EXAMEN EN COMMISSION DES LOIS
MERCREDI 25 JUILLET 2007
La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport de MM. Patrice Gélard et Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteurs de la mission d'information de la commission sur les Parlements de pays européens.
Rappelant que la mission d'information s'était rendue cette année dans les parlements luxembourgeois, belge, portugais, grec, slovaque, autrichien et tchèque, portant à treize le nombre de pays visités depuis 2006, M. Patrice Gélard, co-rapporteur, a indiqué que de nombreux constats dressés dans le premier rapport de la mission se trouvaient confirmés.
Il a relevé que la plupart des États visités avaient un régime parlementaire et que le cumul des mandats parlementaires et locaux était autorisé partout, sauf en Grèce et en Pologne. Soulignant que les commissions étaient, davantage que la séance plénière, le lieu essentiel du travail législatif, il a indiqué que les séances de nuit étaient rares ou inexistantes et que les parlements étudiés connaissaient les mêmes difficultés que les assemblées françaises pour exercer le contrôle du pouvoir exécutif.
Prenant l'exemple de la situation des parlementaires portugais, il a déploré l'existence d'un antiparlementarisme latent dans la plupart des pays visités, précisant que l'importance du montant du traitement des parlementaires révélait souvent la considération dont ils jouissaient dans l'opinion et que certains parlementaires rencontrés avaient appelé à une action européenne pour lutter contre ce phénomène.
M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur, estimant que, si les déplacements effectués en 2007 n'avaient pas révélé de nouveautés fondamentales, le fonctionnement des parlements des pays visités présentait un intérêt certain, a indiqué que l'absentéisme en séance publique concernait tous les pays visités, contrairement aux jugements exprimés par certains constitutionnalistes attribuant cette caractéristique au seul Parlement français. S'agissant de l'anti-parlementarisme, il a expliqué que son ampleur empêchait, par exemple, les parlementaires portugais d'évoquer la question de l'augmentation de leurs indemnités, les plus faibles de tous les pays visités. Partageant le constat dressé par M. Patrice Gélard, co-rapporteur, sur le caractère quasi systématique du cumul des mandats, il a souligné que le Parlement français était celui qui travaillait le plus en séance publique.
M. Patrice Gélard, co-rapporteur, a rappelé les quatre sujets de réflexion retenus par la mission d'information depuis 2006 : la modernisation des procédures d'examen des textes législatifs, le contrôle de l'action du Gouvernement, les droits reconnus à l'opposition et les pouvoirs des parlements nationaux en matière européenne.
Concernant l'amélioration de la procédure législative, il a insisté sur l'intérêt de l'informatisation de la salle des séances de la Chambre des députés luxembourgeoise, permettant à chaque député de consulter en direct à sa place, sur un ordinateur personnel, l'ensemble des documents indispensables à sa participation aux travaux et d'échanger des messages électroniques avec son assistant. Il a rappelé qu'un dispositif similaire, limitant l'utilisation du papier en séance publique, avait attiré l'attention de la mission en 2006 en Espagne.
Constatant qu'à l'exception des parlements du Royaume-Uni et de l'Autriche, qui programmaient un an à l'avance l'examen des textes en séance plénière, la plupart des parlements visités planifiaient leurs travaux seulement entre une et trois semaines à l'avance, il a noté que le modèle de la session unique était le plus répandu pour l'organisation des travaux, le parlement grec assurant au-delà la permanence de son activité en divisant ses membres en trois sections de vacation comprenant chacune un tiers des députés et siégeant à tour de rôle en juillet, août et septembre pour exercer l'ensemble des prérogatives de la Chambre.
Il a constaté que dans les régimes mono-caméraux, un organisme parlementaire ou administratif offrait, en amont de l'adoption définitive d'un texte législatif, un second regard sur la conformité de ce texte à la Constitution, aux traités internationaux, voire sur son articulation avec les lois existantes, à l'exemple de la commission des lois du parlement slovaque, du Conseil d'État luxembourgeois, ou du Conseil scientifique du Service scientifique de la Chambre des députés grecque, composé de neuf professeurs de droit.
