III. L'ASSEMBLÉE DE LA RÉPUBLIQUE PORTUGAISE : UN PARLEMENT MONOCAMERAL MARQUÉ PAR LE RÔLE PRÉPONDÉRANT DES COMMISSIONS EN MATIÈRE LÉGISLATIVE ET EN QUÊTE D'ENCORE PLUS D'EFFICACITÉ
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Population : 10,8 millions d'habitants |
Superficie : 92.072 km² |
Le régime parlementaire portugais est monocaméral, en vertu de la Constitution adoptée le 2 avril 1976, après la « Révolution des OEillets ».
L'Assemblée de la République ( Assembleia de Republica ) compte actuellement 230 députés 71 ( * ) -dont quatre représentant les Portugais de l'étranger (deux pour l'Europe et deux pour le reste du monde).
Les députés sont élus pour quatre ans par circonscription électorale, au scrutin de listes et selon le système de la représentation proportionnelle. Tout citoyen portugais majeur (plus de 18 ans) peut être député, à l'exception de ceux exerçant certaines fonctions (magistrats, militaires en activité...).
L'Assemblée de la République compte actuellement six groupes parlementaires ainsi répartis :
Une semaine-type d'un député portugais s'organise ainsi :
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Lundi |
Mardi |
Mercredi |
Jeudi |
Vendredi |
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Matin |
Activité dans la circonscription |
Réunions de commissions |
Réunions de commissions |
Réunion des groupes parlementaires |
Séance plénière |
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Après-midi |
Séance plénière |
Séance plénière |
L'absence d'un député doit être
justifiée dans les cinq jours auprès du Président de
l'Assemblée. A défaut, il est sensé être
déclaré
démissionnaire d'office
s'il ne
prend pas place dans l'hémicycle au plus tard lors de la
quatrième séance suivant l'ouverture de la session ou s'il est
absent sans raison valable à quatre séances de l'assemblée
plénière par session.
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L'engagement d'une importante réforme de l'Assemblée de la République L'actuel président de l'Assemblée de la République, M. Jaime Gama, a engagé le Parlement dans une grande phase de réforme , conformément aux engagements du parti socialiste dont il est issu. Il a souhaité que tous les groupes parlementaires participent à cette réflexion , en les invitant à présenter leurs propres contributions. Lors de son entretien avec la mission d'information, M. Jaime Gama a précisé que cette réforme devait essentiellement conduire à des modifications techniques sur l'organisation et le fonctionnement du Parlement. D'après les informations recueillies par la mission d'information lors de son déplacement au Portugal, les principales pistes étudiées concernent ainsi : - la recherche d'une plus grande efficacité de la procédure législative , en évitant principalement les séances plénières trop longues et donc, parallèlement, en renforçant encore davantage le poids des commissions en la matière ; - l'amélioration des moyens de contrôle de l'Assemblée sur l'action gouvernementale . Par exemple, le « débat en présence du Premier ministre » pourrait être réformé afin de le rendre moins formel et de permettre à cette occasion un réel échange entre les députés et le gouvernement portugais ; - le renforcement du rôle du Parlement dans le domaine européen , en particulier au cours de l'élaboration des textes communautaires. Selon le calendrier fixé par la présidence de l'assemblée, les groupes parlementaires devaient déposer leurs contributions avant la fin du mois d'avril, les mois de mai et juin étant destinés à leur examen pour préparer un projet de réforme 72 ( * ) . |
A. UNE PROCÉDURE LÉGISLATIVE SIMPLE, S'APPUYANT PRINCIPALEMENT SUR LE TRAVAIL DES COMMISSIONS
En principe, la session commence le 15 septembre et s'achève le 15 juin, sauf si l'Assemblée décide une suspension à la majorité des deux tiers des députés présents. Le Parlement peut également prolonger la session ordinaire, à la demande d'une commission ou de plus de la moitié des députés.
Une session extraordinaire peut en outre être convoquée par le Président de la République « pour s'occuper de questions particulières ».
Les séances publiques se tiennent en principe le mercredi après-midi, le jeudi après-midi et le vendredi matin. Leur ouverture est à 10 heures le matin et à 15 heures l'après-midi.
