B. LA GÉNÉRALISATION DU DÉBAT D'ORIENTATION EN SÉANCE PUBLIQUE AVANT L'EXAMEN DES TEXTES EN COMMISSION
Vos rapporteurs ont observé dans presque tous les Parlements visités le recours, souvent systématique, parfois facultatif, à la discussion générale des textes en séance plénière avant leur examen par la commission compétente . Cette pratique permet de confirmer l'opportunité d'un texte ou de lever les doutes relatifs à sa recevabilité constitutionnelle, avant que ne soit engagé l'examen approfondi de ses dispositions.
Les déplacements effectués en 2007 ont confirmé l'existence d'un tel débat d'orientation , pour tous les textes, au Portugal, en Grèce, en République tchèque et en Slovaquie. En Autriche, le Parlement peut faire l'économie de cette discussion générale préalable. Au Luxembourg et en Belgique, elle n'est obligatoire que pour les propositions de loi et permet alors à l'assemblée d'exprimer sa volonté de « prendre en considération » le texte. La Chambre des députés luxembourgeoise peut en outre décider d'organiser un débat préalable sur les projets de loi.
La pratique du débat d'orientation avait déjà été relevée en 2006 au Royaume-Uni, en Espagne (où il n'a lieu que si des amendements mettant en cause l'opportunité du texte sont déposés), en Finlande et en Pologne, où il est systématique.
C. LA VALORISATION DU RÔLE DES COMMISSIONS POUR ASSURER L'EFFICACITÉ DU DÉBAT EN SÉANCE PUBLIQUE
Les déplacements effectués en 2007 ont confirmé le constat dressé par vos rapporteurs après leur première mission quant à la place centrale des commissions dans l'organisation des travaux législatifs.
En effet, si tous les Parlements ne suivent pas la même procédure de renvoi à une ou plusieurs commissions, ou d'élaboration d'un rapport ne comportant, comme au Sénat français, que les amendements du rapporteur, la plupart d'entre eux font de l'examen du texte par la commission une étape essentielle, afin de concentrer le débat en séance publique sur les grands enjeux politiques.
Ainsi, dans la majorité des pays visités, l'examen des textes en séance publique s'appuie sur les conclusions de la commission , intégrant donc les amendements retenus par elle, et non sur le projet de loi initial du Gouvernement.
Tel est le cas en Belgique, au Luxembourg, en Grèce, en Autriche et, parmi les pays visités en 2006, en Espagne, en Finlande, en Italie et au Royaume-Uni.
Par ailleurs, dans un nombre moins important de Parlements, les commissions peuvent être investies du pouvoir d'adopter la loi . Cette faculté est en général réservée aux textes techniques et permet de consacrer le temps des séances plénières aux textes dont les implications politiques sont plus fortes, ainsi qu'aux travaux de contrôle.
Au Portugal, la procédure usuelle comporte un examen approfondi, article par article, du texte par la commission compétente, la séance plénière ne procédant qu'à un vote sur l'ensemble.
En Belgique, une commission de la Chambre des représentants peut, lorsqu'elle estime que le texte dont elle est saisie n'appelle aucune remarque, ne pas déposer de rapport. Le texte est alors adopté par la commission et n'est pas soumis à la séance plénière. En Grèce, la possibilité de déléguer le pouvoir législatif aux commissions permanentes, introduite dans la Constitution en 2001, ne porte que sur les textes de moindre importance et demeure peu utilisée.
En 2006, vos rapporteurs avaient observé que cette procédure existait également en Allemagne, mais qu'elle était surtout utilisée en Italie, pays où elle a été définie dès 1939 et où elle est précisément encadrée, et en Espagne, où elle est appliquée à près de 80 % des textes.
Le temps dévolu aux commissions pour examiner un texte varie fortement d'un Parlement à l'autre. A cet égard, les commissions du Parlement tchèque bénéficient d'un régime particulièrement protecteur. En effet, les commissions disposent d'un délai de soixante jours après le débat général en séance plénière. Ce délai peut être raccourci sans toutefois être inférieur à trente jours si deux groupes politiques ou au moins cinquante députés s'y opposent.
Le rôle central dévolu aux commissions en matière d'élaboration de la loi implique dans certains pays la publicité de leurs débats (Belgique, Royaume-Uni, Pologne) et, beaucoup plus rarement, la participation du Gouvernement à leurs réunions (Grèce) 10 ( * ) .
* 10 Au Royaume-Uni, les ministres conservent leur siège parlementaire et peuvent donc assister aux réunions de commissions.