EXAMEN EN DÉLÉGATION
La délégation s'est réunie le mardi 20 novembre 2007 pour l'examen du présent rapport. À l'issue de la présentation faite par le rapporteur, M. Hubert Haenel, le débat suivant s'est engagé :
M. Simon Sutour :
Je souscris à votre analyse du dialogue direct avec la Commission européenne. Dans un autre ordre d'idées, je voudrais souligner aussi l'intérêt des contacts informels que nous pouvons avoir avec des membres de la Commission lorsque nous nous rendons à Bruxelles. Aujourd'hui, ces contacts ne sont plus rares. Dans le passé, on nous voyait un peu comme des gêneurs : pourquoi les parlementaires nationaux se préoccupaient-ils des questions européennes, alors qu'il y avait une Commission, un Parlement et un Conseil pour cela ? Je crois qu'il y a eu une évolution. Lorsque j'ai été reçu par Mme Fisher-Boel, pour la préparation de mon rapport sur l'OCM vitivinicole, j'ai eu l'impression d'une écoute, d'une attention qui reflétait le sentiment que nos prises de position pouvaient avoir une influence sur le gouvernement. Lors de notre dernier déplacement collectif à Bruxelles, j'ai également senti une disposition au dialogue de la part de la Commission, mais aussi des parlementaires européens que nous avons rencontrés.
Je perçois donc un progrès, qui est peut-être dû en partie - à quelque chose malheur est bon - au résultat du référendum, qui a mis au jour un sentiment de déficit démocratique et d'incompréhension. J'approuve tout à fait le passage du rapport qui souligne que, pour construire l'Europe, on n'avait pas besoin de légiférer sur les eaux de baignade ou les habitats naturels. Cette législation superflue nuit à l'image de la construction européenne chez les citoyens. Une plus grande vigilance sur la subsidiarité me paraît justifiée.
M. Hubert Haenel :
Votre propos me fait penser à une remarque de Willi Stächele, ministre du Land de Bade-Wurtemberg et président de la commission des affaires européennes du Bundesrat, lors de notre rencontre avec nos homologues du Bundesrat. Il estimait que, depuis les référendums, les membres du Bundesrat étaient pris plus au sérieux à Bruxelles. Mais, à mon avis, le changement avait commencé auparavant. Au début de la Convention sur l'avenir de l'Europe, nous sentions encore de fortes réticences à reconnaître un rôle aux parlements nationaux, puis, peu à peu, il y a eu malgré tout une évolution.
M. Roland Ries :
Je trouve ce rapport éclairant, c'est une synthèse utile. Je voudrais souligner que notre rôle n'est pas d'arbitrer entre les institutions européennes, mais de veiller au respect de la subsidiarité par les institutions de l'Union prises globalement. Toute institution a tendance à accroître son champ d'action ; et plus une institution est jeune, plus elle cherche à élargir son périmètre.
Le rapport souligne à juste titre que certains arguments avancés par la Commission sont très critiquables. Si l'on admet que l'existence d'une diversité des situations suffit à justifier une intervention européenne malgré le principe de subsidiarité, alors il n'y a plus de limite aux interventions. De même, l'argument selon lequel un cofinancement donne le droit d'intervenir me paraît inquiétant. C'est un problème plus général : jusqu'où un cofinancement peut-il donner un droit de regard ? Lorsque j'étais maire de Strasbourg, j'avais fait le tour des institutions locales afin de chercher des subventions pour notre projet de tramway. Devant le Conseil général, j'avais eu le malheur de dire : « Votre point de vue sur le projet m'intéresse, mais si vous voulez aider Strasbourg, laissez-la choisir la solution » . Le président du Conseil général - c'était alors Daniel Hoeffel - m'avait répondu : « Si nous finançons, nous voulons avoir notre mot à dire sur la solution » . Pour ma part, je ne suis pas favorable à la conditionnalité des subventions, ou alors elle doit être la plus limitée possible. J'examine en ce moment le texte européen sur la mobilité urbaine : la Commission propose une labellisation des villes, avec des conditions à remplir ; cela reviendrait à la laisser choisir à la place des premiers intéressés.
M. Simon Sutour :
Pour ma part, je ne suis pas choqué que l'instance qui subventionne, que ce soit l'Union ou un autre échelon, veuille avoir son mot à dire sur l'utilisation des fonds. Ce qui me paraît critiquable dans le raisonnement de l'Union à propos du texte sur les infrastructures routières, c'est qu'il va beaucoup plus loin : il suggère que, dès lors que l'Union cofinance des routes, elle peut poser des règles. C'est aller trop loin.
