C. LES CHAMBRES FÉDÉRALES JOUISSENT DE NOMBREUSES PRÉROGATIVES POUR CONTRÔLER ET ORIENTER L'ACTION DU GOUVERNEMENT56 ( * )
1. La Chambre des représentants seule peut mettre en cause le budget du gouvernement et lui retirer sa confiance
a) Par le vote d'une motion, la Chambre peut retirer sa confiance au gouvernement fédéral et provoquer sa démission
La plupart des motions adoptées par la Chambre tendent à préciser l'état des rapports existant entre elle et le gouvernement fédéral 57 ( * ) :
- la motion de confiance , déposée par le Premier ministre, a pour objet d'accorder ou de renouveler la confiance de la Chambre au gouvernement. Elle a priorité sur toutes les autres motions. Comme la motion de méfiance, elle ne peut être votée qu'après un délai de quarante-huit heures suivant son dépôt.
Si cette motion est rejetée par la Chambre à la majorité absolue de ses membres, celle-ci peut, dans un délai de trois jours, se prononcer sur une motion de présentation ;
- la motion de présentation est une motion par laquelle la Chambre , qui vient de rejeter une motion de confiance gouvernementale, propose au Roi la nomination d'un successeur au premier ministre . Elle est déposée par un ou plusieurs membres de la Chambre et doit être appuyée par un tiers de ces derniers. Son adoption à la majorité absolue des membres de la Chambre entraîne l'obligation pour le gouvernement de présenter sa démission au Roi .
Si la motion est adoptée seulement à la majorité absolue des suffrages ou si elle est rejetée, le Roi peut dissoudre la Chambre . Cette dissolution entraîne aussi celle du Sénat . L'acte de dissolution porte convocation des électeurs dans les quarante jours et des Chambres dans les deux mois ;
- par la motion de méfiance constructive , recevable dans les mêmes conditions, la Chambre retire sa confiance au gouvernement et propose simultanément au Roi la nomination d'un successeur au Premier ministre .
L'adoption d'une telle motion à la majorité absolue des membres de la Chambre entraîne, là encore, la démission du gouvernement ;
- la motion de méfiance tend seulement pour la Chambre, à retirer sa confiance à un membre du gouvernement ou au gouvernement.
Si une telle motion est dirigée contre le gouvernement et est adoptée à la majorité absolue des membres de la Chambre, le Roi dissout cette dernière.
En pratique, pour éviter de discuter d'une motion de méfiance, le gouvernement fait souvent adopter par sa majorité une motion pure et simple qui tend à revenir à l'ordre du jour, à la suite d'un débat ou d'une déclaration, rendant caduques toutes les motions sauf la motion de confiance.
b) La chambre adopte seule le budget fédéral 58 ( * )
La Chambre doit adopter les projets de budget selon la procédure monocamérale déjà évoquée.
La commission des finances et du budget se réunit au plus tard au cours des dix premiers jours du mois de novembre pour l'examiner et les autres commissions peuvent émettre un avis au plus tard le 5 décembre , l e rapport de la commission des finances devant préciser dans quelle mesure leurs propositions ont été retenues et présenter le texte de celles qui n'ont pas été conservées . Le projet de budget doit être voté par la Chambre au plus tard le 31 décembre de l'année qui précède l'année budgétaire .
La Chambre procède aussi à l'évaluation de la mise en oeuvre des budgets adoptés (réunions régulières sur l'exécution budgétaire).
c) Les membres de la Chambre jouissent d'un droit personnel d'interpellation du gouvernement fédéral
Les membres de la Chambre des représentants ont la possibilité d'interpeller le gouvernement 59 ( * ) . La demande d'interpellation ne peut être formulée que par un seul membre .
Les interpellations jugées recevables par le Président sont développées dans la quinzaine suivant leur renvoi, sauf demande d'urgence par plusieurs membres de la Chambre.
En principe, les interpellations sont développées en commission, lors de la première réunion suivant leur renvoi mais la Conférence des présidents peut décider que celles d'entre elles qui présentent un intérêt particulier seront examinées en séance plénière . L'interpellateur, les auteurs des questions jointes et trois autres membres peuvent répliquer au gouvernement . Des motions sont fréquemment déposées à l'issue de ces débats.
2. Les chambres fédérales disposent de pouvoirs étendus pour enquêter sur la politique gouvernementale et suivre certaines activités sensibles
a) Des commissions d'enquête qui bénéficient des prérogatives des juges d'instruction
En vertu de l'article 56 de la Constitution, chaque chambre a le droit d'enquête 60 ( * ) . Le constituant, en n'imposant aucune restriction expresse à l'exercice de ce droit, a souhaité qu'il soit le plus étendu possible.
