B. UNE DYNAMIQUE QUI S'ESSOUFFLE FAUTE DE VISION STRATÉGIQUE ET DE MOYENS FINANCIERS ADÉQUATS
Le contraste est frappant entre les ambitions affichées par le gouvernement français en 2005 en matière de mise en place de système d'alerte dans les différents bassins et les résultats plus que limités atteints deux ans plus tard.
1. Les blocages observés
En réalité, l'engagement initial de la France s'est transformé en un attentisme révélateur des blocages internes.
a) Dans l'océan Indien
L'océan Indien est le seul bassin pour lequel la contribution française a fait l'objet d'un plan d'action détaillé et bénéficiant d'une subvention de plus de 2 millions d'euros 58 ( * ) . Néanmoins, deux ans après le lancement de ce programme, les résultats ne sont pas à la hauteur des engagements pris.
Le dispositif initial prévoyait la mise en place d'un centre national d'alerte aux tsunamis capable de gérer aussi bien les tsunamis régionaux que locaux. En raison de ses compétences en matière volcanologique et sismique, l'IPGP devait être étroitement associé au centre de Météo France pour assurer l'alerte. Toutefois, ce projet ambitieux s'est vite heurté à une difficulté financière. En effet, la subvention accordée pour financer la participation française au système d'alerte aux tsunamis dans l'océan Indien ne comporte que des crédits d'équipement. Or, le système d'alerte proposé initialement exige une permanence 24h sur 24, 7 jours sur 7 non seulement de la part de Météo France, mais également de l'IPGP, ce que son budget de fonctionnement ne permet pas de financer.
En outre, Météo France a émis des doutes quant à la pertinence de l'extension des capacités du centre d'alerte national à produire des alertes en cas de tsunamis locaux, estimant qu'une étude sur le sujet devrait être lancée au préalable pour en confirmer l'opportunité. Toutefois, ni le CEA ni l'IPGP n'a été chargé de ladite étude et il semble que le projet ait été abandonné.
A l'heure actuelle et comme dans les Antilles, Météo France reçoit les messages d'alerte en provenance du PTWC et de JMA et les transmet au préfet. En conséquence, les 305 000 euros destinés à développer les capacités du centre d'alerte national afin qu'il soit également opérationnel en cas de tsunami local restent inutilisés sans que leur réaffectation n'ait été jusqu'à présent évoquée.
Par ailleurs, la contribution de la France a pris beaucoup de retard dans la mise à niveau et l'installation des marégraphes confiées au SHOM. Dans un document de travail du comité national de la COI sur le financement de la contribution française au système d'alerte aux tsunamis dans l'océan Indien (SATOI) du 29 juin 2005, cette action était qualifiée d'« une des plus importantes du programme de la COI, tant en terme de symbole que de crédibilité pour le SATOI ». Pourtant, et alors même que les crédits d'investissement sont disponibles, seul un marégraphe en temps réel a été installé en octobre 2007 à La Réunion.
Ni le marégraphe en temps réel prévu à Mayotte, ni celui de Madagascar n'a été installé. Selon les informations obtenues par votre rapporteur auprès du SHOM, celui de Mayotte devrait être opérationnel en 2008. En revanche, aucune date n'a été fixée pour celui de Madagascar car il ne fait pas partie des priorités arrêtées par le SHOM.
En ce qui concerne le marégraphe de Kerguelem géré par le LEGOS il a été mis à niveau en même temps que la station sismique GEOSCOPE gérée par l'EOST de Strasbourg.
La mise à niveau des stations sismiques du réseau GEOSCOPE a également pris du retard puisque seulement 2 stations 59 ( * ) sur les 5 initialement prévues transmettent leurs données en temps réel. Ainsi, l'IPGP n'a pas encore installé d'antenne VSAT sur la station de Djibouti pour pouvoir avoir les données en temps réel. Selon les informations obtenues par votre rapporteur, l'IPGP en outre a été confronté au refus de l'Inde de transmettre les données de la station sismique d'Hyberabad en temps réel. La mise à niveau de cette station a donc été abandonnée au profit de l'installation d'une station à Rodrigues. Les crédits à accorder à l'IPGP ont donc dû être augmentés pour tenir compte de cette nouvelle mission. Il semblerait que la station sismique de Madagascar devrait être installée au mois de mars 2008. Le site est prêt et le matériel a été envoyé, mais les travaux ne pourront commencer qu'à la fin de la saison des pluies. En ce qui concerne l'installation d'une station sismique sur Rodrigues, les travaux sont moins avancés.
Lors de l'audition du directeur de l'IPGP, M. Vincent Courtillot, celui-ci avait estimé que la mise à niveau des 3 anciennes stations et l'installation des 2 nouvelles impliquaient l'embauche sur trois ans de deux ingénieurs. Il avait regretté que ces coûts aient dû être supportés par l'IPGP faute de subvention de fonctionnement prévue. Il s'était également inquiété des coûts budgétaires qui impliquaient le financement des transmissions par VSAT.