M. Patrice Gélard, co-rapporteur, a noté que dans la plupart des parlements étudiés, une procédure de débat d'orientation, en principe en séance plénière et destinée à évaluer l'intérêt et la recevabilité d'un texte législatif, précédait l'examen au fond par les commissions permanentes, et que l'examen des textes en séance publique portait sur les conclusions adoptées par la commission, et non sur le projet présenté par le gouvernement.
Soulignant que le temps en séance publique était partout considéré comme une ressource rare, il a insisté sur l'existence de procédures d'examen simplifié des textes législatifs dans la majorité des pays visités. Il a expliqué qu'au Portugal, en Belgique, en Grèce, en Allemagne, en Italie et en Espagne, les commissions pouvaient être investies du pouvoir d'adopter la loi par délégation de l'assemblée, ce qui permettait de libérer du temps de séance plénière pour les travaux de contrôle. Il a précisé que l'insertion éventuelle d'un tel dispositif au Parlement français nécessiterait une révision constitutionnelle.
Indiquant que dans les États visités, le droit d'amendement était généralement régulé, il a précisé que des usages internes ou le règlement des chambres encadraient avec souplesse la gestion du temps de parole des parlementaires. Dans les pays dont le gouvernement repose sur une coalition, toute proposition non prévue par le programme initial de cette dernière a peu de chance d'aboutir.
Evoquant la mise en oeuvre des instruments de contrôle, M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur, a expliqué que l'ensemble des parlements visités recouraient à la fois à des procédures de questions et d'interpellations en séance publique et à des commissions temporaires spécialisées, le contrôle en séance publique constituant l'instrument privilégié dans la plupart des pays.
Rappelant que, seul, le Royaume-Uni disposait de commissions de contrôle permanentes suivant chacune un secteur de l'activité gouvernementale, il a précisé que le modèle dominant était celui des commissions d'enquête dont l'existence est limitée dans le temps et dont les travaux portent sur une question précise. Il a indiqué qu'au Portugal, il appartenait à l'Assemblée de fixer la date à laquelle la commission d'enquête devait rendre son rapport et que dans ce pays, comme au Luxembourg, en Grèce, en Italie et en Belgique, les commissions d'enquête disposaient des mêmes pouvoirs d'investigation que les autorités judiciaires.
Soulignant qu'en Belgique et en Grèce, ces commissions pouvaient en outre bénéficier de l'assistance de magistrats placés sous leur autorité, il a relevé qu'en République tchèque, elles pouvaient être assistées par des enquêteurs de la police nationale. Précisant que les commissions d'enquête du parlement belge pouvaient porter sur les affaires faisant l'objet de procédures judiciaires, il a déclaré qu'en l'absence de règles précises pour conjuguer les deux types de procédure, leur concurrence présentait des difficultés pratiques.
Il a déclaré que chaque pays organisait ses procédures de contrôle en séance plénière de façon à rendre le débat dynamique, citant à cet égard l'exemple du débat organisé la première semaine de chaque mois avec le premier ministre à l'Assemblée de la République du Portugal, au cours duquel les groupes parlementaires peuvent adresser au chef du gouvernement un nombre de questions en proportion de leur effectif. En République tchèque, lors de la séance hebdomadaire de questions au gouvernement, les députés disposent d'une minute pour poser, après la réponse ministérielle, une question complémentaire. Au Royaume-Uni, le député auquel la réponse du gouvernement n'apporterait pas satisfaction peut demander l'inscription du sujet parmi les débats auxquels sont réservées, chaque soir, les trente dernières minutes de séance.
M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur, a souligné que plusieurs parlements permettaient à l'auteur de la question d'exercer un droit de réplique, comme cela avait été observé en 2006 en Espagne et en Italie et, en 2007, en Belgique, en Grèce et au Portugal. Il a indiqué que dans plusieurs pays, une question écrite pouvait être transformée en question orale ou en interpellation lorsque le gouvernement n'apportait pas de réponse dans le délai imparti (Espagne, Luxembourg, Grèce). Il a expliqué que le droit d'interpellation, moyen de contrôle largement répandu dans les pays visités, constituait souvent une déclinaison des questions orales et pouvait, notamment en Slovaquie et en Italie, conduire à un engagement de la responsabilité du gouvernement. Il a relevé que le Sénat belge organisait par ailleurs des débats prospectifs à l'issue desquels il pouvait adopter des motions de recommandation, tendant à orienter l'action des pouvoirs publics.
