Approvisionnement électrique : l'Europe sous tension (rapport)

PREMIÈRE PARTIE - PRODUIRE L'ÉLECTRICITÉ DONT LA FRANCE ET L'EUROPE ONT BESOIN, PRÉSENTÉE PAR JEAN-MARC PASTOR

Présentée par Jean-Marc Pastor

A l'occasion de la présentation par la Commission européenne le 10 janvier 2007 de sa communication intitulée « Une politique de l'énergie pour l'Europe », la sécurité d'approvisionnement est devenue une des principales préoccupations de l'Union européenne dans le domaine de l'énergie. Reconnue comme l'un des trois piliers fondamentaux d'une politique énergétique communautaire qui reste encore largement à bâtir, elle est placée sur un pied d'égalité avec les deux autres objectifs que sont la promotion d'un secteur énergétique compétitif et la protection de l'environnement, plus particulièrement la lutte contre le réchauffement climatique et la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

La panne européenne du 4 novembre 2006 a remis en lumière la complexité des mécanismes permettant de garantir la sécurité d'approvisionnement électrique. Plus singulièrement, cet incident, nullement imputable à un manque de capacités de production en Europe, est à l'origine d'une prise de conscience générale des responsables politiques et des acteurs du secteur de l'électricité : l'Europe, et notamment la France, sont-elles en mesure d'assurer, à court, moyen et long termes, la satisfaction de leurs besoins en électricité ?

La France est un des premiers pays qui, en Europe, a fondé en grande partie sa sécurité énergétique sur l'électricité. A la suite du premier choc pétrolier, le gouvernement a décidé d'accroître les usages de l'électricité avec le déploiement d'un parc électronucléaire, dans le double objectif de réduire les importations d'hydrocarbures et d'assurer l'indépendance énergétique nationale. Depuis cette date, la consommation finale d'électricité , entraînée par celle des secteurs résidentiel et tertiaire avec le déploiement massif du chauffage électrique, a été multipliée par trois . Ce faisant, la France est devenue l'un des plus gros consommateurs par habitant en Europe ^{29 ( * )} , ce qui place la question de la sécurité d'approvisionnement au coeur des préoccupations nationales.

L'appréhension de cet enjeu politique majeur se pose différemment au seuil du XXI ^ème siècle. Sous l'impulsion de l'Union européenne, l'organisation du secteur énergétique en général, et électrique en particulier, a subi d'importants bouleversements au cours des vingt dernières années avec l'ouverture à la concurrence des marchés de l'électricité et du gaz. Cette politique s'est traduite par une recomposition industrielle profonde marquée par le démantèlement progressif des grands opérateurs nationaux intégrés, auparavant placés en situation de monopole, et l'apparition de nouveaux acteurs. En France, la parfaite courroie de transmission qui reliait le ministère de l'énergie à deux établissements publics chargés de produire, d'acheminer et de fournir ces deux énergies essentielles que sont le gaz et l'électricité, garantissait une maîtrise publique totale du secteur. La création d'un marché libre a rendu cette organisation beaucoup plus complexe puisqu'elle se traduit par la multiplication d'opérateurs privés prenant leurs décisions d'investissements en fonction de signaux de prix envoyés par le marché. Elle remet en cause le mode de fonctionnement des opérateurs historiques, Electricité de France (EDF) et Gaz de France (GDF), qui évoluent désormais dans un cadre concurrentiel excluant, en vertu du principe de concurrence libre et non faussée, tout soutien direct de leurs activités par la puissance publique.

Cette évolution a conduit votre mission d'information à se demander si la concurrence, totalement effective pour le marché de la production d'électricité mais aussi pour celui de la fourniture depuis le 1 ^er juillet 2007, pouvait constituer l'unique aiguillon de la politique de l'énergie en Europe et était de nature à favoriser la réalisation des investissements nécessaires. A cet égard, elle estime que le secteur de l'énergie, en particulier celui de l'électricité, ne saurait se passer de puissants outils de régulation et de maîtrise publique, compte tenu des enjeux politiques et stratégiques de l'énergie. Pour vos rapporteurs, au regard de la situation géopolitique actuelle, détenir les clés de l'énergie, c'est détenir un pouvoir politique.

