DEUXIÈME PARTIE - LES SEPT PARLEMENTS DES ÉTATS MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE ÉTUDIÉS
I. LE LUXEMBOURG : UN PARLEMENT DE DIMENSION MODESTE EN PLEINE RÉFLEXION SUR L'AMÉLIORATION DE SES PROCÉDURES
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Population : 459.000 d'habitants |
Superficie : 2.586 km² |
Le Parlement luxembourgeois est constitué de la seule Chambre des députés , composée de 60 membres , devant laquelle le gouvernement du Grand-Duché est responsable.
Depuis les élections législatives du 13 juin 2004, le gouvernement de coalition entre le parti chrétien social (PCS/CSV) du Premier ministre Jean-Claude Juncker et le parti ouvrier socialiste luxembourgeois (POSL/LSAP) est soutenu par une majorité importante de la Chambre (36 députés).
A. UNE PROCÉDURE LÉGISLATIVE SIMPLE, CARACTÉRISÉE PAR UN EXAMEN RAPIDE DES TEXTES
1. Les textes législatifs, pour la plupart d'origine gouvernementale, sont examinés attentivement par les commissions
a) L'ordre du jour de la Chambre est alimenté par les accords de la coalition au pouvoir
La Chambre des députés se réunit chaque année de plein droit en session ordinaire le deuxième mardi du mois d'octobre à 15 heures 19 ( * ) .
La Conférence des Présidents, présidée par le Président de la Chambre (aujourd'hui M. Lucien Weiler) , qui comprend aussi le président de chaque groupe politique ou technique 20 ( * ) , fixe son ordre du jour , qui traduit le programme de la coalition au pouvoir.
A la Conférence, chaque membre dispose d'un nombre de voix égal au nombre des membres du groupe qu'il représente. Les députés qui ne sont affiliés à aucun groupe sont invités à participer à ses travaux dans les cas où celle-ci est appelée à émettre son avis sur des projets d'arrêtés ou de règlements.
Le Président de la Chambre convoque la Conférence des présidents et en dirige les débats (elle peut aussi être convoquée sur demande de deux de ses membres. Elle peut délibérer dès lors que ses membres présents à la réunion représentent la majorité des députés).
Le Premier ministre y assiste ou s'y fait représenter et les présidents des commissions peuvent y être entendus.
En pratique, le calendrier des séances publiques est établi au début de chaque session ordinaire mais l'ordre du jour lui-même n'est fixé qu'une semaine à l'avance .
La Chambre ne siège ni le lundi ni le samedi (sauf la commission des affaires étrangères et européennes) . Les réunions des groupes parlementaires ont lieu le mardi matin. Les séances plénières ont lieu en principe les mardis, mercredis et jeudis après-midi et il n'existe plus de séance de nuit. Les commissions se réunissent les matins et après-midi qui ne sont pas consacrés à la séance publique.
Une fois la proposition de la Conférence recueillie par le Président, ce dernier soumet l'ordre du jour des séances publiques envisagé à la Chambre.
Cet ordre du jour soumis pour ratification ne peut être modifié que par un vote émis à l'initiative, soit du Président de la Chambre, soit du gouvernement ou d'un membre de la Chambre dont la proposition doit être appuyée par cinq membres au moins.
b) Les propositions de loi doivent être prises en considération par la Chambre avant d'être examinées
L'initiative législative appartient au gouvernement et aux députés. Les projets de loi présentés au nom du Grand-Duc sont « apportés » à la Chambre par les membres du gouvernement.
Chaque député a pour sa part, le droit de rédiger des propositions de loi , de les signer et de les déposer sur le bureau de la Chambre. Une proposition de loi est toujours recevable sauf si elle est contraire à l'ordre public ou aux bonnes moeurs.
La proposition de loi est ensuite transmise au Conseil d'État et au gouvernement, celui-ci disposant de trois mois (et éventuellement d'un délai supplémentaire de trois mois) pour donner son avis sur le texte.
A partir de là, la proposition de loi doit être prise en considération par la Chambre des députés, qui évalue l'intérêt de son inscription à l'ordre du jour.