Soulignant que si tous les parlements visités n'exerçaient pas de suivi spécifique de l'application des lois, certains effectuaient en ce domaine un contrôle approfondi ; il a précisé qu'au Portugal toute loi faisait l'objet, six mois après son adoption, d'un rapport relatif à sa mise en oeuvre, selon une procédure similaire à celle appliquée par l'Assemblée nationale française. Il a indiqué que le parlement autrichien pouvait adopter des résolutions demandant au gouvernement de dresser le bilan de l'application d'une loi et que la Chambre des députés du Luxembourg était étroitement associée à l'élaboration de certains textes réglementaires d'application.
S'agissant du suivi des affaires européennes, M. Patrice Gélard, co-rapporteur, a constaté que tous les parlements visités développaient de réels efforts pour intervenir plus tôt dans le processus d'élaboration des normes et que ce suivi était souvent la mission d'un organe spécial exerçant une fonction d'information et d'avis, sans limiter les compétences législatives des commissions permanentes, à l'exception de l'Italie, où les commissions des politiques de l'Union européenne des deux assemblées étaient chargées d'examiner une fois par an un projet de loi visant à transposer les directives communautaires.
Il a noté que l'organe parlementaire chargé des affaires européennes n'avait parfois qu'un rôle de veille et de coordination, comme au Luxembourg, au Portugal et en Grèce, mais que dans tous les pays visités, cet organe travaillait en permanence pour pouvoir réagir rapidement à l'actualité communautaire.
Il a indiqué qu'en Allemagne, en Belgique et au Luxembourg, les parlementaires européens élus dans le pays étaient régulièrement associés aux travaux de la commission des affaires européennes ou des commissions permanentes afin de mieux coordonner leurs positions.
Il a rappelé qu'en Allemagne, en Autriche ou en Finlande, le gouvernement devait suivre l'avis du parlement dans ses négociations communautaires et que dans d'autres pays, selon le principe de la réserve d'examen parlementaire, le parlement devait s'exprimer avant que le gouvernement ne puisse achever ces négociations (Royaume-Uni, République tchèque, Italie). En République tchèque, la commission des affaires européennes de la Chambre des députés exerce un pouvoir consultatif sur les nominations dans les organes européens.
M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur, dressant ensuite une synthèse des enseignements apportés par les déplacements de la mission d'information sur les droits de la minorité, a rappelé que les rapports entre la majorité et l'opposition structuraient l'organisation et le fonctionnement des parlements, même si l'opposition ne bénéficiait d'un statut officiel qu'à la Chambre des Communes britannique. Soulignant que l'application, dans la plupart des pays visités, de la règle de la représentation proportionnelle permettait à la minorité d'être un acteur essentiel de la vie parlementaire, il a indiqué que l'opposition était systématiquement présente dans les organes directeurs des assemblées.
Il a expliqué que les groupes de l'opposition pouvaient ainsi s'exprimer, au sein de la Conférence des présidents, sur l'organisation des travaux parlementaires, certains pays réservant en outre à l'opposition une partie de l'ordre du jour. Au Portugal, les groupes parlementaires ont ainsi la possibilité de contribuer à la programmation de l'ordre du jour des séances publiques en fonction de leur importance numérique ; au Royaume-Uni, une partie de l'ordre du jour de la Chambre des Communes est réservée aux initiatives de l'opposition et en Italie, si les présidents de groupe, représentant les trois quarts des députés, rejettent le programme des travaux, l'opposition peut décider d'un cinquième des points à examiner ou du temps de séance plénière.