La France a, du reste, bien intégrée cette donnée puisque son système électrique s'organise autour d'acteurs publics dont les rôles sont désormais bien stabilisés. Ainsi, le gouvernement conserve un large pouvoir d'orientation du secteur et dispose d'outils de mise en oeuvre de la politique de l'énergie décidée, pour les grandes orientations, par le législateur et, pour les choix quotidiens, par le ministère chargé de l'énergie. Par ailleurs, le pays dispose, avec EDF, d'un opérateur public puissant en charge notamment de produire de l'électricité, d'assurer la conduite de missions de service public assignées par la loi et de fournir, dans un cadre totalement ouvert à la concurrence depuis le 1 ^er juillet 2007, de l'électricité. Réseau de Transport d'Electricité (RTE), filiale à 100 % d'EDF mais bénéficiant d'une totale indépendance de gestion comme l'exigent les directives européennes, est quant à lui chargé de la gestion du réseau de transport d'électricité et de l'équilibre instantané des flux sur ce réseau. Les collectivités territoriales jouent elles aussi un rôle dans ce schéma puisqu'elles sont propriétaires des réseaux de distribution, dont elles concèdent la gestion à EDF ou, dans leur zone de desserte exclusive, aux distributeurs non nationalisés (DNN). Enfin, depuis 2000 et l'ouverture à la concurrence, un régulateur du secteur a été créé avec la Commission de régulation de l'énergie (CRE). Celle-ci a pour mission principale d'exercer un contrôle sur les activités de réseau (activités dites régulées) et de vérifier qu'elles sont gérées de manière à permettre à toute personne un accès transparent et non discriminatoire aux réseaux. Plus récemment, elle s'est également vue attribuer la surveillance des marchés de l'énergie.

Tout en prenant acte des décisions communautaires en matière de libéralisation, le législateur a tenu à réaffirmer clairement l'existence en France d'un service public de l'énergie . Dès l'adoption de la loi du 10 février 2000, la sécurité d'approvisionnement - garantir à tout consommateur d'électricité, où qu'il soit situé sur le territoire, une fourniture de qualité quand il en a besoin - a été reconnue comme la première mission du service public de l'électricité ^{30 ( * )} . L'article 1 ^er de la loi du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique (POPE) s'inscrit dans le droit fil de cette orientation lorsqu'il indique que la garantie de cette sécurité fait partie des quatre grands objectifs de la politique énergétique.

Cette responsabilité suppose d'abord que les moyens de production soient en mesure, à tout instant de l'année ou de la journée, de répondre à la demande. Elle implique de s'assurer de la disponibilité de ces moyens en nombre suffisant et d'anticiper les évolutions de l'offre et de la demande. Bien entendu, l'examen de cet équilibre ne peut plus se cantonner au strict cadre national, en raison de l'ancrage de notre pays, relié à ses six voisins par 44 liaisons transfrontalières, au coeur du système électrique européen.

Votre mission d'information a la profonde conviction que l'organisation européenne, telle qu'elle se dessine aujourd'hui, n'est pas en mesure de garantir la sécurité d'approvisionnement électrique de l'Union européenne. En effet, elle juge que la plupart des décisions communautaires dans le domaine de l'énergie ont trop souvent mis l'accent sur le renforcement de la concurrence et des capacités d'échanges entre pays et pas sur l'élaboration de mécanismes favorisant le développement des capacités de production. Son propos n'est certes pas de récuser en bloc toutes les avancées communautaires qui ont structuré le secteur. Pour autant, il apparaît aux yeux des membres de la mission que la politique énergétique européenne doit faire l'objet d'une profonde réorientation, qui s'appuierait sur la création de véritables outils de régulation et de maîtrise publique du secteur .

Afin d'apprécier la situation française en matière de production d'électricité , tout en la replaçant dans son contexte européen, vos rapporteurs examineront tout d'abord les conditions dans lesquelles est organisée l'anticipation des besoins en électricité et analyseront les outils permettant de répondre aux risques de déséquilibre entre l'offre et la demande. Puis, ils présenteront les différentes pistes de développement des filières de production électrique et leurs évolutions souhaitables pour assurer la sécurité d'approvisionnement. Enfin, ils consacreront des développements à la question des prix de l'électricité, partie intégrante de cette sécurité dans un contexte de libéralisation du marché électrique.

