N° 239
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007
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Annexe au procès-verbal de la séance du 14 février 2007 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des Affaires culturelles (1) à la suite d'une mission effectuée aux États-Unis du 12 au 20 septembre 2006,
Par MM. Jacques VALADE, Ambroise DUPONT, Ivan RENAR, Yannick BODIN, Pierre BORDIER, Mme Colette MÉLOT, M. David ASSOULINE,
Sénateurs.
(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Ambroise Dupont, Jacques Legendre, Serge Lagauche, Jean-Léonce Dupont, Ivan Renar, Michel Thiollière, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Pierre Martin, David Assouline, Jean-Marc Todeschini, secrétaires ; M. Jean Besson, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Jean-Marie Bockel, Yannick Bodin, Pierre Bordier, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Christian Demuynck, Denis Detcheverry, Mme Muguette Dini, MM. Louis Duvernois, Jean-Paul Émin, Mme Françoise Férat, MM. François Fillon, Bernard Fournier, Hubert Haenel, Jean-François Humbert, Mme Christiane Hummel, MM. Soibahaddine Ibrahim, Alain Journet, Philippe Labeyrie, Pierre Laffitte, Simon Loueckhote, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean-Louis Masson, Jean-Luc Mélenchon, Mme Colette Mélot, M. Jean-Luc Miraux, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jean-François Picheral, Jack Ralite, Philippe Richert, Jacques Siffre, René-Pierre Signé, Robert Tropéano, André Vallet, Jean-François Voguet.
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États-Unis. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
La commission des affaires culturelles a décidé, en 2006, d'envoyer une délégation de ses membres aux Etats-Unis pour étudier deux thèmes particuliers, en rapport avec ses compétences, de façon à apporter l'éclairage d'un exemple étranger dans deux débats qui sont aujourd'hui au coeur de l'actualité politique.
L'organisation de l'enseignement supérieur constitue le premier de ces thèmes.
Plus personne ne conteste aujourd'hui que l'efficacité de l'enseignement supérieur, son aptitude à former une main d'oeuvre qualifiée et à contribuer à l'effort de recherche, soit un paramètre décisif dans la compétition économique mondiale, et que ce soit dans la « matière grise » que réside aujourd'hui la nouvelle richesse des Nations.
Cette prise de conscience partagée conduit aujourd'hui de nombreux Etats à engager une réflexion sans complaisance sur les forces et les faiblesses de leur système d'enseignement supérieur. La France, qui a commencé, avec la loi de programme du 18 avril 2006, à rénover l'organisation de son système de recherche, ne doit pas se soustraire à cet effort d'évaluation générale et critique, auquel le rapport de la commission sur l'économie de l'immatériel présidée par MM. Levy et Jouyet vient d'apporter une contribution très remarquée.
Dans cette perspective, une étude du système américain de l'enseignement supérieur présente un triple intérêt.
Son organisation est, en premier lieu, radicalement différente de la nôtre. Là où notre système, étroitement contrôlé par l'Etat, ne laisse aux universités qu'une autonomie limitée, les Etats-Unis laissent aux mécanismes du marché le soin de réguler un système où les universités et les établissements disposent d'une entière liberté dans le recrutement de leurs professeurs, dans la sélection de leurs étudiants et jusque dans la collation des diplômes.
En second lieu, sa réussite est incontestable, et ses universités les plus prestigieuses, généralement de statut privé, jouissent d'un prestige que confirment avec régularité les classements internationaux. De nombreuses voix en France, et notamment le rapport précité de MM. Lévy et Jouyet, nous invitent régulièrement à nous inspirer davantage de ce modèle.
Enfin, ce système est confronté à des défis proches des nôtres : promouvoir la qualité de ses filières d'excellence, sans laisser sur le bord de la route les catégories moins favorisées, et notamment les minorités ethniques qui, du fait des pesanteurs sociales, se détournent de l'enseignement supérieur. Il est significatif à cet égard, que les Etats-Unis eux-mêmes ne se dispensent pas de l'effort d'autocritique auquel sont astreints les Etats aujourd'hui. Par une heureuse coïncidence de calendrier, c'est à peu près au moment du passage de la mission sénatoriale que la commission présidée par la Secrétaire d'Etat à l'éducation, Margaret Spellings, a présenté des conclusions très critiques sur les insuffisances et les lacunes du système américain.
Le second thème portait sur l'organisation des musées et des établissements culturels, et notamment la façon dont leur financement associe fonds publics et contributions privées, ces dernières étant particulièrement généreuses sous l'impulsion d'une législation fiscale très favorable.
Le contexte budgétaire actuel qui impose une gestion rigoureuse de la dépense publique, constitue une invitation pressante, en France, à développer aux côtés des financements publics de l'Etat et des collectivités territoriales, le recours à des fonds privés. L'adoption de la loi n° 2003-709 du 1 er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations a constitué un premier pas important en ce sens, et plusieurs dispositions législatives sont venues, depuis, compléter et enrichir son dispositif.
La très grande expérience dont disposent les institutions culturelles américaines en matière de collecte de fonds - fundraising - peut sans nul doute contribuer à notre réflexion.