Soulignant que des présidences de commissions permanentes législatives ou de commissions de contrôle étaient confiées à la minorité dans nombre de parlements, il a précisé que l'opposition présidait trois des dix-huit commissions de la Chambre des représentants belge, sept des dix-neuf commissions permanentes en Slovaquie, et la commission des finances des deux assemblées en Espagne.
Rappelant que les modalités de répartition du temps de parole en séance publique obéissaient en général à la règle de la représentation proportionnelle, M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur, a relevé que les groupes de l'opposition avaient largement accès aux instruments de contrôle en séance publique et pouvaient en outre, dans plusieurs pays, prendre l'initiative de débats d'interpellations ou de questions (Belgique, Allemagne). Estimant que le fait majoritaire empêchait généralement les initiatives législatives de l'opposition d'aboutir, il a souligné que la minorité pouvait néanmoins défendre ses positions en recourant au droit d'amendement et, dans certains parlements, en exprimant une opinion divergente dans le rapport de la commission (Autriche, Finlande), ou en publiant un contre-rapport joint à celui de la commission (République tchèque).
Indiquant que six nouvelles propositions communes aux co-rapporteurs étaient soumises à l'examen de la commission pour compléter celles qu'elle avait adoptées en 2006, M. Patrice Gélard, co-rapporteur, a précisé que la proposition n° 16 des co-rapporteurs tendait à autoriser le Parlement à adopter des résolutions afin d'exprimer son avis sur des domaines non normatifs et que la proposition n° 21 recommandait l'informatisation de l'hémicycle du Sénat pour permettre aux sénateurs d'avoir accès en temps réel pendant la séance publique, de leur place, à tous les éléments du dossier législatif et d'envoyer ou de communiquer par courrier électronique avec leurs assistants.
Il a ajouté qu'une formation spécifique devrait être offerte aux sénateurs pour favoriser leur maîtrise du dispositif.
Rejoignant les propos de M. Patrice Gélard, co-rapporteur, sur les avantages de l'informatisation de l'hémicycle, M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est néanmoins inquiété de la possibilité qui serait offerte aux divers groupes de pression de communiquer par courrier électronique avec les parlementaires pendant les débats en séance publique.
M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur, a souligné que l'intérêt de la proposition était de dématérialiser les documents nécessaires à l'examen des textes en séance publique et de faciliter la tâche des sénateurs en leur donnant accès au site Intranet du Sénat et en garantissant un dialogue entre le parlementaire et son assistant, et non de permettre aux groupes de pression de contacter les parlementaires en séance publique.
Présentant les recommandations visant à renforcer le suivi des affaires européennes, M. Patrice Gélard, co-rapporteur, a précisé que la proposition n° 18 tendait à prévoir la désignation, au sein de chaque commission permanente, de deux membres de la délégation pour l'Union européenne, dont l'un appartenant à l'opposition, chargés d'assurer la veille et l'information de la commission sur les sujets européens relevant de sa compétence. Il a indiqué que la proposition n° 19 prévoyait en complément l'institutionnalisation d'un point sur l'actualité européenne devant chaque commission, qui serait effectué par les deux membres désignés pour assurer le suivi des dossiers européens.
Il a expliqué que la proposition de loi n° 20 visait à inciter les commissions permanentes à associer à leurs travaux les parlementaires européens élus en France et impliqués dans le suivi des matières relevant de leur compétence, lors des points européens ou lors de l'examen de propositions de résolution ou de projets de loi visant à transposer des directives.
M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur, a indiqué que la proposition n° 17 portait sur l'attribution aux rapporteurs des missions d'information de pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place similaires à ceux des rapporteurs spéciaux de la commission des finances, afin de leur permettre d'obtenir rapidement les informations nécessaires à leur travail de contrôle.
M. Jean-Jacques Hyest, président, s'interrogeant sur le rapprochement entre les pouvoirs renforcés des rapporteurs des missions d'information et les pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place des rapporteurs spéciaux de la commission des finances, a estimé qu'il conviendrait de faire référence aux pouvoirs de contrôle des commissions d'enquête, non limités aux questions financières.