Le bilan de l'affectation des sommes dépensées par le ministère des affaires étrangères pour la création d'un centre national d'alerte aux tsunamis conduit aux conclusions suivantes :
- sur les 1,5 million d'euros versés, 305 000 euros restent inutilisés faute d'étude préalable sur l'exposition de La Réunion à des tsunamis locaux ;
- sur les 1,1 million d'euros réellement engagés, la moitié a été affectée à Météo France Internationale pour améliorer les systèmes météorologiques des pays voisins. Si cette action permettra également à ces derniers de recevoir les messages d'alerte, votre rapporteur estime toutefois qu'il s'agit de mesures qui n'ont qu'un rapport indirect avec la mise en place d'un système d'alerte aux tsunamis. Compte tenu de la rareté des crédits accordés par la France jusqu'à présent pour la prévention des tsunamis, cette somme aurait pu avoir une affectation plus pertinente. Finalement, le rôle de Météo France dans la région, notamment dans le cadre de l'alerte cyclonique a été renforcé, mais ni le réseau sismique ni le réseau marégraphe, pourtant piliers du dispositif d'alerte aux tsunamis, n'est complètement opérationnel.
b) Dans les Caraïbes
Dans les Caraïbes, l'engagement de la France au système d'alerte se heurte à de nombreux obstacles : non seulement la prise de conscience du risque tsunami est relativement récente, mais les instruments de mesure existants ne sont pas adaptés à la mise en place d'un système d'alerte aux tsunamis efficace. En outre, faute de volonté politique au niveau national et d'un budget spécifique pour financer leurs actions, la marge de manoeuvre des organismes scientifiques chargés de représenter la France dans le GIC/Caraïbes est très réduite.
La prise en compte du risque de tsunami par les autorités de la protection civile est très récente. Certes, il s'agit d'un risque connu, mais compte tenu des difficultés déjà rencontrées pour gérer les risques les plus présents dans la conscience collective (cyclones, séismes, volcans), l'aléa tsunami n'était pas considéré jusqu'à présent comme une priorité.
Lors de son déplacement en Martinique, votre rapporteur a été frappé par la mauvaise préparation de ce département aux risques naturels géophysiques 60 ( * ) . Ainsi, alors que la Martinique est exposée à un risque fort en matière de séisme, la plupart des bâtiments ne respectent pas les normes sismiques tandis que la population est peu réceptive aux politiques d'information et de sensibilisation. Par exemple, votre rapporteur a appris qu'en cas de séisme 61 ( * ) d'une magnitude comparable à celui de 1839, la préfecture, la plupart des casernes de pompiers ainsi que les hôpitaux seraient les premiers bâtiments à être détruits, entravant fortement la gestion des secours. De même, les observatoires volcanologiques et sismologiques de la Martinique et de la Guadeloupe ne sont pas aux normes.
La participation active de la France au GIC/Caraïbes est également entravée par le fait que les instruments de mesure ne sont pas adaptés aux exigences techniques d'un système d'alerte aux tsunamis.
La Martinique est équipée de deux marégraphes, l'un à Fort de France appartenant au SHOM et le second installé par le conseil général au Prêcheur. Ce dernier devrait en installer un autre sur la côte atlantique.
En Guadeloupe, il existe 5 marégraphes dont l'un appartient au SHOM et 4 sont gérés par l'observatoire volcanologique et sismologique de la Guadeloupe (OVSG) 62 ( * ) . Le conseil régional devrait en financer un qui serait vraisemblablement installé aux Saintes.
Néanmoins, aucun des marégraphes ne transmet de données en temps réel et ni le SHOM ni l'IPGP n'a les crédits nécessaires pour réaliser cette mise à niveau et prendre en charge le coût des transmissions. Le SHOM n'a d'ailleurs pas d'antenne locale dans les Antilles. En conséquence, aucun spécialiste du SHOM n'assiste aux réunions du sous-groupe de travail relatif aux instruments de mesure du niveau de la mer dans le cadre du GIC/Caraïbes.
L'IPGP, par le biais de ses deux observatoires, est responsable de la surveillance de la sismicité dans les Antilles françaises. Toutefois, son réseau sismique mériterait d'être rénové, notamment en ce qui concerne la transmission des données qui s'effectue par radio, ce qui est incompatible avec les exigences d'un système d'alerte aux tsunamis efficace.
La directrice de l'observatoire vulcanologique et sismologique de la Martinique (OVSM) a été nommée point de contact national pour le GIC/Caraïbes compte tenu du rôle fondamental que le réseau sismique est censé jouer dans le cadre de l'alerte aux tsunamis. Néanmoins, en l'absence d'une permanence 24h sur 24, 7 jours sur 7 à l'OVSM, c'est le centre de Météo France en Martinique qui est chargé de réceptionner les messages d'alerte en provenance du PTWC et de les transmettre au préfet.
Lorsque votre rapporteur s'était rendu en Martinique pour évaluer la participation française à la mise en place d'un système d'alerte aux tsunamis dans les Caraïbes, il avait été choqué de voir l'Etat français se défausser de ses responsabilités internationales sur des organismes scientifiques qui, faute de directives précises arrêtées au niveau ministériel, non seulement peuvent difficilement prendre des initiatives, mais également n'ont aucune légitimité pour parler au nom de la France.