Ainsi, après réception de la prise de position du gouvernement sur une proposition de loi ou s'il ne s'est pas prononcé à son sujet dans le délai précité, la commission compétente examine une première fois le texte et en fait rapport à la Chambre. La proposition de loi est ensuite présentée et discutée une première fois en séance publique. Le temps de parole est strictement limité (dix minutes pour l'auteur du texte, pour le rapporteur, pour le gouvernement et pour chaque groupe politique ou technique ; cinq minutes pour l'expression de chaque sensibilité politique).
L'appréciation de la Chambre et la position du gouvernement sur le texte sont transmises au Conseil d'État. Une fois l'avis de ce dernier connu et communiqué à la Chambre, celle-ci se prononce définitivement sur la prise en considération de la proposition de loi.
Si elle se prononce en faveur de cette prise en considération, la proposition de loi est renvoyée à la commission compétente, qui va l'examiner selon les mêmes modalités qu'un projet de loi gouvernemental. Dans l'hypothèse inverse, le texte est abandonné. Les propositions de loi non prises en considération ou non adoptées par la Chambre ne peuvent y être réintroduites au cours de la même session.
c) Des commissions aux moyens modestes dont l'avis est déterminant pour fixer la position de la Chambre
* Des commissions nombreuses et aux moyens modestes
Après chaque renouvellement de la Chambre, cette dernière institue en son sein des commissions permanentes, dont elle fixe le nombre, la dénomination et les attributions. Chacune doit comprendre cinq membres au moins et treize membres au plus. En principe, à chaque commission doit correspondre un secteur ministériel.
La Chambre compte ainsi aujourd'hui 18 commissions permanentes, 4 commissions réglementaires et 1 commission spéciale (cette catégorie de commissions étant instituée sur des dossiers spécifiques).
Il revient à la Chambre de fixer, sur proposition de la Conférence des présidents, le nombre de places à attribuer dans chaque commission à chaque groupe et aux députés non inscrits en fonction de leur représentation proportionnelle .
Toutes les commissions nomment en leur sein, à la majorité absolue des votants et pour la durée de la session, un président et deux vice-présidents.
En pratique, chaque député est donc membre de plusieurs commissions. Rappelant qu'il était lui-même membre de 5 commissions, M.Patrick Santer, président de la commission juridique, a souligné que cette situation n'allait pas sans poser quelques difficultés d'agendas aux commissions, la plupart des parlementaires assumant de plus un mandat communal.
Il n'existe ainsi aucune obligation de présence des députés en commission (ou en séance publique). En principe, les députés subissent une réduction de l'indemnité parlementaire en proportion du nombre de leurs absences non motivées (mais la mission n'a pu vérifier si cette règle était toujours appliquée).
Le secrétariat de chaque commission est composé d'un ou deux fonctionnaires, qui assurent en fait cette fonction pour plusieurs commissions (la Chambre comptant au total 63 fonctionnaires).
* Les travaux déterminants des commissions sur les textes législatifs
- Chaque député peut assister aux réunions des commissions
Le Règlement de la Chambre le rappelle, « la priorité (de l'ordre du jour des commissions) est réservée aux projets et propositions de loi » 21 ( * ) .
Lorsqu'un texte législatif est inscrit à l'ordre du jour de la Chambre, la commission compétente pour l'examiner détermine son programme de travail . Le Président de la Chambre , sur proposition de la Conférence des Présidents, peut d'ailleurs suggérer aux présidents des commissions le délai dans lequel il y a lieu de déposer le rapport .
La Conférence des Présidents renvoie en principe le texte à l'une des commissions permanentes qui fera rapport à la Chambre, les autres commissions étant éventuellement consultées pour avis 22 ( * ) . Leur avis est alors remis à la commission compétente au fond par l'intermédiaire du Président 23 ( * ) .
Puis, la ou les commissions saisies nomment, à la majorité absolue, un de leurs membres en qualité de rapporteur . La coutume parlementaire implique que le rapporteur appartienne au même groupe que le président de la commission et que le ministre compétent (il appartient donc à la coalition gouvernementale).