En pratique , la Chambre et le Sénat peuvent enquêter en formation plénière ou instituer en leur sein des commissions d'enquête parlementaire. Un ou plusieurs parlementaires doivent déposer une proposition de création d'une commission, qui doit être prise en considération (et est examinée, à la Chambre, selon la procédure monocamérale).
Si cette création est approuvée, les membres de la commission d'enquête (dont le nombre est variable) sont désignés en séance plénière proportionnellement à l'effectif des groupes politiques .
Le mandat de telles commissions est toujours limité dans le temps, fixé par l'assemblée sur proposition de la Conférence des présidents.
Les réunions au cours desquelles les commissions d'enquête entendent témoins et experts sont en principe publiques et tous les membres de la Chambre peuvent y assister.
Les membres d'une commission d'enquête ont un devoir de secret sous peine de blâme ou d'exclusion de la commission.
Les commissions d'enquête , ou le Président de la Chambre si cette dernière mène l'enquête, disposent des mêmes compétences qu'un juge d'instruction dans le cadre d'une enquête ordinaire . Aux termes de l'article 1 er de la loi du 3 mai 1880, « les enquêtes menées par les Chambres ne se substituent pas à celles du pouvoir judiciaire, avec lesquelles elles peuvent entrer en concours, sans toutefois en entraver le déroulement ».
Selon Mme Lizin, cette coexistence possible d'une commission d'enquête et d'une procédure judiciaire a pu parfois poser des difficultés (des personnes ayant témoigné devant une commission d'enquête refusant ensuite d'être entendues par un tribunal).
La Chambre ou la commission peut en effet convoquer des témoins (et les contraindre à témoigner), les entendre sous serment, et prendre les mesures d'instruction prévues par le code d'instruction criminelle (faire saisir des documents ; ordonner des perquisitions...).
Dans les faits, en particulier pour les commissions rogatoires, obligatoires pour toute mesure d'instruction portant atteinte à certains droits fondamentaux individuels, elles bénéficient de l'assistance d'un ou de plusieurs magistrats placés sous la direction du président de la commission .
Ces magistrats présentent les résultats de leur instruction dans un rapport écrit, qui reste secret ou peut-être rendu public par décision de la commission.
En pratique, peu de commissions ont été créées mais, depuis quelques années, l'utilisation de ce moyen de contrôle est plus fréquente. Parmi les commissions d'enquête dont les travaux ont eu le plus grand retentissement, il convient de mentionner la commission d'enquête de la Chambre relative aux évènements du match de football Liverpool-Juventus du 29 mai 1985 (drame du Heysel) ou celle sur les disparitions d'enfants (affaire Dutroux) en 1996.
b) Un contrôle permanent des activités sensibles
Tout d'abord, le respect de la législation relative à la limitation et au contrôle des dépenses électorales engagées pour les élections des chambres fédérales ainsi qu'au financement et à la comptabilité ouverte des partis politiques, est assuré par une commission de contrôle commune à la Chambre et au Sénat , composée des présidents des deux assemblées, de 10 députés et 10 sénateurs désignés à la représentation proportionnelle.
Ensuite, la Chambre des représentants et le Sénat désignent respectivement en leur sein une commission chargée du suivi du Comité permanent de contrôle des services de police (ou Comité permanent P) 61 ( * ) et une commission chargée du suivi du Comité permanent de contrôle des services de renseignements et de sécurité (ou Comité permanent R) 62 ( * ) .
En pratique, chaque commission supervise le fonctionnement du Comité permanent concerné. La commission de la Chambre, qui suit l'activité du Comité permanent P, est composée de sept membres, et celle du Sénat, qui suit l'activité du Comité permanent R, est composée de quatre sénateurs ainsi que du Président de l'assemblée.
Ces commissions peuvent siéger ensemble (pour examiner les rapports annuels des Comités permanents ou analyser les résultats d'une enquête demandée par l'une des chambres).
La Chambre dispose en outre d'une commission permanente de treize membres chargée du contrôle du commerce des armes .
c) Une évaluation des lois adoptées en devenir ?
Mme Lizin a estimé que l'adoption d'un nombre croissant de textes en un temps limité par le Parlement était à l'origine de certaines « malfaçons » législatives, entraînant, en mars, l'adoption par le Sénat d'un projet de loi tendant à créer un Comité parlementaire du suivi législatif (composé de vingt-deux membres à parité entre députés et sénateurs 63 ( * ) ).
Ce Comité pourra être saisi des difficultés d'application d'un texte par les parlementaires, les autorités publiques responsables ou les particuliers. Il devra alors faire rapport aux chambres et au ministre compétent, à charge pour ces derniers de prendre les mesures nécessaires.
Toutefois, le dispositif même de ce texte a fait l'objet de réserves importantes du Conseil d'État et des sénateurs en raison de ses imperfections (voir dans le b du 1 du A).