Mme Adelina Sa Carvalho, secrétaire générale de l'Assemblée de la République, a indiqué à vos rapporteurs que les séances de nuit étaient assez rares, le Parlement s'étant imposé, depuis quelques années, « une plus grande discipline dans la gestion de son temps ».
1. La procédure législative ordinaire : une discussion publique préalable ; un travail approfondi, le plus souvent en commission, entériné en séance plénière
L'Assemblée de la République peut légiférer sur toutes les matières, exceptées celles concernant l'organisation et le fonctionnement du Gouvernement.
Elle est seule compétente pour légiférer dans certains domaines : les élections, les partis politiques, le budget de l'État, le referendum, les bases générales de l'enseignement et de la défense nationale.
En revanche, elle peut décider de déléguer sa compétence au gouvernement dans d'autres matières telles que les droits, libertés et garanties, la définition des crimes et mesures de sécurité, les impôts et le système fiscal, la compétence des tribunaux et les services de renseignements. Dans ce cas, une loi d'habilitation, dont l'initiative n'appartient qu'au Gouvernement, définit l'objet, la finalité, l'étendue et la durée de l'autorisation. L'Assemblée peut ensuite examiner les ordonnances adoptées par le Gouvernement et décider de procéder à leur ratification, en les modifiant éventuellement, ou de suspendre leur application, en totalité ou partiellement.
a) Une initiative partagée
L'initiative des lois appartient à la fois au Gouvernement et aux assemblées législatives régionales des régions autonomes (Archipels des Açores et de Madère) 73 ( * ) , ainsi qu'aux députés et aux groupes parlementaires 74 ( * ) .
Les projets et propositions de loi sont irrecevables :
- en cas de non-conformité à la Constitution ;
- lorsque leur contenu a déjà été repoussé au cours de la même législature ;
- pour les textes des députés, des groupes parlementaires et des assemblées législatives régionales, lorsqu'ils aggravent les charges ou diminuent les ressources de l'État.
Lorsqu'il s'agit d'une proposition de loi du gouvernement ou des assemblées législatives régionales, l'exposé des motifs contient nécessairement : une récapitulation des situations sociales, économiques, financières et politiques auxquelles le texte est applicable, une information sur les avantages et l'impact de son application et un rappel de la législation en vigueur sur le sujet.
Le texte est déposé sur le bureau de l'Assemblée, le Président devant le déclarer recevable, l'enregistrer et faire procéder à sa publication. Il le renvoie ensuite pour examen à la commission spécialisée saisie au fond 75 ( * ) .
b) Le renvoi en commission
Le parlement portugais compte actuellement douze commissions spécialisées -le règlement de l'assemblée prévoyant qu'elles ne peuvent être plus de quatorze-, à savoir :
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Commission des affaires constitutionnelles, des droits, des libertés et des garanties |
Commission du travail et de la sécurité sociale |
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Commission des affaires européennes |
Commission de la défense nationale |
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Commission du budget et des finances |
Commission des affaires étrangères |
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Commission du pouvoir local, de l'environnement et de l'aménagement du territoire |
Commission de l'éducation, des sciences et de la culture |
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Commission des ouvrages publics, des transports et des communications |
Commission des affaires économiques, de l'innovation et du développement régional |
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Commission de la santé |
Commission de l'éthique |
Un député ne peut être désigné dans plus de deux commissions spécialisées, à moins que, en raison de son effectif, le groupe parlementaire dont il est membre ne puisse avoir de représentants dans toutes les commissions 76 ( * ) . Dans cette hypothèse, chaque député dudit groupe peut appartenir à trois commissions.
Ainsi en est-il actuellement du groupe parlementaire « Os Verdes » (« Les Verts ») qui ne compte que deux membres. Sa présidente, Mme Heloisa Apolonia, a d'ailleurs mis en évidence, lors de son entretien avec vos rapporteurs, la difficulté inhérente à cette situation. En effet, d'une part, son collègue et elle sont dans l'impossibilité de participer aux travaux de toutes les commissions dont ils sont membres, et dont les réunions sont souvent simultanées, et, d'autre part, ils ne peuvent être membres que de six commissions sur douze, ce qui ne leur permet pas d'intervenir lors de la discussion détaillée de tous les textes législatifs adoptés par le Parlement. Elle a toutefois indiqué que cet état de fait lui permettait de choisir chaque semaine quelle commission elle souhaitait suivre, parmi celles dont elle est membre, en fonction de l'importance des projets ou propositions de lois examinés.
Des sous-commissions peuvent être créées au sein d'une commission, laquelle définit alors leur composition et leur domaine de compétence 77 ( * ) . Par exemple, existent actuellement la « sous-commission de la justice et des affaires pénitentiaires » au sein de la commission des affaires constitutionnelles ainsi que la « sous-commission de l'agriculture, du développement rural et de la pêche » au sein de la commission des affaires économiques, de l'innovation et du développement régional.
A la demande d'au moins dix députés, une commission ad hoc -équivalente à la commission spéciale en droit français- peut également être créée pour examiner un texte, « lorsque son importance ou sa technicité le justifie ».
Le travail des commissions spécialisées est encadré par la « Conférence des présidents des commissions spécialisées », présidée par le Président de l'Assemblée. Se réunissant régulièrement, elle a pour principal objet de « prendre part à la coordination des différents aspects de l'organisation fonctionnelle des commissions et de ceux liés à l'assistance technique qui leur est apportée » et « d'évaluer les conditions dans lesquelles se déroule la procédure législative, en vue de contribuer à la bonne élaboration des lois et à l'efficacité des travaux parlementaires » 78 ( * ) .
? La commission déclarée compétente est tout d'abord chargée de nommer un rapporteur qui ne doit en principe pas être un député appartenant au groupe parlementaire à l'origine du projet ou de la proposition de loi examiné 79 ( * ) .
Comme l'a indiqué M. Ricardo Rodrigues, député socialiste et membre de la commission des affaires constitutionnelles, le rapport établi par le rapporteur est personnel depuis une récente réforme de 2003. Ainsi, le rapport présente le texte et son contexte puis expose la position du rapporteur, en aucun cas de la commission 80 ( * ) .
La commission émet ensuite, dans un délai préalablement imparti par l'Assemblée, un avis, dûment motivé, sur le texte. En l'absence de délai, elle doit rendre son avis dans les trente jours suivant la transmission du texte. La commission peut demander une prorogation au Président de l'Assemblée, par requête motivée.
Si, dans le cadre de la première moitié du délai imparti à la commission pour rendre son avis, d'autres propositions ou projets de loi lui sont transmis sur le même sujet, elle doit les examiner conjointement.
Les conclusions et les avis de la commission sont rédigés sous forme d'articles et sont mis aux voix au sein de la commission. Les votes exprimés en commission par les députés ainsi que les explications de vote présentées par écrit sont publiés.
La commission saisie peut également présenter un texte alternatif au projet ou à la proposition de loi qu'elle examine. Dans ce cas, il est discuté en même temps que la proposition ou le projet de loi initial.
c) La fixation de l'ordre du jour
L'ordre du jour de l'Assemblée est fixé par son Président , après concertation avec la Conférence des représentants des groupes parlementaires 81 ( * ) , à laquelle participe autour de lui, les présidents des groupes. Le Gouvernement peut s'y faire représenter et les groupes parlementaires y ont un nombre de voix égal au nombre de députés qu'ils représentent.
A défaut de consensus, les décisions de la Conférence sont acquises avec le vote favorable de la majorité, dès lors qu'est réputé atteint le quorum correspondant à la majorité absolue des députés en exercice.
L'ordre du jour de la séance publique est arrêté au moins quinze jours à l'avance . M. Montalvão Machado, député du groupe PSD et vice-président de la commission des affaires constitutionnelles, a précisé que, dans le cadre de la réforme en cours du parlement, son groupe souhaitait que l'ordre du jour puisse être établi plus longtemps à l'avance.
Une fois fixé, l'ordre du jour ne peut être ni modifié, ni interrompu, à moins que le règlement ne le prévoie expressément ou que l'assemblée ne le décide par une délibération.
Il existe toutefois un système de priorité de certains textes, tels que ceux entrant dans le programme du Gouvernement ou les lois approuvant des traités internationaux. En outre, le Gouvernement peut demander l'inscription prioritaire d'un de ses textes présentant « un intérêt national devant être traité d'urgence » 82 ( * ) . Le Président de l'Assemblée décide alors d'accorder ou non cette priorité, après avoir consulté la Conférence des groupes parlementaires.
Lors de chaque séance, l'ordre du jour est précédé d'une période dite « d'avant l'ordre du jour », soit environ une heure consacrée à la lecture des avis imposés par le règlement ou relatifs aux affaires courantes, aux déclarations politiques et à l'examen d'affaires « présentant une importance politique ».
Tous les groupes parlementaires disposent enfin de la faculté d'arrêter l'ordre du jour de certaines séances publiques au cours de chaque session législative -équivalent à l'ordre du jour réservé en droit parlementaire français-, à raison :
- d'une séance lorsque le groupe comporte dix députés ;
- de deux séances, dès lors que le groupe dispose d'un effectif supérieur à dix et qu'il compte un dixième du nombre total de députés ;
- de deux séances supplémentaires, pour chaque nouveau groupe d'un dixième de députés et pour la fraction restante.
Tout député n'appartenant pas à un groupe parlementaire peut également voir une de ses propositions de loi inscrite à l'ordre du jour, lorsque la commission parlementaire saisie au fond a proposé de la discuter.
d) La discussion générale en séance plénière, équivalent d'un débat d'orientation
Dès lors qu'une proposition ou un projet de loi a été inscrit à l'ordre du jour, son auteur le présente en séance plénière. Cette présentation ouvre la discussion générale sur le projet ou la proposition de loi. Toutefois un texte ne peut être discuté en séance sans avoir été préalablement publié et soumis au moins cinq jours à l'avance aux groupes parlementaires et députés en ayant fait la demande.
Si la Conférence n'a pas fixé de durée globale pour la discussion , l'auteur ou l'un des auteurs du texte dispose de dix minutes pour le présenter, puis le rapporteur de la commission compétente expose, en cinq minutes, les principales remarques et avis de la commission. L'auteur dispose à nouveau de cinq minutes pour répondre au rapporteur, qui peut utiliser un temps identique pour s'exprimer à son tour une dernière fois.
Les autres députés disposent ensuite d'une demi-heure pour demander des éclaircissements, les parlementaires n'appartenant pas au même parti que le ou les auteurs du texte en discussion bénéficiant d'une priorité 83 ( * ) .
La discussion s'achève lorsque tous les orateurs inscrits sont intervenus ou que la majorité des députés présents ont adopté une motion de procédure afin que le projet de loi ou la proposition de loi soit déclaré discuté.
Toutefois, généralement la Conférence détermine préalablement la durée du débat , en répartissant proportionnellement, entre les groupes parlementaires, le temps de parole qui ne peut être inférieur à six minutes. Le Gouvernement et l'auteur du texte disposent quant à eux du même temps de parole que le groupe parlementaire ayant le plus grand effectif.
Les débats comportent, outre la présentation du texte par son auteur, la présentation des conclusions de la commission par le rapporteur, des demandes d'éclaircissements ou de brèves interventions de chaque groupe 84 ( * ) .
Cette discussion aboutit à un vote général sur les grandes orientations du texte . Jusqu'à l'annonce du scrutin, dix députés au moins peuvent toutefois demander le renvoi du texte en commission.
Dans le cadre de la réforme actuellement engagée au sein du Parlement, il est envisagé, en particulier par le parti socialiste et le parti social démocrate, de limiter encore davantage le temps d'examen en séance plénière, en réduisant le nombre des séances publiques de trois à deux par semaine -les jeudi et vendredi. Toutefois, cette diminution du temps de séance plénière est combattue par les groupes les plus petits, qui verraient ainsi restreinte leur quote-part du temps de parole en séance. Mme Heloisa Apolonia, présidente du groupe parlementaire « Les Verts », a d'ailleurs considéré devant vos rapporteurs que le temps de parole octroyé à son groupe était déjà trop restreint.
e) La discussion détaillée, effectuée en général en commission
Dans la quasi totalité des cas, la commission compétente au fond est chargée de l'examen détaillé du texte et de son vote article par article .
Toutefois, cette discussion détaillée peut également être effectuée en séance plénière, soit parce que le texte concerne certaines matières, en particulier la citoyenneté, le territoire portugais et son unité, le droit électoral applicable aux titulaires des organes de souveraineté, le referendum, les partis politiques ou la création de collectivités locales, soit à la demande d'au moins dix députés, et avec l'accord de l'assemblée.