M. Roland Ries :
Ceci montre bien, justement, qu'il faut se méfier de la tendance à la « conditionnalisation » toujours plus poussée des subventions. Lorsqu'on soumet les subventions à des conditions trop précises, on ne respecte pas le pouvoir d'appréciation des autorités locales, on décide pratiquement à leur place. Je reconnais que le problème n'est pas simple, mais pour ma part, je crois que la formule « je cofinance, donc je codécide » est dangereuse.
M. Charles Josselin :
J'ai également été intéressé par ce rapport. Je souhaiterais faire quelques remarques.
Certains des textes qui nous sont transmis sont très techniques. Je crois que c'est une tâche de notre délégation que de discerner les enjeux politiques sous-jacents de certains textes techniques, même si c'est parfois difficile.
Je crois qu'il y a une responsabilité des gouvernements en matière de subsidiarité. Le Gouvernement est prévenu très tôt des perspectives de présentation des textes. Le Conseil conserve un grand pouvoir. Les ministres font-ils leur travail en ce qui concerne la subsidiarité ? Je n'en suis pas sûr. Dans le même ordre d'idées, la Représentation permanente de la France joue-t-elle un rôle positif ? Avons-nous des relations satisfaisantes avec elle ?
J'ai également une interrogation sur le fait que, dans ce dialogue avec la Commission, nous abordons tous les textes, et pas seulement ceux qui sont législatifs au sens de notre Constitution. Est-ce qu'on ne risque pas de nous reprocher d'outrepasser nos compétences ?
Je voudrais également souligner l'intérêt du dialogue avec le Parlement européen. J'ai été président de la délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale pendant neuf ans, à partir de 1981 ; à cette date, le Parlement européen était élu au suffrage direct depuis deux ans et avait un grand appétit de pouvoir. Il ne comprenait même pas que les parlements nationaux puissent avoir un rôle à jouer en matière européenne. Aujourd'hui, il existe une attitude plus ouverte, plus constructive. Néanmoins, le Parlement européen est encore loin d'avoir une culture de la subsidiarité : la tentation de vouloir que l'Europe s'occupe de tout est toujours là, d'autant qu'il n'existe pas à l'échelon européen un domaine de la loi bornant le champ d'intervention du Parlement, comme c'est le cas en France. Est-ce qu'il ne serait pas utile de développer des liens avec les commissions du Parlement européen pour faire valoir nos préoccupations ?
Enfin le rapport Balladur évoque la création d'un « comité des Affaires européennes ». Cela devrait être l'occasion de mieux définir les relations entre l'organe chargé des questions européennes et les commissions permanentes. Pour les questions les plus importantes, il nous faudrait parvenir à associer les différentes instances compétentes, et à nous prononcer autant que possible en séance plénière. D'autres parlements abordent plus souvent en séance plénière les questions européennes. La création du « comité » pourrait favoriser cette évolution.
M. Bernard Frimat :
J'ai également vu dans le rapport que vous venez de nous présenter une intéressante synthèse. La subsidiarité est effectivement un sujet important.
Le rapport critique à juste titre l'idée que le cofinancement pourrait entraîner la compétence. Ce serait vider le principe de subsidiarité de son contenu. On ne peut s'en tenir non plus à la formule : « qui paye décide ». J'ai eu une expérience de la politique régionale ; c'est d'ailleurs là, me semble-t-il, que le principe de subsidiarité a commencé à prendre tout son sens. L'Europe était présente pour fixer les grandes règles du jeu, mais les régions étaient au coeur de la décision. Les objectifs étant définis, il y avait une liberté pour affecter les moyens ; il aurait été exorbitant que ce soit la Commission qui décide de leur emploi. Dans un domaine de ce type, la Commission doit définir le cadre général, il doit exister un partenariat, mais une Commission omniprésente n'est pas souhaitable.
