II. LES DIFFICULTÉS DE MOBILISATION DU FONCIER CONSTITUENT LE PRINCIPAL OBSTACLE AU DÉVELOPPEMENT DU LOGEMENT SOCIAL OUTRE-MER
Les difficultés de mobilisation de la ressource foncière à même d'accueillir des logements sociaux sont un des problèmes majeurs rencontrés par la politique du logement en outre-mer . Les différents interlocuteurs rencontrés par votre rapporteur spécial à La Réunion, notamment les organismes de logement social et M. Jean-Luc Masson, directeur départemental de l'équipement, confirment ce constat.
Le problème du foncier résulte du faible nombre de terrains disponibles et de l'augmentation des prix du foncier que cette faiblesse induit . La rareté du foncier disponible constitue un obstacle pour la constitution, par les différents promoteurs sociaux, de stocks de terrains à long terme, pourtant nécessaire dans la gestion de leur activité. Les bailleurs sociaux rencontrés par votre rapporteur spécial à La Réunion confirment ainsi ne plus disposer, à l'heure actuelle, de stocks de terrains disponibles.
Plusieurs facteurs expliquent ces difficultés.
A. L'INDIVISION, LES CARACTÉRISTIQUES GÉOGRAPHIQUES ET LA DÉFISCALISATION SONT LES TROIS PRINCIPAUX FACTEURS EXPLIQUANT LA RARETÉ DU FONCIER DISPONIBLE
1. Le problème de l'indivision
Le nombre de propriétés en indivision dans certaines collectivités territoriales d'outre-mer, dont La Réunion, est particulièrement élevé . Cette situation résulte de l'imprécision fréquente voire de l'absence de titres de propriété qui rend difficile le règlement des successions passées. Il en résulte une grande difficulté à libérer les terrains pour les rendre propres à la construction de nouveaux équipements ou à la mise en place de logements sociaux.
Votre rapporteur spécial se réjouit que le futur projet de loi de programme pour le développement économique et la promotion de l'excellence outre-mer, prévoie, d'après les informations qu'il a recueillies, la création d'un groupement d'intérêt public chargé de l'indivision qui aura la charge de reconstituer les titres de propriété pour les biens fonciers ou immobiliers qui en sont dépourvus. Il est, en effet, nécessaire de mettre en oeuvre un ensemble de dispositions permettant de limiter les conséquences négatives des indivisions sur la disponibilité du foncier en outre-mer .
2. Les conséquences des caractéristiques géographiques
Les terrains en outre-mer et particulièrement à La Réunion, où votre rapporteur a eu l'occasion de se rendre, sont l'objet d'une concurrence très vive entre les différents acteurs économiques. Cette concurrence s'explique notamment par le nombre relativement faible des terrains propres à la construction et la forte densité de population que cela induit. A titre d'exemple, le département de La Réunion a une superficie de 2.512 km², soit l'équivalent d'environ la moitié d'un département métropolitain moyen, sur lequel vivaient 784.000 habitants au 1 er janvier 2006 40 ( * ) .
Cette densité élevée est encore accentuée par la géographie difficile de La Réunion, qui rend inexploitable une grande partie du territoire . Outre le caractère très montagneux de l'île, celle-ci est soumise à un ensemble très varié de risques naturels qui limitent encore l'étendue des zones exploitables, que ce soit pour des activités économiques ou pour du logement. Comme l'indique la direction départementale de l'équipement, « l'île de la Réunion est soumise à différents risques naturels prévisibles, de par son climat tropical humide et sa constitution volcanique. En effet, cyclones, pluies, crues, inondations, éboulements, glissements de terrain, coulées de lave... sont des phénomènes naturels inhérents au département. L'intensité des précipitations exceptionnelles, un relief tourmenté, la fragilité des sols propice à l'érosion, aggravent considérablement les risques » 41 ( * ) . Ainsi, M. Jean-Luc Masson, directeur de la direction départementale de l'équipement de La Réunion estime la superficie de « La Réunion utile » à environ 1.000 km². Avec une population estimée à 800.000 habitants en 2008, la densité de l'île s'élève donc à 800 habitants par km², soit plus de sept fois la densité de la France métropolitaine et près de deux fois la densité des Pays-Bas .
A ces conditions géographiques difficiles s'ajoute le fait que, à La Réunion, la production de canne à sucre est protégée par les documents d'urbanisme et que certains terrains, notamment sur le littoral en vertu de la « loi littoral » 42 ( * ) , sont interdits à la construction du fait de leur qualité paysagère.
Ainsi, l'étendue des terrains exploitables est faible est la concurrence vive puisque tous les acteurs économiques visent les mêmes terrains, que ce soit pour l'exploitation agricole, les activités industrielles ou le logement.
3. Un effet pervers de la défiscalisation
Enfin, parmi les effets pervers de la défiscalisation, votre rapporteur spécial avait déjà eu l'occasion, dans son rapport précité sur le logement en outre-mer de 2006, de signaler qu'en encourageant la construction immobilière, elle contribuait en partie au renchérissement du foncier : « la défiscalisation est désormais, de par son effet direct sur le niveau des prix, considérée comme faisant partie intégrante du problème ».
Malgré l'absence d'étude d'impact satisfaisante permettant d'analyser précisément les conséquences de la défiscalisation appliquée au logement libre sur le prix du foncier, l'ensemble des interlocuteurs de votre rapporteur spécial a considéré qu'elle était une cause importante de la hausse des prix des terrains.
Ce phénomène est accentué par le fait que la hausse des prix du foncier rend les terrains moins accessibles pour les opérations de logement social. En effet, il est plus difficile de rentabiliser une opération de logement social sur un terrain très onéreux. En revanche, la défiscalisation appliquée au logement libre, qui permet de ne pas limiter le niveau des loyers des logements produits, reste potentiellement rentable sur des terrains plus chers.
* 40 Source : INSEE.
* 41 Source : http://www.reunion.equipement.gouv.fr.
* 42 Loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral.