PREMIÈRE PARTIE - LES PRINCIPAUX ENSEIGNEMENTS DES EXPÉRIENCES ÉTRANGÈRES
Vos rapporteurs ont souhaité dresser une synthèse des enseignements tirés de l'ensemble des déplacements effectués en 2006 et en 2007. Le détail du fonctionnement de chacun des Parlements évoqués figure dans la seconde partie du présent rapport pour les pays visités en 2007 (Belgique, Luxembourg, Portugal, Grèce, République tchèque, Autriche, Slovaquie) et dans la seconde partie du rapport publié en 2006 pour la première série de déplacements (Royaume-Uni, Espagne, Finlande, Allemagne, Pologne, Italie) 7 ( * ) .
I. LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE : LA CONCENTRATION DE LA SÉANCE PLÉNIÈRE SUR LES GRANDS ENJEUX ET LA VALORISATION DES TRAVAUX DES COMMISSIONS
Les cinq déplacements effectués en 2007 confortent globalement les constats dressés en 2006 sur l'organisation du travail législatif.
Ainsi, peu de Parlements bénéficient d'une programmation à long terme de l'ordre du jour législatif.
Vos rapporteurs relèvent en revanche que l'effort de rationalisation du travail législatif est commun à la majorité des Parlements. A cette fin, la plupart procèdent d'abord à un débat en séance plénière sur le principe des textes qui leur sont soumis, avant de les renvoyer à la commission compétente et d'en discuter les articles. De nombreux Parlements accordent par ailleurs une place éminente à l'examen des textes en commission, de façon à concentrer la séance plénière sur les grands enjeux législatifs et sur les travaux de contrôle.
Enfin, les droits de parole des parlementaires français dans le cadre des débats législatifs apparaissent plus souples que dans de nombreux pays.
A. L'ORGANISATION DES TRAVAUX : LA RÈGLE DE LA SESSION UNIQUE, L'EXCEPTION DE LA PROGRAMMATION À LONG TERME DE L'ORDRE DU JOUR
Le régime de la session unique complétée d'éventuelles sessions extraordinaires constitue un modèle dominant dans les treize Parlements visités. S'en distingue en particulier l'Espagne, où les Cortes se réunissent en deux sessions ordinaires, de septembre à décembre d'abord, puis de février à juin.
La session unique comporte partout des périodes de suspension, la plupart des Parlements interrompant notamment leurs travaux pendant deux à trois mois en été. Certains définissent en outre des semaines sans séance tout au long de l'année. Ainsi, vos rapporteurs ont observé en 2006 que le Bundestag ne siégeait que deux semaines par mois, trois jours par semaine et que le Congrès des députés espagnol siégeait trois semaines par mois, trois jours par semaine. Ils ont par ailleurs constaté en 2007 que la Chambre des députés tchèque organisait ses travaux en cycles de six semaines : deux consacrées aux travaux en commission, une à l'activité en circonscription, deux aux séances plénières et une variable.
Si en Italie, en Belgique et en République tchèque, la session unique s'étend sur toute l'année, la Chambre des députés grecque - Vouli - assure la permanence de ses travaux en recourant à un système original de sections de vacation. En effet, entre juin et octobre, les activités législatives et de contrôle du Parlement hellénique sont assurées par des sections de la Chambre, chacune étant constituée d'un tiers du nombre total de députés. Les 300 députés organisent ainsi un roulement par tiers au cours de la période estivale : la première section se réunit en juillet, la deuxième en août et la troisième en septembre.
Les séances de nuit sont peu fréquentes dans les Parlements de nos voisins européens. En Belgique, elles sont rares à la Chambre des représentants et inexistantes au Sénat. Au Portugal, elles ont quasiment disparu, les séances se terminant souvent entre 18 heures 30 et 21 heures. Les séances du Sénat tchèque s'achèvent au plus tard à 21 heures.
Le Parlement hellénique siège cinq jours par semaine, les séances des lundi, mardi et mercredi commençant à 18 heures et se poursuivant dans la soirée, sans dépasser minuit. Les jeudi et vendredi, l'ouverture de la séance est fixée à 10 heures.
La définition de l'ordre du jour sur le long terme -au moins deux mois à l'avance- constitue une exception . Ainsi, en Grèce, au Luxembourg et en Espagne, la Conférence des présidents n'établit l'ordre du jour que de semaine en semaine. Au Portugal, le programme législatif est arrêté au moins quinze jours à l'avance. En Italie et en Pologne, le calendrier porte sur trois semaines.
Cependant, certains pays réalisent un indéniable effort de programmation . Tel est le cas de la Slovaquie, où le calendrier des réunions du Conseil national et des commissions est établi pour une période de six mois et en Autriche, où l'agenda parlementaire est défini un an à l'avance. Le Parlement autrichien est par conséquent dans une situation comparable à celle de la Chambre des communes britannique, dont le « leader of the House » 8 ( * ) , publie un calendrier annuel des travaux néanmoins susceptible de connaître des assouplissements en cas d'urgence. Le Parlement finlandais programme également ses travaux sur une longue période.
Enfin, vos rapporteurs soulignent que dans les Parlements monocaméraux , à l'exception du Portugal, la procédure législative comporte souvent la possibilité et parfois l'obligation d'une seconde lecture du texte par l'assemblée (Finlande, Luxembourg, Grèce, Slovaquie). Au Luxembourg, un jour au moins après la fin de la première lecture et avant le vote sur l'ensemble du texte, la Chambre doit procéder à une nouvelle discussion des dispositions qu'elle a introduites ou qu'elle a modifiées.
Par ailleurs, un organe spécifique est, en général, chargé d'apporter au Parlement une expertise sur le texte , en particulier pour veiller à sa correction juridique, à sa constitutionnalité et à sa compatibilité avec le droit communautaire.
Le contrôle de constitutionnalité a priori est ainsi exercé par la commission constitutionnelle du Parlement en Finlande et par la commission des lois en Slovaquie 9 ( * ) . Au Luxembourg, le Conseil d'État, conseiller de la Chambre, effectue un contrôle préalable de la constitutionnalité des projets et des propositions de loi. Il doit également se prononcer sur les modifications apportées au texte par les députés, avant que ceux-ci ne votent sur l'ensemble.
En Grèce, depuis 1987, les projets et propositions de loi sont systématiquement examinés par le Service scientifique de la Chambre des députés, chargé d'en assurer la mise en forme juridique et de contrôler leur constitutionnalité et leur conformité au droit communautaire. Le rapport du Service scientifique, dirigé par un Conseil scientifique composé de neuf professeurs d'université, doit être distribué au moins deux jours avant la réunion de la commission compétente.
* 7 Rapport de MM. Patrice Gélard et Jean-Claude Peyronnet au nom de la mission d'information de la commission des lois sur les Parlements de pays européens, n° 43 (2006-2007), http://www.senat.fr/noticerap/2006/r06-043-notice.html .
* 8 Membre du Gouvernement chargé des fonctions de ministre des relations avec le Parlement.
* 9 Le contrôle de la validité juridique est l'unique compétence de la commission des lois du Parlement slovaque, qui renvoie ensuite le texte à la commission compétente sur le fond.