Lorsque des articles sont mis aux voix en commission, l'assemblée peut également décider, à tout moment, de voter à sa place, sur motion de procédure présentée par au moins dix députés. Il s'agit du « droit d'évocation » de l'assemblée.
M. Osvaldo Castro, député socialiste et président de la Commission des Affaires constitutionnelles, a expliqué à vos rapporteurs qu'afin de faciliter leur travail, les commissions constituaient fréquemment des groupes de travail en leur sein, chargés de préparer la discussion détaillée des textes à examiner et dans lesquels tous les groupes parlementaires étaient représentés. Il a ainsi donné l'exemple du groupe de travail chargé, pendant deux ans, de l'examen de la loi sur les enquêtes parlementaires, et du groupe de travail actuellement en charge de la réforme du droit pénal qui fait l'objet de seize projets et propositions de loi différents.
S'agissant du droit d'amendement , il s'exerce, pour l'essentiel, lors de l'examen du texte en commission, et plus rarement en séance plénière. Les amendements sont irrecevables pour les même motifs que les propositions de loi -à savoir pour non-conformité à la Constitution, contenu identique à des dispositions déjà repoussées au cours de la législature ou, pour les textes des députés, des groupes parlementaires ou des assemblées législatives régionales, pour aggravation des charges publiques ou diminution des ressources de l'État.
Mme Ana Vargas, directrice des commissions, a insisté sur l'importance du travail effectué par les commissions, l'essentiel des textes issus de l'Assemblée ayant pour origine plusieurs projets et propositions de loi présentés par le gouvernement et les députés. Ce constat a été partagé par le président de la commission des Affaires constitutionnelles, M. Osvaldo Castro, qui a en outre expliqué que le Parlement n'adoptait que très peu de textes du gouvernement sans les avoir préalablement modifiés.
f) Le vote final en séance plénière
Le vote final sur l'ensemble du texte a toujours lieu en séance plénière après la discussion détaillée . Il n'est pas précédé d'un débat, mais les groupes parlementaires disposent d'un temps de parole de trois minutes.
Les textes de loi sont en principe votés à la majorité simple . Toutefois, les lois organiques -par exemple, les lois relatives aux élections des députés ou du Président de la République, au referendum, à la défense nationale- doivent être adoptées à la majorité absolue des députés composant l'Assemblée et les révisions constitutionnelles à la majorité des deux tiers.
Votre mission d'information a pu constater que de nombreuses propositions de loi sont examinées par le Parlement . En effet, comme indiqué précédemment, il est fréquent que, plutôt que de déposer des amendements, les groupes parlementaires préfèrent présenter des propositions de loi proposant un projet alternatif, jointes à l'examen du texte initial.
Ainsi, au cours de l'actuelle législature -Xème législature-, et jusqu'au 26 mars 2007, 806 propositions de loi, dont 324 issues de l'opposition, ont été déposées, 167 ayant fait l'objet d'une discussion générale en séance et 58 d'un vote final en séance plénière.
La commission saisie au fond est chargée de la rédaction finale des textes adoptés. Tout en respectant l'intention du législateur, elle peut ainsi parfaire le plan et la « disposition générale » du texte, par une délibération à l'unanimité.
g) La promulgation et le droit de veto du Président de la République
Une fois adoptés par l'Assemblée, les projets ou propositions de loi deviennent des « décrets de l'Assemblée de la République ». C'est seulement une fois promulgués par le Président de la République, avec le contreseing du Premier ministre, et publiés au Journal officiel de la République qu'ils obtiennent le nom de lois.
Lors de la promulgation, le Président de la République peut exercer son droit de veto sur le texte adopté, lorsqu'il estime qu'il contient des normes contraires à la Constitution -dans cette hypothèse, il demande l'avis de la Cour constitutionnelle- ou pour des raisons politiques -auquel cas il doit en faire état dans un « message motivé ».
Quelle que soit la raison du veto, le texte est renvoyé à l'assemblée pour examen, dans les quinze jours à compter de la notification du véto.
En cas de dispositions inconstitutionnelles, l'Assemblée peut modifier le texte et le renvoyer au Président de la République pour promulgation.
Dans les autres cas, le Parlement peut toujours confirmer le texte qu'il a adopté et passer outre le veto du Président de la République, en procédant à un nouveau vote à la majorité absolue des députés en fonctions -ou à la majorité des deux tiers pour certaines matières. Le Président de la République est alors obligé de le promulguer dans un délai de huit jours. L'Assemblée peut également décider de procéder à certaines modifications. Un nouveau décret est alors présenté au Président de la République pour promulgation.