M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur, a ensuite présenté ses propositions personnelles. Considérant que, dans l'hypothèse où un pouvoir législatif délégué serait attribué aux commissions permanentes, il serait souhaitable que cette faculté soit encadrée afin de soumettre la validité des votes à la participation d'un nombre suffisant de parlementaires et d'assurer l'exercice du droit individuel d'amendement, il a suggéré :
- de prévoir une procédure de vote à la majorité qualifiée lorsqu'une commission permanente exerce le pouvoir législatif délégué ;
- de permettre à un nombre limité de parlementaires, par exemple 10 % de l'effectif total du Sénat, de participer aux réunions d'une commission à laquelle ils n'appartiennent pas, lorsque celle-ci légifère par délégation de l'assemblée plénière. Les sénateurs autorisés à participer avec voie délibérative aux réunions de la commission seraient désignés par les groupes, selon la règle de la représentation proportionnelle.
Il a par ailleurs jugé que le Sénat n'assurait pas sa fonction de contrôle de l'activité gouvernementale dans des conditions véritablement satisfaisantes, les rapporteurs des commissions permanentes rencontrant parfois des difficultés pour obtenir les éléments nécessaires à l'exercice de leur mission. Aussi a-t-il suggéré que les présidents et rapporteurs des commissions autres que la commission des finances puissent exercer leur mission sur pièces et sur place, dans les matières relevant de leurs compétences, réserve faite des questions strictement financières et des sujets protégés par le secret de la défense nationale, par le secret de l'instruction ou par le secret médical.
M. Patrice Gélard, co-rapporteur, précisant qu'il partageait le souhait de M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur, de veiller à ce que les commissions, lorsqu'elles seront dotées d'un pouvoir législatif délégué, puissent l'exercer dans les meilleures conditions, a estimé que cette réforme appelait cependant une révision de la Constitution, une modification de la loi organique et du Règlement du Sénat, et devait s'inscrire dans une réflexion approfondie. Il a en outre émis des réserves sur l'octroi aux rapporteurs des commissions permanentes de pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place, considérant que cette réforme était susceptible de remettre en cause le principe de la séparation des pouvoirs en permettant au Parlement d'interférer avec le fonctionnement de l'autorité judiciaire et du pouvoir exécutif.
M. Jean-Pierre Sueur a déclaré soutenir la démarche de son collègue Jean-Claude Peyronnet estimant qu'il était en effet nécessaire d'avancer vers la possibilité, pour les commissions permanentes, de légiférer par délégation. Toutefois, il a jugé que l'idée consistant à permettre à un nombre limité de parlementaires, par exemple 10 % de l'effectif total du Sénat, de participer aux réunions d'une commission à laquelle ils n'appartiennent pas, lorsque celle-ci légifère par délégation de l'assemblée plénière était très complexe à mettre en oeuvre. Pour préserver le droit individuel d'amendement, il a proposé une solution plus simple : tout sénateur auteur d'un amendement aurait le droit de venir le défendre en commission, mais sans droit de vote.
Il a par ailleurs jugé absurde que les séances de questions au gouvernement n'aient lieu que pendant la session ordinaire, si bien qu'il peut s'écouler six mois, comme cette année-ci, sans qu'il ne soit organisé aucune séance de ce type. Il a donc proposé de compléter la proposition n°11 adoptée en 2006 par la commission des lois dans le cadre de sa mission d'information sur les parlements européens, afin d'autoriser les séances de questions au gouvernement pendant les sessions extraordinaires, voire en dehors des sessions.
M. Simon Sutour a exprimé un désaccord sur la méthode adoptée. Il a estimé prématuré de procéder à un vote sur les propositions conjointes des deux rapporteurs. Concernant notamment la proposition de désigner, au sein de chaque commission permanente, deux membres de la délégation pour l'Union européenne appartenant respectivement à la majorité et à l'opposition, chargés du suivi des projets de l'Union européenne intéressant les compétences de la commission, il a déclaré qu'elle allait à l'encontre de la position soutenue par le groupe socialiste du Sénat en faveur de la création d'une commission permanente chargée des affaires européennes. Il a également exprimé son désaccord avec la proposition de déléguer aux commissions permanentes le pouvoir de légiférer.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la commission avait déjà donné son accord pour désigner en son sein deux rapporteurs, issus de la majorité et de l'opposition, pour suivre les projets de l'Union européenne intéressant les compétences de la commission. Il a ajouté que les propositions des co-rapporteurs avaient pour unique objectif de moderniser et d'améliorer les méthodes du travail du Parlement.
