L'expérience des parlements nationaux au sein de l'Union européenne : une source d'inspiration pour la modernisation du Sénat. Les exemples luxembourgeois, belge, portugais, grec, tchèque, autrichien et slovaque

C. UNE PARTICIPATION ACTIVE AU PROCESSUS DÉCISIONNEL COMMUNAUTAIRE

Comme dans la plupart des pays européens, l'activité législative autrichienne est largement influencée par les actes juridiques communautaires. D'après les services du Parlement autrichien, environ 40 % des lois votées ont partiellement ou totalement pour objet de transposer des textes d'origine communautaire.

	Nombre de lois fédérales votées	Nombre de lois influencées totalement ou partiellement par le droit communautaire	Pourcentage
2003	106	43	40,5 %
2004	147	73	49,6 %
2005	139	64	46 %
2006	131	51	38,9 %

Source : Parlement autrichien

Partant de ce constat, le Parlement autrichien exerce un contrôle très actif sur l'activité normative de l'Union européenne.

1. Le contrôle du respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité

Le Parlement autrichien fait un usage actif de la faculté offerte depuis le 1 ^er septembre 2006 aux parlements nationaux d'adresser à la Commission européenne un avis justifié, lorsque les principes de subsidiarité et de proportionnalité lui paraissent menacés (système dit de l' « alerte précoce »).

2. Des séances plénières trimestrielles avant chaque Conseil européen

Avant chaque Conseil européen, le Conseil national se réunit en séance plénière (quatre fois par an), afin de débattre de l'actualité européenne. Chaque groupe parlementaire a, huit semaines avant la tenue de cette séance spécifique, dénommée « journée de l'Europe » (Europatag), la possibilité de proposer un thème européen complémentaire.

3. Des prises de position contraignantes en matière de projets d'actes communautaires

Le Parlement autrichien bénéficie d'un droit d'information exhaustif en ce qui concerne l'élaboration de la législation communautaire.

L'article 23 de la Constitution fédérale, introduit en 1994 avant l'entrée de l'Autriche dans l'Union européenne, dispose, en effet, que le gouvernement informe sans délai le Conseil national et le Conseil fédéral de tous les projets d'actes de l'Union européenne et leur donne la possibilité d'émettre des prises de positions contraignantes (Stellungnahmen).

Les deux chambres exercent leurs compétences européennes par l'intermédiaire de commissions pour les affaires européennes ^{113 ( * )} . Dans un souci d'efficacité, celles-ci associent à leurs travaux les parlementaires appartenant aux différentes commissions sectorielles. Aux prises de position contraignantes, peu utilisées, se sont ajoutés, en pratique, des avis non impératifs.

a) Les prises de position contraignantes

- les prises de position du Conseil national

Lorsque le Conseil national est saisi d'un projet d'acte comportant des dispositions qui relèvent du domaine de la loi fédérale autrichienne, il peut émettre un avis qui engage le membre du gouvernement fédéral compétent dans les négociations et votes au sein de l'Union européenne.

Le gouvernement ne peut s'écarter de cet avis que pour des raisons impératives relevant de la politique étrangère et européenne. Dans ce cas, il doit à nouveau saisir le Conseil national pour s'en expliquer auprès des parlementaires. Toutefois, si le projet d'acte législatif communautaire implique une modification du droit constitutionnel fédéral en vigueur, le Conseil national peut s'opposer à ce qu'un ministre déroge à l'avis émis, sous peine d'être traduit devant la Cour constitutionnelle.

Par ailleurs, si le gouvernement a bien suivi l'avis du Nationalrat mais que le Conseil des ministres de l'Union en a décidé autrement, le ministre compétent doit en rendre compte au Conseil national.

- les prises de position du Conseil fédéral

Lorsque le Conseil fédéral est saisi d'un projet d'acte communautaire dont la mise en oeuvre nécessite une loi fédérale soumise à son approbation, il peut émettre un avis qui engage le gouvernement fédéral dans les négociations et les votes au sein de l'Union européenne . Le gouvernement ne peut s'en écarter que pour des raisons impératives relevant de la politique étrangère et européenne.

Toutefois, le caractère contraignant de cette procédure doit être nuancé. En effet, à la différence des règles en vigueur au Conseil national, le ministre qui décide de s'écarter d'une recommandation du Conseil fédéral n'a aucun compte à rendre à l'assemblée. En outre, il n'existe aucun cas de figure où le Conseil fédéral peut s'opposer à ce qu'un ministre déroge à ses recommandations.

Bien que représentant les diètes régionales, le Conseil fédéral ne les consulte pas avant de rendre ses avis. Les Länder, informés directement par le gouvernement de tous les projets européens qui affectent leurs domaines de compétence, peuvent émettre des avis d'ensemble qui engagent la Fédération dans ses discussions avec la commission de Bruxelles (article 23 d de la constitution fédérale) ^{114 ( * )} .

Toutefois, les tentatives du Bundesrat pour mettre sur pied une procédure informelle d'examen des projets européens en commun avec les Länder ont jusqu'à présent échoué.

b) Les avis non impératifs

Outre les prises de position susmentionnées, les deux assemblées peuvent adopter de simples avis ( Ausschussfeststellungen), généralement précédés, au Conseil national, de l'audition du ministre fédéral concerné et, au Conseil fédéral, des fonctionnaires du ministère compétent. Ces avis ne lient pas le gouvernement et ne l'obligent pas davantage à justifier devant le Parlement son action à Bruxelles.

Cette possibilité résulte d'un usage et non d'une disposition de la Constitution fédérale ou du règlement des assemblées.

Le fait majoritaire a conduit à privilégier la procédure des avis plutôt que celle, plus contraignante, des prises de position, comme l'illustre le tableau ci-dessous :

	Conseil national	Conseil fédéral
Avis (depuis 2002)	8	1
Prises de position contraignantes (depuis 2002)	2	0

Source : Parlement autrichien

* ¹¹³ Le Conseil national possède en fait une commission principale et une sous-commission permanente.

* 114 A l'instar de la procédure applicable devant le Conseil national, le gouvernement ne peut s'écarter de cet avis que pour des raisons impératives relevant de la politique étrangère et européenne. Il doit alors informer sans délai les Länder de ces raisons.