Si les parlementaires ne confirment pas leur vote, un projet ou une proposition de loi identique ne peut être déposé au cours de la même session, à moins qu'il n'ait été procédé entre temps à de nouvelles élections législatives.
Mme Adelina Sá Carvalho, secrétaire générale de l'Assemblée de la République, a indiqué que le Président de la République n'employait que très rarement son droit de veto.
2. Des procédures permettant d'accélérer l'examen de certains textes
Le droit parlementaire portugais prévoit tout d'abord une procédure législative d'urgence -article 17 de la Constitution et articles 284 et suivants du règlement de l'Assemblée de la République. Tous les projets ou propositions de loi peuvent en faire l'objet.
A l'initiative d'un député, d'un groupe parlementaire, du gouvernement ou des assemblées législatives des régions autonomes -s'agissant des seules propositions de loi de leur initiative-, la demande de procédure d'urgence est envoyée à la commission compétente.
Devant rendre un avis motivé dans les 48 heures, la commission peut alors proposer :
- la dispense ou la réduction du délai d'examen en commission ;
- la réduction du nombre d'interventions et du temps de parole des députés et du gouvernement ;
- la dispense de transmission à une commission chargée de la rédaction finale du texte ou la réduction du délai pour effectuer cette rédaction finale.
L'assemblée plénière se prononce ensuite sur l'urgence et décide des dispositions retenues. A défaut de proposition de la commission, le règlement de l'Assemblée fixe un délai d'examen en commission de cinq jours maximum et un délai de deux jours pour la rédaction finale du texte.
Outre cette procédure d'urgence, la Conférence des groupes parlementaires peut décider :
- d'avancer l'inscription d'un projet ou d'une proposition de loi à l'ordre du jour ;
- de discuter en assemblée plénière d'un texte sans tenir compte des délais habituels ;
- de réduire le délai de publicité préalable des projets ou propositions de loi, à la majorité des deux tiers de ses membres, pondérée en fonction du nombre de députés qui y sont représentés.
Les députés peuvent également demander une dispense de rédaction finale du texte adopté, permettant ainsi de gagner du temps pour l'entrée en vigueur de ce dernier.
* 71 En vertu de la Constitution, l'Assemblée de la République doit compter au moins 108 députés et au plus 230 députés. Le nombre exact est fixé par la loi électorale.
* 72 Les principales pistes de réforme avancées par les groupes parlementaires lors du déplacement de la mission d'information ainsi que les différentes réactions qu'elles ont suscitées de la part des députés rencontrés les 3 et 4 avril 2007 sont exposées au cours de la présente étude.
* 73 Les assemblées législatives des régions autonomes peuvent présenter deux propositions de loi par session législative
* 74 Selon le droit parlementaire portugais, le gouvernement et les assemblées législatives régionales des régions autonomes déposent des « propositions de loi » et les députés et les groupes parlementaires des « projets de loi ». La terminologie portugaise est donc inverse de celle retenue en français.
* 75 Voir, en annexe 6, le schéma représentant la procédure législative ordinaire au Portugal.
* 76 En effet, il n'existe pas d'effectif minimal pour constituer un groupe parlementaire au Portugal.
* 77 L'ensemble des présidences des sous-commissions est réparti entre les groupes parlementaires, en fonction du principe de l'alternance et en tenant compte de la présidence de la commission. Les conclusions des travaux des sous-commissions sont présentées à la commission dont elles relèvent.
* 78 Article 22 du règlement de l'Assemblée de la République.
* 79 Ainsi, s'agissant d'un texte gouvernemental, le rapporteur n'est, en principe, pas nommé parmi le groupe parlementaire majoritaire.
* 80 Auparavant, le rapport exprimait la position de la commission, laquelle devait par conséquent l'approuver.
* 81 Article 59 du règlement de l'Assemblée de la République.
* 82 Article 61 du règlement de l'Assemblée de la République.
* 83 Chaque groupe parlementaire dispose alors d'un temps de parole de cinq minutes maximum.
* 84 Voir, en annexe 6 du présent rapport, les grilles de temps applicables pour la législature en cours.