I. VERS UNE PÉNURIE D'ÉLECTRICITÉ EN EUROPE EN 2020 ?

L'état des capacités de production françaises est globalement satisfaisant. En outre, l'existence d'outils permettant d'analyser les faiblesses du système électrique, d'anticiper les besoins et de remédier aux carences des opérateurs constitue un gage évident de sécurité d'approvisionnement. Le constat n'est en revanche pas le même s'agissant de l'Europe : la faiblesse des mécanismes de prévention des déséquilibres au sein de l'UE pourrait, à terme, favoriser l'apparition d'une pénurie d'électricité.

A. LE PARC FRANÇAIS : LA BASE ASSURÉE, LA POINTE À SURVEILLER

La France est dotée d'un parc de production lui permettant de répondre largement à la demande d'électricité « en base ». Toutefois, notre pays est régulièrement contraint de faire appel aux capacités électriques de ses voisins pour « passer les pointes ». Deux raisons expliquent ce phénomène : le niveau de plus en plus élevé des pics de consommation pendant l'hiver et un relatif manque d'investissements dans les centrales de pointe au cours des dernières années.

A des fins didactiques et pour faciliter la lecture du rapport, vos rapporteurs rappellent que les données exprimées en watts représentent des puissances électriques servies instantanément. Les valeurs exprimées en wattheures représentent en revanche des productions (ou des consommations), obtenues en multipliant la puissance effective de chaque installation par sa durée de fonctionnement : ainsi, une centrale d'un gigawatt fonctionnant à sa puissance nominale pendant 1 000 heures permet de produire (et donc de servir une consommation) de 1 000 gigawattheures. Enfin, il existe un facteur mille entre les différentes unités utilisées pour les données relatives tant aux puissances qu'aux productions : par exemple, 1 mégawatt (MW) = mille kilowatts (kW) ; 1 gigawatt (GW) = un million de kW ; 1 térawatt (TW) = un milliard de kW.

1. Analyse des dernières statistiques électriques nationales

Le système électrique français présente une double spécificité par rapport à l'UE et aux pays membres de l'OCDE. D'une part, avec l'accroissement de ses usages au cours des trente dernières années, la part de l'électricité dans la consommation énergétique finale ^{31 ( * )} est importante puisqu'elle s'élève à 23 %, contre un peu plus de 16 % pour la moyenne mondiale et moins de 20 % pour les pays de l'OCDE. D'autre part, la très grande majorité de l'électricité française est d'origine nucléaire : avec un parc de 19 centrales totalisant une puissance de plus de 63 gigawatts (GW), la France possède la seconde puissance nucléaire installée au monde après les Etats-Unis. Toutefois, elle est le premier producteur d'électricité nucléaire en pourcentage de sa production totale (78 %) ^{32 ( * )} .

D'après des données provisoires, le parc français se composait au 1 ^er janvier 2007 de 63,3 GW de nucléaire, 24,8 GW de thermique (charbon, gaz et pétrole), 25,5 GW d'hydraulique et 2,4 GW d'autres énergies renouvelables, dont 1,3 GW d'éolien, soit une puissance totale légèrement supérieure à 116 GW. Il s'agit de la deuxième puissance électrique installée dans l'Union européenne derrière l'Allemagne (122,3 GW). Avec 96 GW, EDF est le premier producteur français ; viennent ensuite Suez, avec plus de 8 GW, et la SNET, avec 2,5 GW.

La structure du parc français, qui repose essentiellement sur le nucléaire et l'hydraulique, rend donc le coût de la production indépendant à 95 % de l'évolution du prix des hydrocarbures, ce qui constitue un facteur majeur d'indépendance énergétique .