Actuellement, le silence du gouvernement français oblige l'IPGP à définir seul l'orientation de la contribution française au dispositif d'alerte par le biais de l'observatoire vulcanologique et sismologique de Martinique. Compte tenu de l'absence de soutien politique et de moyens mis à sa disposition, l'OVSM, partant du principe que l'université de Porto Rico sera désignée comme le centre d'alerte régional, a opté pour une participation française qui se limite au partage des données marégraphiques et sismologiques avec les autres pays membres du GIC/Caraïbes.
Dans cet objectif, l'OVSM a mobilisé le réseau GEOSCOPE et noué des contacts avec le SHOM. En outre, l'action de l'OVSM a permis une réelle sensibilisation des autorités publiques et des intervenants locaux à la problématique tsunami, désormais intégrée dans le groupe de travail « club risques Antilles-Guyane » qui réunit les différents partenaires impliqués dans la surveillance et la gestion des risques naturels.
Néanmoins, votre rapporteur estime que seul l'Etat est légitime pour arrêter la position de la France. En outre, lui seul dispose (ou devrait disposer) d'une vue d'ensemble sur les négociations en cours dans les quatre bassins qui lui permette de prendre les décisions les plus pertinentes. Ainsi, votre rapporteur rappelle que la France pourrait devenir centre régional d'alerte aux tsunamis dans les Caraïbes si le CEA assumait cette responsabilité en Méditerranée.
Lors de son déplacement en Martinique, votre rapporteur a été informé que le ministre de l'Outre-mer de l'époque avait chargé le préfet de mettre en place un plan de secours spécialisé sur le modèle de celui élaboré en Polynésie française. Votre rapporteur reconnaît qu'un plan définissant l'organisation des secours en aval de l'alerte est indispensable pour assurer la protection de la population. Toutefois, cette demande ne pourra pas être satisfaite sans l'obtention au préalable des informations nécessaires pour l'élaboration d'un tel plan.
En effet, l'organisation des secours variera en fonction des délais de réaction à la disposition des services de la protection civile que seule une connaissance approfondie des zones susceptibles de provoquer un tsunami permet de fournir.
En outre, les actions à entreprendre dépendront de l'exposition des côtes au risque de tsunami. Votre rapporteur rappelle que le BRGM a été chargé d'une telle étude par le ministère de l'écologie. Toutefois, en l'absence d'une bathymétrie précise à l'approche des côtes, les résultats obtenus ne sont pas assez fiables pour pouvoir être utilisés pour l'élaboration d'un plan de secours spécialisé.
c) Dans la Méditerranée
En Méditerranée, la France est exposée à la fois au risque de tsunamis régionaux en provenance de l'Algérie et au risque de tsunamis locaux liés à un séisme en mer Ligure ou à un glissement de terrain dans la zone comprise entre Nice et Vintimille. Confrontées à des délais de réaction courts, le centre national d'alerte aux tsunamis, pour être efficace, a intérêt à être géré par un organisme scientifique capable d'affiner en moins de 15 minutes le message d'alerte régional 63 ( * ) 24h sur 24, 7 jour sur 7 et de le transmettre au centre opérationnel de gestion interministérielle des crises (COGIC) et aux autorités de protection civile régionales et locales, le cas échéant.
Le CEA a vocation à se charger de cette mission puisqu'il assure déjà l'alerte auprès des autorités françaises en cas de séisme de magnitude supérieur à 4 sur le territoire national, qu'il héberge le centre sismique euro-méditerranéen et qu'il constitue un organisme de référence en matière de simulation de tsunami, d'évaluation de l'aléa et de gestion de l'alerte aux tsunamis en Polynésie française. Comme les côtes françaises sont soumises au risque de tsunami dans plusieurs bassins, on pourrait imaginer que le futur centre national d'alerte gère à la fois les alertes en Méditerranée, dans les Caraïbes 64 ( * ) et dans l'océan Indien.
Par ailleurs, puisqu'il devra être destinataire de toutes les données en provenance des stations sismiques et des stations de mesure du niveau de la mer (marégraphes et tsunamimètres), il pourrait assumer le rôle de centre régional d'alerte aux tsunamis, sachant que la responsabilité ultime de déclencher l'alerte revient aux autorités nationales.
Lors du colloque international organisé à Nice en février 2005, le ministre de l'écologie de l'époque, M. Serge Lepeltier avait estimé que le centre sismologique euroméditerranéen constituait « une structure prédisposée pour jouer un rôle majeur dans l'élaboration et la mise en oeuvre d'un système d'alerte sur le bassin méditerranéen . ».
En avril 2006, le ministre de l'intérieur de l'époque, M. Nicolas Sarkosy, avait demandé à l'administrateur général du CEA si ce dernier pourrait assumer la fonction de centre régional d'avis au tsunami pour la Méditerranée. Le CEA avait alors donné son accord de principe 65 ( * ) , à condition de disposer des moyens humains et financiers adéquats.