M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur, a souligné que ses propositions avaient pour but d'ouvrir et de nourrir les débats, notamment au sein de la Conférence des présidents.
Appuyant ces propos, M. Jean-Jacques Hyest, président, a déclaré que le rapport de la mission d'information était une contribution, parmi d'autres, aux débats en cours sur la modernisation du travail parlementaire. Il a indiqué que cette contribution n'engageait ni les membres de la commission individuellement, ni les groupes politiques.
M. Robert Badinter a souhaité savoir si, d'une part, les parlements visités étaient dotés de comités d'éthique et si, d'autre part, les débats en séance plénière étaient intégralement télévisés.
M. Patrice Gélard, co-rapporteur, a indiqué qu'en Autriche la séance plénière était télévisée dans son intégralité, la retransmission étant partielle dans la plupart des autres pays.
M. Robert Badinter a également demandé si, dans les pays visités, le chef de l'État avait la possibilité de s'exprimer devant le Parlement.
Tout en soulignant l'intérêt de cette question dans les circonstances actuelles, M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la mission d'information avait étudié quatre thèmes très précis et qu'elle n'avait pas couvert, par conséquent, l'ensemble des questions institutionnelles.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a salué la qualité du travail effectué, ainsi que l'utilité d'une meilleure connaissance des systèmes parlementaires européens. Elle a toutefois indiqué ne pas approuver l'ensemble des propositions formulées. Par ailleurs, elle a relevé que le contexte actuel différait de celui dans lequel cette mission avait été lancée il y a quelques mois. Elle a déclaré que les réflexions de la mission d'information ne pouvaient être examinées indépendamment de celles en cours, dans d'autres instances sur une réforme institutionnelle d'ensemble. De manière générale, elle a regretté le manque de vision globale et la cacophonie suscitée par ces initiatives diverses.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a proposé que la commission donne son accord à la publication du rapport de la mission d'information, celui-ci devant être vu comme une contribution, parmi d'autres, aux réflexions du moment, la commission gardant entière sa liberté d'appréciation lors de l'examen d'éventuelles réformes constitutionnelles. Il a ajouté que certaines propositions des rapporteurs pouvaient être mises en oeuvre sans modifier les textes, telles que l'informatisation de la séance publique.
M. Hugues Portelli a demandé si les déplacements de la mission d'information avaient révélé un recours particulier aux habilitations législatives. Il a ensuite déclaré que le travail de comparaison réalisé par la mission d'information n'avait de sens qu'entre des États de taille similaire comme le Royaume-Uni, l'Allemagne, l'Italie, l'Espagne et la Pologne.
Il a enfin relevé une particularité du système parlementaire français, notre pays étant l'un des seuls où les ministres ne peuvent être parlementaires.
Rappelant que l'objet de la mission d'information était de contribuer à améliorer le fonctionnement des procédures en vigueur au Sénat, M. Patrice Gélard, co-rapporteur, a précisé d'une part, que dans de nombreux pays visités, la distinction entre loi et règlement n'était pas effective, relativisant l'intérêt des interrogations relatives aux habilitations législatives, et, d'autre part, que dans certains États, les parlementaires étaient remplacés par des suppléants lorsqu'ils étaient amenés à entrer au gouvernement.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que le rapport de la mission d'information serait envoyé au comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République.
Après que M. Jean-Pierre Sueur eut salué la qualité et l'utilité du travail des deux rapporteurs, la commission a autorisé la publication du rapport de la mission d'information.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné la nécessité de conserver et de développer les relations tissées avec les Parlements européens visités à l'occasion de la mission d'information.
M. Hugues Portelli a souhaité que la commission réfléchisse au nouveau traité européen simplifié.