Comme l'indique le tableau figurant page suivante, le bilan énergétique français pour l'année 2006 ^{33 ( * )} fait apparaître, par rapport à 2005, une réduction de 0,2 % de la production totale nette d'électricité , qui s'est établie à 548,8 térawattheures (TWh) ^{34 ( * )} , et ce malgré une hausse de 5 % du solde exportateur français , qui s'élève à 63,3 TWh.

La consommation intérieure d'électricité ^{35 ( * )} s'est, pour la même année, élevée à 480,6 TWh contre 483 TWh en 2005 ^{36 ( * )} . Comme le souligne l'Observatoire de l'énergie, il s'agit de la première baisse de cet indicateur depuis 1947, qui résulte exclusivement du recul de la consommation d'électricité de la branche énergie.

Malgré cette évolution récente, la France a connu, au cours des dernières années, des pointes aiguës de demande d'électricité : la forte pénétration du chauffage électrique dans les bâtiments français rend la consommation particulièrement dépendante des variations de température. Comme le souligne RTE, la baisse des températures de 1°C en hiver peut provoquer un accroissement de la puissance appelée pouvant aller jusqu'à 1 500 MW, ce qui équivaut à la mobilisation complète de plus d'une tranche nucléaire. L'année 2006 a ainsi vu s'établir un nouveau record de consommation, le 27 janvier en début de soirée, avec une demande de 86,3 GW , le précédent record ayant été atteint le 28 février 2005 avec 86 GW.

LE BILAN ELECTRIQUE EN 2006 (France Métropolitaine)
			Montant en Twh	Evolution en Twh	Evolution en %
Production nette (1) dont :			548,8	-1,4	-0,2
	Nucléaire		428,7	-1,3	-0,3
	Thermique classique		57,1	-5,8	-9,3
		dont : charbon	21,6
		fiouls (*)	4,6
		gaz naturel	20,9
		renouvelables et déchets	4,7
		gaz industriels et autres (**)	5,2
		total	57,1
	Hydraulique		60,9	4,6	8,1
	Eolienne et photovoltaïque		2,2	1,2	222
Importations (2)			8,5	0,5	5,7
Exportations (3)			71,9	3,5	5,1
Solde des échanges (4) = (3) - (2)			63,3	3	5
Pompages (5)			7,5	0,8	12,2
Energie appelée (***) (6) = (1) - (4) - (5)			478	-5,2	-1,1
		dont : basse tension	189,3	3,6	1,9
		haute et moyenne tension	256,8	-8,3	-3,1
		pertes et ajustements	31,8	-0,4	-1,3
(*) : fioul lourd, fioul domestique et coke de pétrole
(**) : gaz de hauts fourneaux, de raffineries, de cokerie + production non répartie
(***) : non corrigée du climat

Source : Observatoire de l'énergie

Une simple observation de la puissance installée en France, 116 GW, pourrait laisser supposer que celle-ci est en mesure de satisfaire les besoins à tout instant de la journée ou de l'année, y compris quand la consommation atteint des records. En réalité, ces données statistiques laissent de côté le fait que les producteurs français sont liés par des accords commerciaux les obligeant à livrer de l'électricité à l'étranger, y compris quand la demande nationale est au plus haut. Surtout, la totalité des moyens de production est loin d'être disponible à tout instant de l'année . Ainsi, l'Union pour la coordination du transport d'électricité (UCTE ^{37 ( * )} ) estime que les capacités disponibles du parc français s'établissaient à un niveau de 91,6 GW pour une journée de janvier 2007, soit un taux d'indisponibilité des installations de 20 % ^{38 ( * )} .

Ces deux raisons expliquent que notre pays peut être conduit à faire massivement appel à des capacités de production installées chez ses voisins pour répondre à ses pointes de consommation. Ce n'est cependant pas nécessairement le cas : si, selon des informations recueillies par vos rapporteurs, la France a mobilisé 2 600 MW de capacités étrangères le 28 février 2005, elle était en revanche globalement exportatrice, pour une puissance de 600 MW, le 27 janvier 2006, au moment où la consommation était la plus forte,. Malgré cette apparente amélioration, il n'en reste pas moins qu'en 2006, près de 8,5 TWh ont été importés, dont une part pour répondre à la demande en pointe.