Concrètement, la proposition du CEA faisait référence à deux types de dépense :
- les frais d'investissement initiaux (2,7 millions d'euros pour le CEA) : il s'agit essentiellement de l'adaptation de certaines stations sismiques du CEA, de l'acquisition d'un système de réception SMT ; du développement de logiciels sismiques très rapides (2 à 6 minutes) ; de l'intégration des logiciels de réception des données et des messages du SMT ainsi que de l'intégration des logiciels de visualisation en temps réel des données marégraphiques ; du développement des logiciels d'acquisition des données des stations sismiques hors CEA. Cette somme ne comprend pas les équipements sismiques des stations existantes à l'étranger à l'exception du coût des antennes VSAT, la mise à niveau de la station de Madères avec l'université de Lisbonne et la création d'une station sismique aux Açores. Les coûts liés à l'installation de 20 marégraphes et de 6 tsunamimètres sont évalués à 2,4 millions d'euros 66 ( * ) ;
- les frais de fonctionnement (3,5 millions d'euros) : ils correspondent en grande partie aux dépenses supplémentaires en personnel liées à la mise en place d'une équipe de permanence 24 h sur 24 ; sont également compris le coût des transmissions par VSAT et de l'entretien des équipements correspondants, la maintenance et l'évolution des moyens de traitement et de diffusion de l'alerte, le stockage des bases de données, la mise à jour des modélisations de scénarios et les coûts engendrés par la participation aux réunions du GIC/SATANEM. Le coût de la maintenance des marégraphes et des tsunamimètres est évalué à 310 000 euros par an.
Or, depuis l'envoi officiel de la proposition technique du CEA aux ministères concernés 67 ( * ) en novembre 2006, aucune négociation concrète n'a débuté. Certes, plusieurs réunions se sont tenues au niveau des services techniques, mais elles n'ont pas pu aboutir. En effet, jusqu'à la session de Lisbonne du 20-23 novembre 2007, aucune décision politique n'avait été prise sur la nature de la contribution française au système d'alerte aux tsunamis et sur les crédits à y consacrer, laissant sans réponse des questions aussi essentielles que :
- est-ce que la France, par le biais du CEA/CSEM, sera centre régional d'alerte aux tsunamis dans la Méditerranée et, dans l'affirmative, pour quelle zone géographique 68 ( * ) ?
- si la France ne souhaite pas devenir centre régional, créera-t-elle quand même un centre national d'alerte aux tsunamis et quelle sera sa configuration ?
- dans quelle mesure la France souhaite participer à la mise à niveau des marégraphes existants sur son territoire et à l'installation de marégraphes et de tsunamimètres au large de l'Algérie pour protéger ses côtes ?
Or, les incertitudes pesant sur la contribution réelle de la France au système d'alerte aux tsunamis en Méditerranée placent la délégation française dans une position particulièrement inconfortable : faute de directive ministérielle précise et en l'absence de crédits dédiés à la prévention du risque de tsunami, la délégation française ne peut faire aucune proposition qui engagerait la France financièrement.
Les représentants des administrations et des organismes de référence qui la composent ont ainsi atteint les limites de leurs compétences : ils ont pu accomplir correctement leurs missions tant que les réunions du GIC/SATANEM consistaient d'une part à dresser la liste des travaux scientifiques réalisés dans le domaine de l'évaluation de l'aléa et, d'autre part, à faire le bilan quantitatif et qualitatif des instruments de mesure sismiques et marégraphiques dans chaque Etat.
Toutefois, depuis la session à Bonn, le projet de système d'alerte aux tsunamis dans la Méditerranée est passé en phase de réalisation, chaque nouvelle réunion donnant lieu à la présentation par les Etats de leurs réalisations concrètes. Ainsi, l'Italie a annoncé à Bonn qu'elle assurerait la collecte et le traitement permanent des données sismiques en provenance des mers situées autour de l'Europe. Les bulletins d'information sur les tsunamis seraient diffusés par l'INGV (Instituto Nazionale di Geofisica et Vulcanologia).
En revanche, les organismes scientifiques français refusent de s'engager en l'absence d'engagement financier de la part du gouvernement et d'instruction officielle. La question de la mise à niveau des marégraphes est révélatrice. Le SHOM gère 23 marégraphes en métropole, dont 5 en Méditerranée, mais seul celui du Conquet transmet ses données en temps réel. Dans la mesure où le passage en temps réel ne constitue pas une priorité pour ce service et qu'aucun moyen complémentaire ne lui a été accordé pour accélérer la mise à niveau des marégraphes et assurer leur maintien en condition opérationnelle, la plupart des données des marégraphes français ne seront pas exploitables en 2010, date à laquelle le système d'alerte aux tsunamis en Méditerranée devrait être opérationnel.
Le fait que depuis la démission de l'ancien directeur du laboratoire Géoscience-Azur comme contact national en juin dernier, la France n'ait pas été capable de le remplacer témoigne également du blocage de la situation : officieusement, les membres de la délégation française sont unanimes pour affirmer que cette mission devrait incomber au CEA. Néanmoins, ce dernier refuse d'en assumer le financement sur ses fonds propres et attend donc un engagement du gouvernement pour accepter cette charge.
Votre rapporteur constate donc que jusqu'à la session de Lisbonne, la France a été incapable non seulement de préciser son rôle dans la future architecture du dispositif d'alerte aux tsunamis en Méditerranée, mais aussi de désigner son point focal (chargé de transmettre le message d'alerte aux services de la protection civile) et son point de contact national (chargé de représenter la France aux réunions du GIC/SATANEM). Quant à la contribution française à la mise à niveau des instruments de mesure du niveau de la mer, elle est mal engagée faute de crédits pour la financer.
Votre rapporteur se félicite néanmoins de l'évolution de la position française lors de la session de Lisbonne qui s'est tenue deux semaines seulement avant l'adoption de cette étude par l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques.
