3. Des services départementaux insuffisamment pilotés
Selon votre rapporteur spécial, les démarches de simplification de l'organisation des services doivent enfin se doubler d'un renforcement de leur pilotage.
Or, ce pilotage se heurte à un obstacle structurel qui tient à ce que le ministère chargé de l'écologie ne disposait pas, jusqu'à ce jour, de services déconcentrés à l'échelon départemental, échelon qui constitue le niveau opérationnel de la plupart des politiques environnementales, et singulièrement de la politique de l'eau.
a) « Animer » sans piloter
La politique de l'eau est mise en oeuvre dans des proportions significatives par les DDAF pour la police de l'eau et par les DDE s'agissant de la prévention des inondations.
Les DIREN ne disposant sur ces services d'aucune autorité hiérarchique , elles semblent contraintes de recourir à des formes atténuées de pilotage telles que l'« animation », l'élaboration et le partage de « doctrines », la « coordination » et l'« échange de pratiques ».
Selon votre rapporteur spécial, ces vocables apparaissent comme autant de symptômes d'une gouvernance « molle » , générant d'importants coûts de transaction , et dont l'impact n'est que faiblement renforcé par le statut de responsable de budget opérationnel de programme dont bénéficient les DIREN, ou par l'édiction de directives nationales d'orientation (DNO) qui, si elles permettent d'assigner des objectifs et des résultats aux services départementaux, ne voient jamais leur inapplication sanctionnée.
b) Des inconvénients réels
Selon votre rapporteur spécial, la faiblesse du pilotage des services départementaux présente des inconvénients réels.
Le premier réside dans le fait que le ministère chargé de l'écologie ne maîtrise pas pleinement les équivalents temps plein travaillé (ETPT) affectés à la politique de l'eau.
Les difficultés rencontrées dans la mise en place des services uniques de police de l'eau en sont l'illustration : en dépit de la signature d'une convention entre les ministères chargés de l'équipement, de l'agriculture et de l'écologie, seuls 40 détachements et mises à disposition en provenance du ministère de l'équipement étaient réalisés début 2007, alors que 80 étaient prévus. A ce jour, l'insuffisance des personnels affectés à la police de l'eau contraint le ministère chargé de l'écologie à recourir à des vacataires pour exercer ces missions.
La seconde conséquence de l'insuffisante maîtrise des services déconcentrés résulte des possibles « conflits d'intérêts » qui peuvent surgir au sein de services soumis à un double pilotage. Ces conflits, bien que rares, semblent intéresser au premier chef les problématiques liées à l' irrigation ou aux pollutions diffuses au sein des DDAF ou survenir, en DDE, entre les enjeux liés à la police de l'eau d'une part, et aux usages de la navigation ou à l' ingénierie d'autre part.
Compte tenu du fait que le ministère chargé de l'écologie ne nomme 16 ( * ) ni ne rétribue les fonctionnaires de ces directions, on peut craindre que la solution de ces conflits ne soit pas systématiquement favorable à la politique de l'eau .
Votre rapporteur spécial suggère dans un premier temps d'inscrire les ETPT correspondant aux missions « eau » assurées par les DDAF sous plafond d'emploi du ministère chargé de l'écologie , afin d'en avoir une connaissance plus précise.
Il relève par ailleurs que la constitution du ministère de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables devrait permettre :
1) de renforcer le pilotage des DDE ;
2) d'engager une réflexion sur l'évolution des missions de ces directions , et notamment sur la possibilité d'en faire l'échelon départemental des politiques environnementales , et en particulier de la politique de l'eau.
* 16 A l'exception des directeurs départementaux de l'agriculture et de la forêt, qui sont désormais co-nommés par les ministres de l'agriculture et de l'écologie.