Un des intérêts du dialogue sur la subsidiarité, c'est de nous inciter à nous saisir des textes au moment opportun, c'est-à-dire en amont. Cela vaut pour les questions de subsidiarité, mais aussi les questions de fond. Le grand risque pour les parlements nationaux, c'est d'arriver après la bataille. Si nous intervenons après la première lecture du texte, c'est trop tard pour avoir quelque utilité. Pour le « paquet énergie », nous voyons bien que c'est maintenant que tout se passe, avant la première lecture. La veille permanente que nous exerçons sur la subsidiarité et la proportionnalité doit nous aider à être plus réactifs aussi sur le fond ; elle bonifie la capacité d'alerte et permet d'attirer l'attention plus tôt. Il faut que les commissions permanentes interviennent le plus rapidement possible : l'orientation choisie ne sera pas forcément conforme à mes voeux, je le sais, mais au moins l'intervention aura une utilité. Je crois également que nous devons essayer d'intervenir auprès de tous les acteurs : Commission, Conseil, mais aussi Parlement européen.
M. Christian Cointat :
Je ne conteste pas l'intérêt du rapport. Mais il me donne du vague à l'âme. La vogue de la subsidiarité me paraît être l'habillage d'un retour des égoïsmes nationaux. La foi dans la construction européenne, en réalité, va en diminuant. On se réclame de l'idée européenne, mais, au niveau national, on agit en sens contraire. La construction européenne a beaucoup progressé, mais il n'y a plus aujourd'hui le même élan. On le sent même dans le traité de Lisbonne, que je voterai tout de même sans hésiter !
J'aimerais que nous donnions à la subsidiarité un sens plus positif. Lorsqu'il y a un financement communautaire, il est clair que cela n'habilite pas l'autorité européenne à tout décider, mais elle peut fixer des grandes lignes. Il faut un juste milieu.
La subsidiarité ne doit pas être invoquée seulement pour freiner. Les institutions doivent pouvoir fonctionner ; à cet égard, évitons d'imputer tout le mal à la Commission : il vient plutôt du Conseil qui cumule les rôles d'exécutif et de législatif et fait souvent triompher les égoïsmes nationaux et la raison d'État, bien loin des considérations démocratiques. Nous devons avoir une approche politique. La subsidiarité doit être maniée avec intelligence et discernement. Elle ne doit surtout pas servir à donner l'absolution aux égoïsmes nationaux : mieux vaut accepter quelques péchés véniels dans l'autre sens.
M. Bernard Frimat :
Je ne poursuivrai pas les comparaisons théologiques, qui ne sont pas mon fort ! Je reconnais que la subsidiarité est une notion complexe. Il ne faut pas l'entendre comme un encouragement à la renationalisation. Schématiquement, j'y vois pour ma part un antidote à la bureaucratie européenne. Il faut que l'Europe soit ressentie par le citoyen comme un instrument pour l'aider, et non pour le gêner.
M. Christian Cointat :
C'est le Conseil qui est responsable ! La Commission ne décide pas.
M. Bernard Frimat :
La Commission a le monopole de la proposition, c'est un pouvoir très important. Je ne veux pas pour autant blanchir les gouvernements, qui ont trop tendance à dire : « Ce qui est bon l'est grâce à moi, ce qui est mauvais vient de Bruxelles » ! Mais c'est un bon principe que de chercher à ce que la décision soit prise au niveau le mieux approprié : cela vaut aussi à l'échelon national. Chacun comprend que, si c'est la direction nationale de la poste qui choisit l'emplacement des boîtes aux lettres, le résultat sera moins bon que si le choix est fait localement. Ce n'est pas injurier les institutions européennes que de dire qu'il y a des pesanteurs bureaucratiques.
M. Simon Sutour :
J'espère qu'on me pardonnera une comparaison tauromachique. J'ai l'impression que nous avons agité la cape devant notre collègue Cointat, ancien fonctionnaire européen et représentant des Français établis hors de France ; maintenant, nous allons essayer de réussir une belle passe !
Je ne crois pas qu'il faille voir dans la subsidiarité une orientation négative, même s'il faut bien, aujourd'hui, tordre un peu le bâton dans l'autre sens pour corriger certains excès.
Il faut un ancrage local de la politique ; il faut être au contact des réalités locales. C'est vrai pour la politique nationale : par exemple ceux qui évoquent l'idée de supprimer les sous-préfectures sont ceux qui ignorent le rôle qu'elles jouent sur le terrain. Tout est plus simple depuis un bureau. Cela vaut aussi pour l'Europe, quelles que soient les institutions. Nous avons fait des circonscriptions pour l'élection des députés européens, en principe pour les rapprocher des électeurs. Je peux dire que certains d'entre eux n'entretiennent aucun rapport avec leur circonscription ! Or, rien ne remplace l'ancrage local. Il n'est pas prestigieux de participer aux réunions d'un syndicat d'électrification de petites communes, mais qui ne l'a pas fait ne comprend pas certaines réalités. On ne peut pas regarder les gens de haut et s'étonner que, ensuite, ils votent « non » quand ils en ont l'occasion.