Lors de son audition par la mission d'information, M. Alberto Martin Rivals ^{39 ( * )} , directeur général d'Endesa France ^{40 ( * )} , a confirmé cette dégradation de la capacité du parc français à répondre, de manière autonome, aux pics de consommation. Selon lui, cette évolution serait liée au fait qu'entre 1990 et 2006, dans un contexte général de croissance régulière de la consommation d'électricité, seulement 5 GW de capacités additionnelles ont été installés alors que la puissance appelée en période de pointe a pour sa part augmenté de 22 GW, passant de 64 GW à 86,3 GW. Dans ces conditions, la « couverture », entendue comme la différence entre le point le plus haut de la demande et la capacité supplémentaire installée, a diminué de 17 GW en quinze ans , ce phénomène s'étant accéléré au cours des cinq dernières années.

Ces analyses laissent penser que la France, pour assurer sa sécurité d'approvisionnement, doit consolider ses moyens de pointe . En effet, le parc de production dispose de surcapacités en base autorisant des exportations d'électricité mais semble insuffisant pour assurer la pointe ^{41 ( * )} .

* ²⁹ Avec une consommation par habitant de 8 206 kWh en 2004 (à comparer à une moyenne de 6 932 pour l'UE à 25) contre 3 370 kWh en 1973, selon les données AIE/OCDE.

* ³⁰ L'article 1 ^er de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité dispose que « le service public de l'électricité a pour objet de garantir l'approvisionnement en électricité sur l'ensemble du territoire national, dans le respect de l'intérêt général ».

* ³¹ Sources : Agence internationale de l'énergie (AIE) et Observatoire de l'énergie.

* ³² Dans l'Union européenne, seule la Lituanie talonne la France avec 72,3 %. Viennent ensuite la Slovaquie (57,2 %), la Belgique (54,4 %) et la Suède (48 %). A titre de comparaison, cette proportion s'élève à 19,4 % aux Etats-Unis - Données 2006 selon l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA).

* ³³ Bilan énergétique de l'année 2006 de la France - 5 avril 2007 - Observatoire de l'énergie.

* ³⁴ La production totale brute d'électricité en 2006 a été de 574,5 TWh. On obtient la production nette en soustrayant à la production brute la consommation des « auxiliaires » des centrales (électricité consommée par les centrales pour produire l'électricité).

* ³⁵ Cet indicateur se calcule en soustrayant de la production nette d'électricité, toutes origines confondues, la consommation absorbée par les stations de transfert d'énergie par pompage (7,5 TWh en 2006) et le solde exportateur d'électricité.

* ³⁶ Données corrigées du climat.

* ³⁷ Association des gestionnaires de réseaux de transport d'électricité, qui regroupe 29 membres originaires de 24 pays. L'UCTE fédère les gestionnaires des réseaux synchrones de la plaque européenne.

* ³⁸ De multiples raisons expliquent que des capacités de production soient indisponibles à un instant T. Ainsi, une centrale peut être en cours de maintenance, de réparation ou, pour une centrale nucléaire, faire l'objet d'un chargement de combustible. La plupart des centrales nucléaires étant en arrêt pour maintenance au cours de l'été, l'UCTE montre que la puissance disponible est la plus faible au cours de cette période (estimation de 68,8 GW pour le mois de juillet 2007). Dans le même temps, c'est aussi à cette période de l'année que la puissance appelée est la plus faible en France, même si le développement de la climatisation pourrait remettre en cause cette observation.

* ³⁹ Audition du 22 février 2007.

* ⁴⁰ Compte tenu des développements capitalistiques intervenus au cours des derniers mois, les activités internationales d'Endesa, entreprise espagnole qui avait pris le contrôle de la Société nationale d'électricité et de thermique (SNET), devraient passer sous le contrôle d'E.ON-Ruhrgas.

* ⁴¹ M. Pierre Gadonneix, président-directeur général d'EDF, a ainsi souligné que « la diversité du parc n'est pas optimale. Celui-ci présente une très forte puissance de base, alors même que notre marché est très saisonnier du fait de l'importance du chauffage électrique. » - Audition du 8 février 2007.