédures résultant d'investigations propres de la Commission, et qui témoignent de ce que le précontentieux et le contentieux constituent des leviers privilégiés de son action, et plus particulièrement des directions générales en charge de l'environnement.

b) Des affaires qui parviennent à un stade avancé de la procédure

On observe également que 49,5 % des cas d'infraction examinés en 2006 ne faisaient pas l'objet d'une procédure ouverte au 31 décembre de cette même année. Appliqué à l'environnement, ce ratio atteint seulement 21,3 % . La matière environnementale semble donc particulièrement propice au lancement effectif de procédures par la Commission .

Par ailleurs, les dossiers environnementaux parviennent, comparativement, à des stades de la procédure plus avancés que les autres. De fait, sur l'ensemble des cas ouverts au 31 décembre 2006 :

- 17,23 % étaient parvenus au stade de la saisine de la Cour de justice des Communautés européennes au titre de l'article 226 ^{6 ( * )} ;

- 5,4 % faisaient l'objet d'une procédure en application de l'article 228, soit postérieure à un premier arrêt en manquement de la Cour de justice.

Ainsi que l'indique le tableau ci-après, ces valeurs sont supérieures à celles constatées dans le cadre des autres grandes politiques communautaires .

Stades de la procédure 226 atteints selon les secteurs

	Cas examinés au 31 décembre 2006	Saisine 226 de la CJCE (%)	Lancement d'une procédure 228 (%)
Entreprises et industrie	258	8,14	1,16
Emploi, affaires sociales	287	8,36	2,09
Energie et transports	365	9,32	4,10
Environnement	685	17,23	5,40
Marché intérieur	560	13,39	3,39
Taxes et union douanière	437	5,49	0,46
Santé et protection des consommateurs	191	5,76	1,05
Total des secteurs*	3.255	11,03	2,89

*Cette ligne ne totalise pas les précédentes, où ne figurent que les principaux secteurs.
Source : commission des finances, d'après les statistiques de la Commission européenne

2. Les performances françaises

a) L'évolution récente de notre « stock » de procédures

Les travaux de suivi effectués en 2007 ^{7 ( * )} par votre rapporteur spécial avaient permis de constater une certaine « embellie » sur le front des procédures affectant la France. A cet égard, il convient de se féliciter que, depuis le début de l'année 2008, aucune nouvelle procédure d'infraction n'ait été lancée dans le secteur ITEC ^{8 ( * )} , alors même que 15 avaient été ouvertes en 2007 ^{9 ( * )} .

Par ailleurs, une seule affaire est actuellement pendante devant la Cour de justice en application de l'article 226, relative à la transposition non conforme de l'article 6 de la directive 92/43 dite « Habitats » (requête de la Commission en date du 3 juin 2008).

S'agissant plus spécifiquement des procédures 228, 14 étaient ouvertes au 22 avril 2008, dont 6 en matière de droit communautaire de l'environnement ^{10 ( * )} . On observe notamment en 2008 :

1) le passage au stade de l'avis motivé d'une procédure ouverte pour non-respect des dispositions de la directive sur les eaux résiduaires urbaines (cf. plus loin) ;

2) le lancement d'une demande d'information consécutive à une première condamnation en manquement pour non-respect des dispositions de la directive 98/83/CE relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine.

Source : commission des finances, d'après les données transmises par le SGAE

L'ensemble de ces éléments traduit une certaine stabilité qui, combinée à l'absence de « stock d'affaires à venir », fait dire au SGAE que la « stratégie de traitement à la source des précontentieux dès avant la saisine de la CJCE sur le fondement de l'article 226 paye ^{11 ( * )} ».

b) La transposition des directives

Au 31 décembre 2006, 9,5 % des cas examinés par la Commission et intéressant la France résultaient de problèmes de transposition des directives (que ces problèmes résultent de l'absence de transposition ou d'une transposition incomplète ou non conforme).

D'une manière générale, et ainsi que l'illustre le graphique qui suit, les Etats membres ont amélioré leurs performances en matière de transposition depuis 2005 ^{12 ( * )} . La France, dont les résultats ont été moins bons que la moyenne communautaire de 2001 à 2004, réalise aujourd'hui un score égal à cette moyenne, voire légèrement meilleur ^{13 ( * )} .

Source : commission des finances, d'après les données transmises par le SGAE

Nonobstant ces considérations, votre rapporteur spécial relève que, selon une récente étude du Conseil d'Etat ^{14 ( * )} , « la France éprouve des difficultés à réduire son stock de directives dont le retard de transposition est supérieur à deux ans ». Ces difficultés s'expliquent en partie par le fait qu'une « fraction importante du stock de directives en retard de transposition relève, à tout le moins pour partie, de la compétence du législateur . » Selon la même étude, « Il est de fait peu douteux que la transposition des directives par voie législative est, d'une part, complexe et, d'autre part, plus longue que par la voie réglementaire » ^{15 ( * )} .

Enfin, parmi les 10 précontentieux et contentieux lancés en application de l'article 226 et que le SGAE juge « plus sensibles », votre rapporteur spécial note encore la présence de 6 cas liés à des transpositions non conformes ou non opérées (cf. encadré). Cette proportion doit constituer un encouragement à accélérer la mise en oeuvre des procédures récemment élaborées pour améliorer nos performances de transposition, et sur lesquelles votre rapporteur spécial revient dans la seconde partie du présent rapport.