M. Charles Josselin :
Quand j'étais ministre, je disais volontiers que la Belgique était un plat pays, mais qu'à Bruxelles il y avait des montagnes à soulever ! Je suis européen, mais je suis aussi décentralisateur. Les fonctionnaires de la Commission sont de très grande qualité, et l'on comprend qu'ils se sentent tenus d'intervenir quand ils constatent la faiblesse des administrations dans un certain nombre de pays membres. Pourtant, il faut plaider pour la neutralité technologique du bailleur de fonds, qui n'a pas à imposer ses solutions, et même pour sa neutralité idéologique : quand la Banque mondiale subventionne un système d'adduction d'eau, elle n'a pas à imposer le recours à un opérateur privé plutôt qu'à une régie. Il faut faire confiance aux responsables locaux. Nous sommes dans notre rôle en mettant en avant la subsidiarité qui doit être la contrepartie de l'intégration européenne.
M. Pierre Bernard-Reymond :
La subsidiarité est un principe qu'on ne peut codifier ; ce n'est pas un critère qui pourrait jouer de manière automatique. Il y a un équilibre à trouver au cas par cas.
Il y a aussi une demande d'Europe. J'étais au Gouvernement lors de la controverse qu'avait suscité le fameux texte sur les fromages à pâte molle ; nous avions fini, non sans mal, par trouver une solution. Nous sentions qu'on commençait à s'alarmer du développement de la réglementation européenne. Or, juste après, j'ai été saisi d'une demande de réglementation européenne venant des fabricants français et allemands d'explosifs. Ils nous disaient : dans nos deux pays, les règles de sécurité sont plus strictes que dans les autres ; il faut une harmonisation européenne, sinon nous serons obligés de nous délocaliser vers d'autres pays membres. On voit qu'il existe aussi une demande d'intervention européenne venant des professions, qui est légitime et dont il faut tenir compte.
Je suis d'accord en tout cas pour dire que la subsidiarité doit jouer à tous les échelons : j'ai été maire pendant 18 ans, premier adjoint aussi longtemps, et j'aurais aimé que les présidents de conseil régional et de conseil général s'en inspirent !
M. Yann Gaillard :
En tout cas, je constate que cette notion de subsidiarité, qui peut paraître abstraite, est très parlante pour beaucoup d'entre nous, car nous avons vu affleurer les expériences personnelles, celle de l'ancien fonctionnaire européen, celle de l'ancien fonctionnaire territorial, celles des anciens ministres... J'en tire que la subsidiarité est bien une question fondamentale. Il faut éviter que les parlements nationaux et les pouvoirs locaux ne soient peu à peu marginalisés. Tout en étant européen, il faut savoir se défendre contre trop d'Europe.
M. Hubert Haenel :
Au moment du référendum, je me suis beaucoup investi en faveur du « oui », et j'ai remarqué dans les réunions ce sentiment que l'Europe en fait trop. On juge en même temps que l'Europe n'en fait pas assez dans des domaines comme la coopération judiciaire et policière, la politique étrangère, la défense, mais il y a un sentiment d'une Europe un peu trop pesante. Je suis d'accord pour dire qu'on ne peut codifier la subsidiarité, mais elle correspond à une préoccupation réelle.
J'approuve l'idée que nous devons essayer de cerner les enjeux politiques de textes apparemment techniques : c'est bien le sens de ce que nous faisons.
Y a-t-il une responsabilité des gouvernements dans l'insuffisante prise en compte de la subsidiarité ? Je réponds oui. Dans le groupe de travail « subsidiarité » de la Convention, c'est un point qui apparaissait clairement : le Conseil est un lieu de marchandages, de compromis, et c'est la subsidiarité qui en fait les frais. Dès lors qu'une mesure ne le gêne pas, aucun gouvernement ne va causer un déplaisir à un autre gouvernement demandeur de cette mesure, même si à l'évidence le bon niveau d'intervention est national et non pas européen. Aussi bien le jurisconsulte Jean-Claude Piris que le commissaire européen Antonio Vittorino l'avaient reconnu. Je dis souvent qu'un technocrate est un fonctionnaire qui n'est pas commandé. S'il y a eu des abus, c'est parce que les responsables politiques n'ont pas veillé à la subsidiarité.