3. La fréquence des questions et des débats assure une bonne information des chambres
a) Des questions au gouvernement fréquentes avec droit de réplique
Les questions ne doivent pas concerner des cas d'intérêt particulier ou personnel, ne pas se résumer à une demande de consultation juridique et ne pas avoir le même objet que celui d'une demande d'interpellation (à la Chambre) ou d'un texte déposés antérieurement. Le Règlement du Sénat prohibe aussi les questions divulguant des informations confidentielles, celles concernant une action judiciaire en cours ou celles posées pour polémiquer.
Les questions écrites , remises par leur auteur au Président de l'assemblée et transmises au ministre concerné, doivent obtenir une réponse dans un délai de vingt jours ouvrables, question et réponse étant publiées au « Bulletin des questions et réponses » de la Chambre ou du Sénat.
Au Sénat 64 ( * ) , les questions écrites restées sans réponse sont insérées au Bulletin, afin d'inciter le gouvernement fédéral à y répondre. De plus, la presse belge publie souvent un classement des dix ministres qui répondent avec le plus de retard aux interrogations des parlementaires.
A la Chambre, les questions orales peuvent être posées soit en séance plénière, soit en commission 65 ( * ) (une question non encore posée en commission est inscrite à l'ordre du jour de l'heure des questions en séance plénière et a priorité sur les questions portant sur le même sujet) sur des sujets d'actualité et d'intérêt général. Pendant une heure, le début de la séance plénière du jeudi leur est consacré. Le Président donne la parole alternativement à l'opposition et à la majorité . Les questions qui n'ont pu être posées dans le délai imparti sont reportées à la séance de questions suivante.
Les auteurs de la question bénéficient d'un droit précieux s'ils ne sont pas satisfaits par la réponse d'un ministre : ils peuvent lui répliquer ou lui poser une question supplémentaire.
En outre, une question urgente peut être posée en séance plénière à un moment fixé par le Président, après concertation avec le ministre compétent.
Les sénateurs souhaitant poser une question orale au gouvernement en séance plénière, en formulent la demande au Président. Le Bureau fixe le moment où il y sera répondu.
b) Débats d'actualité et débats thématiques alimentent le rôle prospectif du Sénat
Lorsque plusieurs questions orales sont posées sur un même sujet (trois au Sénat), le Président de la Chambre ou le Bureau du Sénat peut décider de regrouper ces questions afin qu'elles soient traitées au sein d'un débat d'actualité en séance plénière (ou, à la Chambre, en commission). A la Chambre, les débats d'actualité doivent en principe suivre l'heure des questions lors de la séance plénière du jeudi.
Les sénateurs peuvent aussi demander des explications au gouvernement fédéral, traitées en séance plénière ou en commission.
Conformément à son rôle de chambre de réflexion, le Sénat organise fréquemment des débats thématiques , sur proposition de l'un de ses membres et décision du Bureau (ces débats devant être inscrits lors d'une séance plénière au moins quatorze jours après cette décision).
A l'issue de ces débats, le Sénat peut adopter des motions de recommandation , tendant à orienter l'action des pouvoirs publics. Ces réflexions, également nourries par les travaux de certaines commissions spéciales, aboutissent parfois à des réformes législatives importantes, à l'exemple de la législation récente relative à la fin de vie.
Les parlementaires peuvent en outre déposer des résolutions 66 ( * ) , envoyées au Premier ministre. Le Règlement de la Chambre a été modifié en 2006 pour imposer au ministre compétent d'exposer, chaque année, dans une note adressée à la Chambre, la manière dont il a donné suite à cette résolution.
* 56 En amont, leur participation à la nomination des plus hauts magistrats contribue à ce rôle de contrôle (voir annexe 5).
* 57 Articles 135 à 137 du Règlement de la Chambre des représentants.
* 58 Article 174 de la Constitution.
* 59 779 interpellations ont eu lieu depuis mai 2003.
* 60 Ce droit d'enquête est encadré par la loi du 3 mai 1880 modifiée par la loi du 30 juin 1996.
* 61 Ce Comité est composé de 5 experts en la matière nommés pour cinq ans renouvelables par la Chambre des représentants.
* 62 Ce Comité est composé de 3 experts nommés pour cinq ans renouvelables par le Sénat. Comme les membres du Comité permanent P, ils ne peuvent être titulaires d'aucun mandat électif.
* 63 Depuis 2000, le Sénat a développé un service d'évaluation de la législation.
* 64 Article 71 du Règlement du Sénat.
* 65 En 2005-2006, ont été posées 3369 questions écrites et 3912 questions orales à la Chambre, ainsi que 2503 questions écrites et 431 questions orales au Sénat.
* 66 A la Chambre comme au Sénat, chaque parlementaire, mais aussi les commissions permanentes, peuvent déposer de telles résolutions, examinées comme des propositions de loi.