Pour éclairer leur réflexion, les commissions peuvent procéder à toutes les auditions nécessaires et entendre les membres du gouvernement. Par ailleurs, chaque député peut assister comme observateur aux réunions de toutes les commissions dont il n'est pas membre , sans toutefois pouvoir prendre part aux débats et au vote.
Les travaux des commissions ne sont pas publics , sauf décision contraire de la commission ou de la Chambre. Chaque réunion fait en revanche l'objet d'un procès-verbal, formellement approuvé lors de la réunion de commission suivante.
- Les textes les plus simples ou les plus consensuels ne donnent pas lieu à un rapport
Les rapports sont soumis à l'approbation de la commission . Dans le cas où le délai fixé pour le dépôt du rapport n'est pas respecté en raison d'une carence du rapporteur, la commission, sur proposition du Président de la Chambre ou de sa propre initiative, en désigne un autre.
Chaque membre de la Chambre a le droit de présenter des amendements ou des observations écrites sur un texte à la commission qui en est saisie.
L'auteur principal d'une proposition de loi ou d'un amendement a le droit d'assister, avec voix consultative, aux réunions de la commission chargée de l'examiner.
A l'heure fixée pour la réunion, le président de la commission prend connaissance de la liste de présence et peut retarder ou ajourner cette réunion, afin d'assurer la présence effective de la majorité des membres de la commission requise pour la validité des votes (mais à la réunion suivante, convoquée spécialement pour les votes, ces derniers sont valables, quel que soit le nombre de commissaires présents).
Une fois adoptés en commission, les rapports sont distribués avant la discussion en séance publique , au moins trois jours avant les débats. Outre l'analyse des délibérations de la commission, ils contiennent des conclusions motivées et le texte proposé par la commission.
Mais, lorsqu'une commission a adopté un projet ou une proposition de loi sans modification et sans aucune observation importante de ses membres, il n'est pas déposé de rapport sur ce texte.
- La nécessaire compensation par la commission de l'augmentation des charges publiques ou de la diminution des recettes publiques issue d'une proposition de loi
Dans le cadre de l'examen d'une proposition de loi qui tend à augmenter directement ou indirectement les dépenses publiques ou à diminuer les recettes, tout rapport doit, s'il est favorable à cette proposition, indiquer les ressources ou les baisses de charges publiques permettant de couvrir la dépense ou la diminution de recettes devant résulter de l'adoption de la proposition 24 ( * ) .
2. Des séances publiques strictement encadrées
a) Le texte adopté par la commission sert de base à la discussion en séance publique
Une fois adopté par la commission compétente, le texte législatif est examiné en séance plénière. Ces séances sont publiques , sauf décision contraire émanant de la majorité des députés (sur la demande de son Président ou sur une demande écrite et signée par cinq membres).
A l'heure fixée pour la séance (en principe, les séances publiques débutent à 14h30 ), le Président a la faculté, soit d'ouvrir immédiatement cette dernière, soit de faire auparavant procéder à l'appel nominal pour vérifier le quorum. La Chambre peut en effet discuter des différents points de l'ordre du jour, quel que soit le nombre des députés présents, mais ne peut prendre aucune décision tant que la majorité des députés n'est pas réunie. En cas d'absence de quorum, le Président peut reporter un vote d'une heure ou l'inscrire à l'ordre du jour de la séance suivante.
Une question préalable peut être soulevée par un député et a alors la priorité sur la question principale de l'ordre du jour, dont elle suspend la discussion. Elle n'est pas prise en compte pour le décompte du temps de parole global alloué.
Si le Président considère qu'une motion d'ajournement ne tend qu'à entraver les travaux de la Chambre, il peut la soumettre immédiatement et sans débat au vote par main levée.
Puis, au cours de l'examen d'un texte, le rapporteur présente le rapport de la commission compétente , ses propos devant refléter les discussions de la commission .
S'engagent ensuite la discussion générale et la discussion des articles. Sauf décision contraire de la Chambre, le texte examiné en séance plénière est celui qu'a adopté la commission.