La quatrième réunion du GIC/SATANEM du 21-23 novembre 2007 apparaissait de nouveau très mal engagée pour la France puisqu'un jour avant le commencement de cette session, la délégation n'avait toujours pas d'instruction de la part du gouvernement et s'apprêtait donc à faire profil bas.
Le chef de la délégation a cependant reçu des « éléments de langage » de la part du cabinet du Premier ministre traduisant une évolution favorable de la politique de la France et sa volonté de s'engager dans la mise en place d'un système d'alerte aux tsunamis.
Concrètement, la délégation française a fait part de l'intérêt de la France pour héberger un centre régional d'alerte aux tsunamis qui gèrerait l'alerte pour les pays de la Méditerranée occidentale et de l'Atlantique Nord Est en coopération avec le centre régional chargé de la Méditerranée orientale.
Il a alors été décidé de créer une « équipe spéciale » 69 ( * ) chargée de se réunir en janvier prochain pour définir l'architecture du système d'alerte en Méditerranée et dans l'Atlantique Nord-Est, les partenaires impliqués, le calendrier de mise en oeuvre ainsi que la détermination du budget nécessaire et les sources de financement.
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Eléments de langage « La France rappelle que, lors de la conférence de Kobé, elle s'est engagée à participer à la conception et à la mise en oeuvre d'un dispositif de surveillance et d'alerte multirisque océanique dans le cadre d'une démarche internationale pilotée par la COI. La question de la prévention des risques par la surveillance des aléas notamment marins qu'ils soient d'origine géophysique ou météorologique est aujourd'hui l'un des sujets majeurs de préoccupation de la France compte tenu de l'importance du linéaire côtier réparti sur les principaux bassins maritimes de la planète où elle est présente. En effet, les perspectives annoncées par le monde scientifique en matière de réchauffement climatique, se traduisant notamment par l'élévation du niveau de la mer et par la survenue de phénomènes météorologiques plus intenses, nécessitent dès à présent une véritable mobilisation des Etats à l'échelle des différents bassins dans un cadre collégial. La France considère donc qu'il importe aujourd'hui d'engager un processus incrémental qui réponde au calendrier international proposé par la COI, qui s'appuie sur ce qui est aujourd'hui disponible où le sera à court terme (à 3 - 4 ans) et qui traite en particulier des submersions marines causées par des phénomènes océaniques issus de sources lointaines. Plus particulièrement, sur le bassin méditerranéen et sur l'Atlantique Nord-Est, la France ne sous estime pas le rôle déterminant qu'elle doit tenir eu égard, d'une part à l'importance et à la diversité de son linéaire côtier ainsi qu'à la variété des aléas qui peuvent s'y manifester et, d'autre part, aux accords de coopération, notamment en matière de secours qu'elle a passés avec plusieurs Etats riverains. Elle dispose, en outre, de compétences en matière sismique, géophysique et météorologique. Ce rôle, la France ne peut le jouer seule mais bien en partenariat avec d'autres Etats, parties prenantes comme elle à ce problème. Il s'agit en effet d'un projet euroméditerranéen qui, par sa complexité et les coûts engendrés, demande un regroupement des forces et des moyens dans lequel l'Union européenne doit également prendre toute sa part, notamment dans le cadre de ses programmes relatifs à l'environnement et à la sécurité. C'est dans ce contexte que la France manifeste son intérêt pour héberger un centre régional de surveillance pour les tsunamis, notamment pour la partie méditerranée occidentale et Atlantique Nord-Est, comme contribution au SATANEM. Ce centre travaillerait en lien avec le centre agissant sur la méditerranée orientale de façon à créer un binôme pour l'ensemble du bassin. En contact permanent, ces centres auront vocation à se suppléer en cas de besoin ; ils émettront leurs avis directement auprès des autorités nationales en charge de la dissémination de l'alerte. Pour faire aboutir cette démarche partenariale et disposer d'un projet global euro méditerranéen pour la fin du premier semestre 2008, la France propose de réunir dès le mois de janvier (date à fixer à Lisbonne) une équipe spéciale. Celle ci associerait à la dimension scientifique et technique un volet politique. Elle aura pour mission : - de définir l'architecture, les moyens, les partenaires du centre de surveillance pour la région méditerranée occidentale et Atlantique Nord-Est générale de celui ci ; - d'établir un calendrier prévisionnel de mise en place et de passage en mode opérationnel ; - d'évaluer le coût des différentes tranches du projet et d'examiner les contributions envisageables ; - de prendre en compte les apports possibles et probables à terme des systèmes d'observation et de veille existants et en cours de développement. Cette équipe spéciale présentera le résultat de son travail lors de la prochaine réunion du GIC SATANEM en identifiant notamment les premiers financements nécessaires à la constitution d'un « noyau dur » de surveillance et d'alerte répondant aux préoccupations euroméditerranéennes et internationales en matière de risques côtiers d'origine océanique. Enfin, la France suggère que cette équipe spéciale soit animée par le CEA, compte tenu de son expérience dans l'océan Pacifique et du fait qu'il est la structure d'accueil du centre sismique euro méditerranéen. » |
d) Dans le Pacifique
Comme il a été indiqué précédemment, la prise de conscience de la vulnérabilité de la Nouvelle Calédonie et de Wallis et Futuna a conduit l'Etat français et les autorités locales à entamer l'installation de sirènes sur ces territoires. Toutefois, pour que cette démarche soit efficace, elle doit s'accompagner de la mise en place d'un système d'alerte fiable et accordant aux autorités chargées de déclencher les sirènes un temps minimal de réaction.
