II. COMMENT SE REPARTIT L'ÉCART EN 2008 ENTRE PRÉVISION DES BESOINS ET INSCRIPTION DES CRÉDITS ?
La justification au premier euro des crédits inscrits au titre du programme 105 de la mission « Action extérieure de l'Etat » comporte depuis trois ans des imperfections en raison desquelles votre rapporteur spécial a souvent été tenté d'opposer « fausse justification au premier euro », inscrite au projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances, et « vraie justification au premier euro », que votre rapporteur spécial obtient des services du Quai d'Orsay en application de l'article 57 de la LOLF.
Certes, les besoins recensés par les services du ministère des affaires étrangères ne peuvent être que des évaluations, comme le rappelle le projet annuel de performances pour 2008 : « le montant effectif des versements opérés au titre des opérations de maintien de la paix (OMP) de l'ONU et des contributions internationales pourra varier dans la mesure où plusieurs facteurs influent sur leur coût en cours de gestion :
« - l'évolution de la situation internationale et notamment des foyers de tension peuvent amener le Conseil de Sécurité à créer ou à étendre des Opérations de Maintien de la Paix. Le budget des OMP existantes n'est connu que jusqu'à juillet 2008. En outre, l'exécution des budgets votés dépend de la situation sur le terrain. Les appels à contributions pour 2008 pourront par ailleurs être réduits d'éventuels excédents constatés sur les budgets des OMP. Ces excédents sont difficiles à estimer. Il est à noter que le budget de la MINUAD (DARFOUR) n'est pas encore arrêté. Le financement de cette opération sera donc assuré en gestion, lorsque l'ampleur du besoin sera connue.
« - les budgets des organisations peuvent également évoluer, indépendamment de notre volonté d'État membre. Le budget d'un certain nombre d'organisations, au premier rang desquelles l'ONU, ne sera voté que dans le courant du second semestre 2007. Le présent projet de loi ne peut que s'appuyer sur une estimation. Dans certains cas le barème des quotes-parts est également susceptible d'être modifié. Enfin, comme pour les OMP, certaines organisations peuvent présenter des excédents en fin de gestion, reportés sur l'exercice budgétaire suivant . ».
Ce sont ces points que votre commission des finances a souhaité éclaircir lors de l'audition de MM. Philippe Josse, directeur du budget, et Xavier Driencourt, directeur général de l'administration du ministère des affaires étrangères, le 26 septembre 2007, en gardant à l'esprit trois points :
- les sous-budgétisations touchent à la fois les opérations de maintien de la paix mais aussi dans une moindre mesure les cotisations aux institutions internationales , les opérations de maintien de la paix « anciennes » comme les opérations de maintien de la paix « nouvelles » ;
- cette sous-budgétisation est reconnue par le gouvernement . Par courrier en date du 22 septembre 2007, M. Bernard Kouchner, ministre des affaires étrangères et des affaires européennes, et M. Eric Woerth, ministre du budget des comptes publics et de la fonction publique, ont indiqué au Président de votre commission des finances que « depuis plusieurs années, les moyens budgétaires affectés sur le budget du ministère des affaires européennes au titre du programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » au paiement des contributions internationales et des opérations de maintien de la paix, n'ont pas été à la hauteur des besoins réels de financement tels qu'annoncés par ces organisations. Cette situation n'est pas durablement tenable : elle peut en effet entamer notre crédibilité vis-à-vis de nos partenaires internationaux et peut influer directement sur notre place au sein du système international ; elle suscite en outre les interrogations légitimes de vous-mêmes et de la commission que vous présidez sur la réalité de nos engagements budgétaires. Nous souhaitons vous faire part de notre totale détermination à corriger cette situation et à parvenir à une concordance des moyens budgétaires que nous affectons à ces actions avec les besoins qui découlent de nos obligations internationales. Nous entendons atteindre cet objectif à un terme le plus rapproché possible ; la situation générale de nos finances publiques et les impératifs de retour à l'équilibre qu'avec vous nous faisons prévaloir ne nous permettent toutefois pas d'atteindre ce résultat dès 2008 » ;
- comme l'a souligné M. Philippe Josse, directeur du budget, lors de son audition précitée, la sous-budgétisation en loi de finances initiale des contributions internationales ne conduit pas la France à accumuler des arriérés de paiement. M. Philippe Josse a ainsi souligné que « la France était à jour de toutes ses contributions internationales, rappelant que, seuls, 24 pays étaient à jour de cotisations à l'ONU, et 17 s'agissant des opérations de maintien de la paix, dont la France ». Cette réalité doit être légèrement nuancée : « excellent payeur » au 31 décembre de chaque exercice, la France accumule en cours de gestion les retards de paiement des factures des institutions internationales, faute d'inscription de la dépense en loi de finances initiale.
A. UN REBASAGE PROGRESSIF, MAIS TROP PARTIEL, DES CONTRIBUTIONS INTERNATIONALES HORS MESURES NOUVELLES
Le contrat de modernisation du ministère des affaires étrangères, signé le 18 avril 2006, par le ministre des affaires étrangères et le ministre du budget de l'époque, MM. Philippe Douste-Blazy et Jean-François Copé, dispose en son point 2.4.3 que « le ministère du budget et de la réforme de l'Etat s'engage à procéder au rebasage des OMP. Une première tranche d'au moins 50 millions d'euros sera inscrite à cet effet en 2007 ».
Cette disposition a été respectée. Un effort de rebasage de 50 millions d'euros a été effectué en loi de finances initiale pour 2007, même s'il n'a pas empêché que l'écart entre prévision et réalisation s'accroisse pour l'exercice 2007 par rapport à l'exercice 2006.
En 2008, un effort de rebasage de 40 millions d'euro est proposé dans le projet de loi de finances initiale pour 2008.
Dans leur courrier précité, M. Bernard Kouchner, ministre des affaires étrangères et des affaires européennes, et M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, font donc valoir que le montant des crédits inscrit dans le projet de budget 2008 s'établit à 622 millions d'euros pour un « besoin de financement total pour l'an prochain aux alentours de 726 millions d'euros », hors mesures nouvelles. Hors mesures nouvelles, la sous-budgétisation serait donc ramenée à 96 millions d'euros, à comparer aux 151 millions d'euros de l'exercice 2007.
Le courrier précise : « en fonction de la réalité des appels de fonds émis par les organisations internationales et de leur calendrier, le gouvernement fera face aux engagements non couverts ou non prévisibles en loi de finances initiale par des ouvertures supplémentaires de crédits dans le courant de l'exercice ». S'agissant des engagements prévisibles, ce courrier pose donc la question de la portée des autorisations budgétaires du Parlement.