Enfin, les textes n'ayant pas fait l'objet de rapport en commission peuvent être adoptés sans débat en séance publique (sur proposition de la Conférence des Présidents statuant à l'unanimité, et en l'absence d'opposition d'un député, le texte est alors inscrit à l'ordre du jour avec la mention « sans débats » 25 ( * ) ).
b) Un temps de parole en séance strictement encadré, un droit d'amendement étendu
La durée des débats en séance publique et le temps de parole maximal accordé aux orateurs sont strictement fixés par une décision de la Conférence des Présidents prise à l'unanimité, qui se réfère à l'un des « modèles » 26 ( * ) de débats prévus par le Règlement (le temps de parole fixé comprend aussi la discussion des amendements). La Conférence des Présidents peut, à l'unanimité, décider d'autres temps de parole, à condition de respecter la proportion établie dans ces modèles. Aucun député, à l'exception du rapporteur, ne peut parler plus de deux fois sur une même question, sauf décision contraire de la Chambre 27 ( * ) .
Il n'existe pas de véritable limite à l'exercice du droit d'amendement. Mais, la Chambre ne délibère sur aucun amendement présenté en séance publique s'il n'est pas appuyé par cinq députés au moins . En pratique, les amendements sont rédigés par écrit, remis au Président et distribués à la Chambre. Si cette dernière décide qu'il y a lieu de renvoyer l'amendement au Conseil d'État ou à une commission, elle peut suspendre la délibération.
c) Le second vote réglementaire 28 ( * )
Avant le vote sur l'ensemble d'un texte par la Chambre , sont soumis à une nouvelle discussion et à un vote définitif : les dispositions nouvelles introduites dans le cours des débats ; les amendements adoptés ; les dispositions primitives rejetées ; les articles modifiés de quelque manière que ce soit ; toutes les dispositions qui auront été admises avant que le Conseil d'État n'ait été entendu.
Un jour franc au moins doit s'écouler entre la séance du second vote et celle au cours de laquelle les derniers articles de la proposition ont été votés , sauf décision différente de la Chambre à la majorité des deux tiers des membres présents.
Immédiatement après ce second vote, la Chambre doit procéder au vote sur l'ensemble du projet de loi (à la majorité simple en principe). En pratique, les votes sont regroupés lors de certaines séances.
d) Un recours pertinent aux nouvelles technologies de l'information
Lors de son déplacement à Luxembourg, votre mission d'information a pu constater que chaque député disposait à sa place dans l'hémicycle d'un ordinateur personnel (inséré dans son pupitre) facilitant sa participation aux débats.
Pendant la séance plénière, il peut ainsi consulter sous une forme dématérialisée tous les textes nécessaires au déroulement de cette dernière (projets ou propositions de loi ; amendements...), effectuer des recherches documentaires et envoyer ou recevoir des courriers électroniques grâce à un accès direct à une messagerie interne. Ce dispositif est en outre utilisé lorsque la Chambre décide d'utiliser le vote électronique pour un scrutin.
3. L'intervention du Conseil d'État à toutes les étapes de la procédure
Apparu en 1856, le Conseil d'État du Luxembourg était initialement chargé, comme le Conseil d'État français, d'une part, d'une fonction consultative sur les projets et propositions de loi et , d'autre part, d'une fonction juridictionnelle , exercée par son Comité du contentieux qui représentait la plus haute juridiction en matière administrative.
Toutefois, l'arrêt Procola de la Cour européenne des droits de l'Homme en date du 28 septembre 1995 a indiqué que la composition et le fonctionnement du Comité du contentieux (qui voyaient des conseillers s'exprimer sur un texte dans le cadre de leurs fonctions consultatives avant de le faire une seconde fois dans le cadre de leurs fonctions juridictionnelles) violaient les exigences d'impartialité requises par l'article 6-1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme.
En conséquence, par la révision constitutionnelle du 12 juillet 1996, le constituant luxembourgeois a institué un ordre juridictionnel administratif dont le Conseil d'État est exclu et « recentré » ce dernier sur une mission de conseil du gouvernement et de la Chambre.