Actuellement, il existe un seul marégraphe en Nouvelle Calédonie (Nouméa) et quatre marégraphes (Vanuatu Centre, Fidji, Nord Samoa et Tonga Centre) mal positionnés pour protéger efficacement les territoires français du Sud-Ouest Pacifique.
Une étude financée en partie par le secrétariat d'Etat à l'Outre-mer a été réalisée en juillet dernier pour évaluer les besoins en marégraphes et en tsunamimètres dont les conclusions ont été les suivantes.
6 zones sismiques ont été distinguées comme pouvant entraîner un tsunami en Nouvelle Calédonie et à Wallis et Futuna ainsi que l'indique la carte suivante : les îles Salomon, les îles Vanuatu, les îles Loyauté, les îles Fidji, les îles Tonga et les îles Kermadec :
Les zones sismiques tsunamigènes qui
menacent
la Nouvelle Calédonie et Wallis et Futuna
- à l'Ouest et au Sud des îles Salomon ainsi qu'au Nord des îles Vanuatu (zone 2 sur la carte) : 4 stations de mesure du niveau de la mer sont nécessaires pour détecter les tsunamis induits dans cette région, à savoir 3 marégraphes respectivement au Nord-Ouest d'Esperitu Santo (qui fait partie des îles Vanuatu), au Sud de Santa Catalina et à l'Est de Renell Island (ces deux îles font partie des îles Salomon) ainsi qu'un tsunamimètre au Nord entre les îles Salomon et la Grande Terre (que les Australiens prévoient d'installer) ;
- au Sud des îles Vanuatu et au niveau des îles Loyautés (zone 3) : un séisme d'une magnitude supérieure à 7,1 dans cette zone générerait un tsunami local avec un délai de réaction très court pour les îles Loyautés 70 ( * ) . Toutefois, l'installation d'un marégraphe à Lifou et d'un marégraphe à Maré permettrait de confirmer une alerte 20 minutes avant l'arrivée de la première vague sur Grande Terre et 2h30 avant l'arrivée du tsunami à Futuna ;
- au Nord des îles Tonga 71 ( * ) (zone 5): deux marégraphes l'un à Wallis et l'autre à Futuna afin que, si l'une de ces îles est touchée par le tsunami, l'autre île puisse être avertie (le délai de réaction est évalué à 20 minutes au plus). Ces deux marégraphes serviraient également à confirmer une alerte 2h30 avant l'arrivée du tsunami aux îles Loyautés et en Nouvelle Calédonie. En outre, 2 autres stations de mesure du niveau de la mer sont nécessaires pour confirmer ou infirmer au plus vite (10 à 30 minutes plus tôt) les tsunamis induits dans cette région : un marégraphe au sud dans les îles Samoa et un à l'extrême nord des îles Tonga. Un tsunamimètre à l'Est des îles Tonga (que les Américains devraient installer) permettra de confirmer plus tard l'importance du tsunami.
En ce qui concerne les zones 1 (à l'Ouest des îles Salomon) et 6 (au Sud des îles Tonga/au niveau des îles de Kermadec), elles seront surveillées par le marégraphe prévu à l'Est de Renell Island et par les instruments de mesure que l'Australie devrait installer 72 ( * ) .
En résumé, le réseau de surveillance du niveau de la mer de cette région doit comprendre :
- 7 marégraphes dans les Territoires français (3 en Nouvelle Calédonie, 1 à Lifou, 1 à Maré, 1 à Wallis et 1 à Futuna) : les stations de Wallis et Futuna contribuant à l'alerte pour la Nouvelle Calédonie et les îles Loyauté pour des tsunamis venant des Tonga et ceux des îles Loyautés et de la Nouvelle Calédonie servant d'alerte régionale pour les tsunamis venant des îles de Vanuatu/îles Loyautés ;
- 6 stations de mesure du niveau de la mer dans d'autres îles pour détecter au plus tôt les tsunamis se dirigeant vers les territoires français (2 dans les îles Salomon, 2 dans les îles Vanuatu, 1 dans les îles Samoa, 1 dans les îles Tonga) ;
- 1 tsunamimètre installé par les Australiens au Nord de la Nouvelle Calédonie.
Dans un deuxième temps et pour finaliser le dispositif, deux marégraphes à Ouvéa et à Ouinné ainsi qu'un tsunamimètre entre les îles Tonga et Fidji sont à prévoir.
Comme il a été indiqué précédemment, le secrétariat d'Etat à l'Outre-mer est conscient des enjeux et contribue financièrement à la mise en place d'un dispositif d'alerte dans le Pacifique Sud-Ouest. Néanmoins, il ne dispose pas des crédits suffisants. Un arbitrage politique est donc indispensable pour arrêter l'architecture du système d'alerte en Nouvelle Calédonie et à Wallis et Futuna et prévoir un budget correspondant.