Les procédures 226 « sensibles »
6 cas sur 10 liés à des problèmes de transposition

Au stade de la saisine de la Cour

Infraction 2005/2313 - Transposition non conforme de l'article 6 de la directive 92/43 dite habitats (Requête du 3 juin 2008)

Au stade de la décision de saisine de la Cour

Infraction 2005/2349 - Non-conformité transposition de la directive 99/13 (COV - Composés organiques volatiles) (décision saisine le 27.6.2007)

Infraction 2004/4486 - Transposition non conforme de la directive 2000/53 VHU (Véhicules hors d'usage) (décision de saisine le 3.4.2008)

Au stade de l'avis motivé 226

Infraction 2006/2159 - Eaux de baignade - Retrait sans justification de certaines zones de baignade du champ de la directive 76/160 (avis motivé du 12.12.2006) - Attention compétence ministère de la Santé

Infraction 2007/2026 - Seveso - Absence de transmission de 11 plans d'urgence (avis motivé du 17.10.2007)

Infraction 2007/0765 - Non-transposition directive 2004/35 Responsabilité environnementale (avis motivé du 31.1.2008)

Infraction 2007/0373 - Non-transposition directive 2004/107 Air ambiant (avis motivé du 1.2.2008) ^{16 ( * )}

Au stade de la mise en demeure 226

Infraction 2005/2312 - Transposition non conforme de la directive Etudes d'impact (85/337) (Mise en demeure complémentaire du 15.12.2006 - Réponses les 15.2.2007, 5.6.2007 et 29.8.2007)

Infractions 2004/2032 - Eaux résiduaires urbaines : porte sur les agglomérations visées par l'échéance du 31.12.2000 (Mise en demeure du 13.12.2005)

Infraction 2006/4051 - Disparition du Grand Hamster d'Alsace (mise en demeure du 17.10.2007)

Source : commission des finances, d'après les données du SGAE

* ² Voir les rapports d'information n° ^s 342 (2005-2006) et 332 (2006-2007).

* ³ Publié le 17 juillet 2007, ce rapport s'appuie sur des statistiques arrêtées au 31 décembre 2006. Les annexes statistiques au rapport ont le statut de document de travail de la Commission (SEC(2007)276).

* ⁴ Les statistiques de la Commission reposent sur une division des politiques en 22 secteurs.

* ⁵ Les cas de non-communication des mesures de transposition résultent également de l'initiative de la Commission, mais font l'objet d'une catégorie statistique distincte.

* ⁶ Les procédures d'infraction au droit communautaire sont régies par les articles 226 et 228 du traité, dont le dispositif est expliqué en annexe au présent rapport. La procédure prévue à l'article 226 vise à faire constater par la Cour de justice des Communautés européennes un manquement d'un Etat membre au droit communautaire. Si l'arrêt de la Cour établit un tel manquement, la Commission déclenche une nouvelle procédure en application de l'article 228 afin que l'Etat membre se conforme au premier arrêt. Si le manquement persiste, la Cour peut être amenée à constater un « manquement sur manquement », en principe assorti de sanctions pécuniaires.

* ⁷ Rapport d'information n° 332 (2006-2007).

* ⁸ Le secteur ITEC du SGAE couvre l'industrie, les télécommunications et postes, la société de l'information, l'environnement, l'énergie, la compétitivité et la recherche.

* ⁹ Hors droit communautaire de l'environnement, la France a obtenu le classement d'affaires liées aux denrées alimentaires, aux éducateurs spécialisés, aux qualifications professionnelles, à l'aménagement du temps de travail, à la pêche et à la taxation de l'énergie.

* ¹⁰ Hors droit communautaire de l'environnement, une affaire a été classée au stade de la mise en demeure (non-transposition partielle de la directive relative à la taxation des produits énergétiques) et deux condamnations en manquement ont été prononcées pour défaut de transposition des directives 2004/28 relative aux médicaments vétérinaires et 2002/74 modifiant la directive 80/987/CEE du Conseil concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives à la protection des travailleurs salariés en cas d'insolvabilité de l'employeur. Dans ces deux cas, le gouvernement escompte un classement rapide.

* ¹¹ Réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial.

* ¹² Selon l'étude du Conseil d'Etat de 2007 « Pour une meilleure insertion des normes communautaires dans le droit national », cette amélioration générale résulte du plein effet des bonnes pratiques de transposition publiées en 2004 par la Commission.

* ¹³ Un tableau des directives environnementales en retard de transposition et à transposer est annexé au présent rapport.

* ¹⁴ Etude du Conseil d'Etat précitée.

* ¹⁵ L'initiative parlementaire constitue néanmoins un moyen de résorber certains retards ou défauts de transposition (voir la partie II, B, 3 du présent rapport).

* ¹⁶ Les non-transpositions visées par les infractions 2007/0765 et 2007/0373 sont en voie d'être corrigées par l'adoption du projet de loi sur la responsabilité environnementale.