L'existence en France d'un domaine de la loi peut-il faire obstacle à notre contrôle ? La réponse est non. Le critère législatif s'applique seulement lorsque nous mettons en oeuvre l'article 88-4 de la Constitution qui nous permet de voter des résolutions à destination de notre Gouvernement : encore pouvons-nous alors demander à être saisis de textes non législatifs, et dans ce cas le Gouvernement accède généralement à notre demande. Mais le dialogue sur la subsidiarité est très différent : l'interlocuteur est la Commission européenne, et nous sommes saisis directement de tous les textes, quelle que soit leur nature. Il en résulte que nous sommes saisis par la Commission de deux fois plus de textes que par le Gouvernement en application de l'article 88-4.
Je réponds également à la question concernant la coopération avec la Représentation permanente : elle est très bonne. Notre antenne administrative dispose d'un bureau dans ses locaux, il y a une relation de confiance car Pierre Vimont, puis Pierre Sellal, ont pu constater que nous étions des interlocuteurs responsables.
Sur les relations avec le Parlement européen, nous avons tous, je crois, le sentiment d'un progrès. À la Convention, au départ, on sentait une méfiance du Parlement européen à l'égard des parlements nationaux. On avait fait des groupes de travail distincts pour la subsidiarité et le rôle des parlements nationaux ; celui sur la subsidiarité était présidé par un parlementaire européen ; quant à celui sur le rôle des parlements nationaux, il était présidé par une sympathique députée travailliste, Gisela Stuart, qui avait fort à faire avec les pasionarias du Parlement européen. Il a fallu du temps pour que le climat devienne un peu plus constructif. Aujourd'hui, le Parlement européen a compris qu'il fallait un partenariat avec les parlements nationaux. Nous ne sommes pas là pour empêcher l'Europe de progresser, au contraire ! Ce que nous voulons, c'est qu'elle réponde mieux aux attentes des citoyens, qu'elle recentre son action.
Sur les relations de la délégation avec les commissions compétentes au fond, je dirai que nous avons d'abord la responsabilité d'assurer une alerte précoce. Les commissions permanentes n'ont pas le temps et la disponibilité nécessaires pour cela. C'est ce que nous avons fait en nous saisissant très en amont de sujets comme la réforme de l'OCM vitivinicole ou, auparavant, de la directive « services ». C'est ce que nous avons commencé à faire pour la réforme de la politique agricole commune et les perspectives financières. Le problème est que nos alertes ne déclenchent pas toujours une réaction assez rapide. Il faudrait une plus grande imprégnation européenne de tous les organes du Sénat.
Je suis d'accord avec Bernard Frimat pour définir la subsidiarité comme un antidote à la bureaucratie. Je crois que c'est de mieux en mieux compris ; il y a une évolution des esprits, même si elle ne s'est pas encore tout à fait concrétisée.
Pour ma part, je n'ai pas été gêné par les références théologiques de Christian Cointat, bien au contraire, et je lui répondrai précisément : « N'ayez pas peur ! » . La subsidiarité n'est pas là pour freiner la construction européenne, mais pour faire en sorte que les décisions soient prises au bon échelon. Et pour cela, il ne faut pas laisser aux institutions européennes la bride sur le cou. Cela ne veut pas dire qu'il faut mettre en avant la subsidiarité sans aucun discernement : cela n'a jamais été notre intention. Pendant les débats de la Convention, j'avais parfois le sentiment que les parlementaires nationaux étaient suspects. J'avais fini par intervenir pour dire : « Arrêtons de considérer que les `bon européens' sont à Bruxelles et les `mauvais européens' dans les pays membres ! » . Je ne dirai pas que c'est aujourd'hui l'attitude de la Commission : on peut - heureusement - mettre l'accent sur la subsidiarité sans être taxé d'euroscepticisme.
M. Pierre Bernard-Reymond :
En tous cas, je souhaite que ce rapport soit adressé à la Commission afin qu'elle en prenne connaissance et qu'elle nous fasse connaître sa réaction.
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À l'issue du débat, la délégation a autorisé la publication du rapport.