2. Les raisons de ces blocages
Les blocages observés pour la participation de la France à la mise en place d'un système d'alerte aux tsunamis dans les différents bassins ont tous la même origine : faute de volonté politique, la contribution française ne fait l'objet d'aucun plan d'action d'ensemble et est confiée à la bonne volonté des services techniques des ministères et des organismes scientifiques. Comme ces derniers ne disposent pas des crédits nécessaires en l'absence d'un budget spécifique dédié à la mise en place des systèmes d'alerte aux tsunamis, les progrès sont très lents.
a) L'absence de vision d'ensemble
La France est le seul pays à siéger dans les quatre groupes intergouvernementaux de coordination pour la mise en place d'un système d'alerte aux tsunamis. En outre, la conception et l'instauration d'un dispositif de surveillance impliquent un grand nombre de partenaires aussi bien au niveau des ministères qu'au niveau des administrations publiques, des organismes scientifiques et des collectivités territoriales.
Malheureusement, une fois l'accord de principe donné sur une contribution de la France aux systèmes d'alerte au tsunami en 2005, aucune réflexion stratégique n'a été menée par les gouvernements successifs afin de définir une ligne politique claire, fixer les responsabilités de chacun et nommer un coordinateur au niveau national.
Certes, le ministère de l'écologie (à travers la direction de la prévention des pollutions et des risques) et le ministère de l'intérieur (à travers la direction de la défense et de la sécurité civiles) ont mis en place au printemps 2006 un groupe technique national de coordination. Néanmoins, son efficacité est limitée dans la mesure où, faute d'instructions politiques précises, elle dépend de la bonne volonté de ses membres.
Cette absence de coordination des actions aboutit à des non sens. Ainsi, le projet français initial dans l'océan Indien prévoyait la mise en place d'un centre national d'alerte aux tsunamis à La Réunion disposant de ses propres capacités d'expertise sans réflexion préalable sur les besoins des autres bassins et sur les moyens d'expertise déjà existants. Ce projet n'a pas été réalisé par manque de crédits, mais également parce qu'il est apparu que Météo France n'était pas l'organisme le mieux adapté pour assurer cette mission.
De même, l'achat et la mise à niveau des marégraphes existant dans les quatre bassins n'ont fait l'objet ni d'un plan global d'équipement ni d'une analyse préalable pour arrêter la solution la plus avantageuse en matière de rapidité d'installation et de coût de la maintenance. Officieusement, le SHOM a été reconnu comme chargé de cette tâche sans que cette mission ait fait l'objet d'une instruction précise de son conseil d'administration, ce qui aboutit aux retards constatés.
b) L'absence de crédits
La contribution française aux systèmes d'alerte aux tsunamis se heurte également à l'absence de crédits disponibles pour financer les actions nécessaires. En effet, jusqu'à présent, seule la mise en place du centre d'alerte national dans l'océan Indien s'est accompagnée d'un budget correspondant censé prendre en compte tous les aspects financiers de cette action, même si in fine votre rapporteur estime que les crédits débloqués à l'époque n'ont pas forcément financé les mesures prioritaires.
En outre, ce budget comportait uniquement des crédits d'équipement. Or, de nombreuses actions exigent également des crédits de fonctionnement. Ainsi, l'installation rapide de nouveaux instruments de mesure (stations sismiques et marégraphes) et la mise à niveau de ceux déjà existant exigent de consacrer un ou plusieurs ingénieurs à cette mission pendant plusieurs mois. Lorsque le matériel est installé, se pose alors la question des coûts de transmission. Les données sismiques par exemple doivent être transmises par satellite VSAT, ce qui s'avère très coûteux. Or, non seulement les organismes censés assurer ces tâches doivent souvent le faire sur leurs fonds propres, mais ils n'ont signé aucune convention avec leurs organismes de tutelle précisant leurs nouvelles missions en matière de surveillance des tsunamis. Leur budget ne comprend donc aucune ligne renvoyant à un programme « tsunami ». En conséquence, il leur est très difficile de consacrer de l'argent et du personnel pour des missions qu'ils n'ont pas à remplir officiellement et pour lesquelles ils n'ont pas de crédit.
Certains ministères ont financé quelques actions. Ainsi, comme il a été indiqué précédemment, le ministère de l'écologie a chargé le BRGM d'une étude sur l'exposition des côtes françaises en Méditerranée et aux Antilles au risque de tsunami ainsi que de l'élaboration d'une base de données récapitulant l'ensemble des tsunamis historiques ayant touché la France métropolitaine et les Antilles.
De même, le secrétariat d'Etat à l'Outre-mer a financé plusieurs équipements dans les DOM-TOM, notamment 4 marégraphes en Guadeloupe, des sirènes à Wallis et Futuna et en Nouvelle Calédonie et une station de gestion des alertes aux tsunamis.
Néanmoins, faute de vision stratégique globale et de plan d'action élaboré entre tous les partenaires impliqués dans l'alerte aux tsunamis, les sommes investies restent limitées et le risque n'est pas négligeable de voir la multiplication de petits projets sans lien avec les autres et dont la pérennité n'est pas garantie.
3. Une évolution de la politique française ?
La réunion à Lisbonne du GIC/SATANEM a été marquée par une évolution positive de la France qui a manifesté officiellement son intérêt pour héberger un centre d'alerte régional.