Composé de 21 membres formellement nommés par le seul Grand-Duc mais en pratique issus des propositions du gouvernement, de la Chambre des députés et du Conseil lui-même, le Conseil d'État est une institution spécifique considérée comme le « gardien de la Constitution » . Il a pour mission de veiller a priori à la conformité à la Constitution des projets et des propositions de loi, mais aussi des projets de règlement.
Il est ainsi appelé « à donner son avis sur les projets et propositions de loi et les amendements qui pourraient y être proposés » 29 ( * ) .
Ainsi, à la différence de la procédure française, le Conseil d'État est amené à conseiller la Chambre. C'est en principe en tenant compte de l'avis du Conseil que les commissions arrêtent définitivement les conclusions de leur rapport 30 ( * ) . En cas d'urgence demandée par le gouvernement, un texte peut être discuté sans que cet avis soit disponible, mais l'avis doit être communiqué à la Chambre avant le vote sur l'ensemble du texte.
De même, si la Chambre des députés a procédé au vote article par article sans procéder au vote sur l'ensemble de la loi du fait qu'une proposition ou un projet de loi aura subi, par l'adoption d'amendements ou le rejet d'articles, des modifications sur lesquelles le Conseil d'État n'aura pas été entendu, celui-ci doit rendre son avis sur les dispositions votées par la Chambre dans un délai de trois mois au plus tard à partir de la communication de ces dispositions . Cependant, faute d'avis dans ce délai, la Chambre peut passer au vote sur l'ensemble du texte 31 ( * ) .
4. En pratique, les lois sont le plus souvent sanctionnées et promulguées après une seule lecture à la Chambre
a) La majorité des textes est adoptée par la Chambre à l'issue d'une seule lecture
Selon l'article 59 de la Constitution, « toutes les lois sont soumises à un second vote, à moins que la Chambre, d'accord avec le Conseil d'État, siégeant en séance publique, n'en décide autrement ».
Après le vote sur l'ensemble d'un projet de loi, le Président consulte la Chambre sur la question de savoir s'il y a lieu ou s'il n'y a pas lieu à second vote. Lorsque la Chambre ou le Conseil d'État a décidé qu'il y a lieu à second vote, il n'y est procédé qu'au moins trois mois après le premier vote . Si la Chambre décide qu'il n'y a pas lieu à second vote, le projet de loi est renvoyé au Conseil d'État, et dans le cas où il rejoint la décision de la Chambre, le projet de loi en est définitivement dispensé.
Dans les faits, le Conseil d'État, sauf lorsqu'il a manifesté des « oppositions formelles » à l'adoption d'un texte dans son avis, autorise le plus souvent la dispense de seconde lecture.
b) La sanction et la promulgation de la loi par le Grand-Duc
Conformément à l'article 34 de la Constitution, le Grand-Duc « sanctionne et promulgue les lois ». Il fait connaître sa résolution dans les trois mois du vote de la Chambre.
La loi devient obligatoire trois jours après sa publication au Mémorial législatif et administratif du Grand-Duché mais elle acquiert force exécutoire dès qu'elle est approuvée et promulguée par le Grand-Duc (Cour constitutionnelle 20 avril 1912) 32 ( * ) .
* 19 Article 1 er du Règlement.
* 20 Voir D.
* 21 Article 19 du Règlement.
* 22 Sur les projets de loi qui les concernent, les chambres professionnelles doivent être aussi obligatoirement consultées par la Chambre des députés.
* 23 Le texte peut aussi être confié à une commission spéciale ou à plusieurs commissions siégeant ensemble et élaborant un rapport commun. Toutefois, dans les faits, cette dernière procédure n'est pas utilisée. Il en va de même pour la possibilité de créer des sous-commissions sur des dossiers spécifiques.
* 24 Article 62 du Règlement.
* 25 Article 69 du Règlement.
* 26 Voir annexe 4.
* 27 Article 33 du Règlement.
* 28 Article 70 du Règlement
* 29 Article 83 bis de la Constitution.
* 30 Article 65 du Règlement.
* 31 Article 66 du Règlement.
* 32 Le contrôle de constitutionnalité des lois résulte de la saisine de la Cour constitutionnelle par toute juridiction, à titre préjudiciel. Il ne concerne pas les lois portant approbation des traités.