En outre, selon les informations obtenues par votre rapporteur, le Premier ministre français aurait donné son accord de principe pour l'instauration d'un centre national de veille et d'alerte aux submersions côtières d'origine marine 73 ( * ) qui gèrerait également le risque de tsunamis. Le secrétariat général de la mer serait chargé de piloter la définition et la mise en place dudit centre national.
Votre rapporteur ne peut qu'encourager ce retour du politique même s'il est encore trop tôt pour pouvoir se prononcer sur les mesures concrètes que prendra le gouvernement français. En effet, l'attentisme observé jusqu'à présent témoigne d'une profonde méconnaissance des véritables enjeux qui se cachent derrière la mise en place d'un système d'alerte aux tsunamis.
* 58 Météo France a reçu de la direction générale de la coopération internationale et du développement 1,472 million d'euros à répartir entre les différents partenaires; le CEA a reçu directement 444 000 euros pour ses actions de mise à niveau des stations sismiques en Indonésie. Enfin, le comité national de la COI a également reçu directement 50 000 euros.
* 59 Il s'agit de celles de La Réunion et de Canberra.
* 60 Les départements Outre-mer sont exposés à une multitude de risques naturels autres que géophysiques tels que les cyclones ou encore les risques attachés aux fortes pluies comme les glissements de terrain et les inondations. Toutefois, compte tenu de l'objet de son étude, votre rapporteur s'est concentré sur les aléas naturels susceptibles de générer un tsunami, à savoir les tremblements de terre et l'effondrement d'un volcan.
* 61 Le dernier séisme ravageur en Martinique date de 1839 et les statistiques sur la fréquence des séismes laissent penser que le prochain tremblement de terre est imminent.
* 62 Le tsunami du 13 juillet 2003 engendré par l'écroulement du dôme du volcan de Montserrat a entraîné quelques dégâts en Guadeloupe et a rappelé que cette île était exposée au risque de tsunami. En 2004, le ministère de l'Outre-mer a alors financé l'installation de 4 marégraphes enregistrant les variations de hauteur de la mer en continu afin d'analyser les effets de site et les temps de propagation d'un prochain tsunami sur les côtes en Guadeloupe.
* 63 Comme il a été indiqué précédemment, le message d'alerte au niveau régional s'appuiera sur une matrice de décision qui peut néanmoins se révéler partiellement inadaptée au niveau local. Ainsi, Antibes est une zone plus vulnérable aux tsunamis que Nice en raison de son relief et de sa bathymétrie. De même, les ports sont plus sensibles aux tsunamis en raison des courants et des tourbillons que ces derniers génèrent.
* 64 Au moins pour les tsunamis régionaux et les éventuels télétsunamis. En cas de tsunamis locaux, l'alerte doit être automatisée par le biais de sirènes déclenchées automatiquement.
* 65 Pour l'alerte aux tsunamis régionaux, c'est-à-dire avec un délai de réaction d'une demi-heure au minimum.
* 66 Ces coûts pourraient être en partie mutualisés dans le cadre d'un financement européen à définir.
* 67 Il s'agit du ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables, du ministère de l'intérieur, de l'Outre-mer et des collectivités territoriales et du ministère des affaires étrangères.
* 68 Il semblerait qu'au moins trois centres soient amenés à coexister, l'un pour les alertes aux tsunamis en provenance de l'Atlantique, un autre pour les alertes aux tsunamis en provenance de la Méditerranée orientale et un troisième pour les alertes aux tsunamis en provenance de la Méditerranée occidentale.
* 69 Elle sera composée par tous les Etats intéressés par cette proposition, le comité directeur du GIC/SATANEM et les présidents des 4 groupes de travail ainsi que des représentants d'autres organisations comme la commission européenne, l'organisation météorologique mondiale, le centre sismique euro-méditerranéen. Cette équipe spéciale sera co-présidée par la France et le Royaume-Uni.
* 70 Le système d'alerte aux îles Loyauté reposera dans ce cas sur l'éducation de la population qui devra avoir intériorisé qu'elle doit s'éloigner du bord de la côte et rejoindre les hauteurs en cas de perception d'un fort tremblement de terre.
* 71 Cette zone inclut également l'île de Futuna au niveau de laquelle un séisme tsunamigène pourrait se déclencher. Toutefois, comme dans le cas d'un tremblement de terre tsunamigène au niveau des îles Loyauté, la perception de ce dernier constituera la seule alerte pour la population de l'île de Futuna compte tenu de la quasi-concomitance entre le séisme et l'arrivée du tsunami.
* 72 L'Australie prévoit d'installer un marégraphe sur l'île de Tagia ainsi qu'un tsunamimètre au Nord de la Nouvelle Calédonie pour surveiller les tsunamis en provenance de la zone 1. Pour l'alerte aux tsunamis en provenance de la zone 6, le marégraphe déjà existant à Nukualofa et les deux nouveaux marégraphes prévus par l'Australie à Raoul Island et Norfolk seront suffisants. Enfin la zone 4 (sud Fidji) est moins dangereuse du fait de l'orientation de la zone de faille.
* 73 Les submersions côtières d'origine marine comprennent les marées de tempête, les houles, la montée du niveau de la mer et les tsunamis.