La délégation tient à remercier l'ensemble des interlocuteurs qu'elle a rencontrés, pour la qualité de leur accueil et de leurs explications, ainsi que les services de l'Ambassade de France, qui ont apporté une contribution décisive au bon déroulement de ce déplacement, et tout particulièrement, M. Jean-David Levitte, ambassadeur de France aux Etats-Unis, M. François Delattre, consul général à New York, et M. François Gauthier, consul à Boston.
I. L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR AMÉRICAIN : UN MODÈLE CÉLÉBRÉ MAIS CEPENDANT MAL CONNU
Souvent présenté comme modèle, le système américain d'enseignement supérieur est à la fois célèbre et mal connu.
Sa notoriété internationale tient, en grande partie, à une poignée de très prestigieuses universités dont le rayonnement se mesure par un nombre impressionnant de prix Nobel, de dépôts de brevets et de publications dans les grandes revues scientifiques.
L'évaluation à laquelle a récemment procédé l'université de Shanghai est venue apporter une nouvelle confirmation de cette prééminence, et quelque contestables que puissent souvent paraître ses méthodes et ses critères, le fait que, sur les vingt premières universités citées, dix-sept soient américaines, doit retenir toute notre attention.
Ce serait toutefois une erreur, parce que le prestige de ces grands établissements parvient seul jusqu'à nous, de juger l'ensemble du système américain d'enseignement supérieur à l'aune de ces seuls « fleurons ». Une vision trop sélective risquerait d'accréditer l'image fausse, car partielle, d'un système principalement constitué d'universités privées, très concurrentiel et exclusivement élitiste. La réalité est autrement plus complexe.
S'il est vrai qu'une partie des établissements américains est en effet privée, puisque le système est mixte, le secteur public reste majoritaire aux Etats-Unis, la répartition des enseignants et des professeurs étant d'environ 75 % dans les établissements publics contre 25 % dans le privé 1 ( * ) .
En outre, l'enseignement supérieur américain n'est pas composé uniquement de grandes universités, il présente au contraire une très grande variété d'établissements qui répondent à des besoins très différents et proposent une grande diversité de niveaux et de genres de formation.
Soucieuse d'appréhender le système dans sa complexité et sa variété, la mission sénatoriale s'est attachée à visiter des établissements caractéristiques de cette diversité. Elle s'est donc successivement rendue :
- dans les universités du MIT et de Harvard , qui, dans des genres très différents, constituent des illustrations du système d'excellence américain ;
- à « l'université de New York » ( City University of Harlem ) et à l'université noire de Howard à Washington, qui, tout en pouvant prétendre à un haut niveau d'excellence, ont une vocation marquée en matière d'intégration des minorités moins favorisées et en particulier des minorités ethniques sous-représentées ;
- les community colleges de Bunker Hill à Boston et de La Guardia à New York qui proposent des cycles courts.
La venue aux Etats-Unis de la délégation sénatoriale a coïncidé, à quelques jours près, avec la parution du rapport de la commission présidée par Margaret Spellings qui s'est livrée à une analyse sans concession du système d'enseignement supérieur américain, de ses forces, de ses faiblesses et des efforts qu'il devait réaliser pour faire face à une compétition internationale accrue.
A. UN SYSTÈME DÉCENTRALISÉ AUX ANTIPODES DE L'ORGANISATION FRANÇAISE
Le système d'enseignement supérieur américain est, dans sa conception et son organisation, très différent du système français. Il comporte un grand nombre d'établissements de statuts très différents (publics, privés sans but lucratif, privés à but lucratif) qui organisent les formations qu'ils dispensent en toute indépendance, et délivrent - ou non - des diplômes qui ne sont pas sanctionnés par l'Etat.
1. Le rôle de l'Etat fédéral : des pouvoirs limités mais des contributions financières importantes
L'Etat fédéral ne dispose, du fait de la Constitution américaine, que d'une capacité d'influence indirecte en matière d'enseignement supérieur, cette compétence relevant plutôt des Etats fédéraux eux-mêmes qui décident chacun de leur niveau d'engagement.
a) Le silence de la Constitution américaine
L'éducation ne figure pas dans les textes constitutionnels de 1787 et, à ce titre, ne peut relever des compétences de l'Etat fédéral.
En conséquence, celui-ci n'est pas habilité à légiférer en matière d'enseignement.
Il n'existe, de ce fait, aucune réglementation fédérale pour tenter de standardiser l'organisation des universités, qu'elles soient publiques ou privées, les formations qu'elles proposent, ou encore les conditions de délivrance des diplômes. Ainsi, la signification globale des « bachelors'degree » ou des « masters'degree » ne résulte-t-elle que de la convergence des pratiques en usage dans les différents établissements.
b) L'absence de véritable ministère de l'éducation nationale
Autre conséquence notable de ce silence constitutionnel, il n'existe pas, aux Etats-Unis, de ministère de l'éducation nationale susceptible d'encadrer et d'organiser les activités d'enseignement à l'échelle de la fédération.
Certes, depuis 1867, une série d'agences, de comités et de bureaux se sont succédés, avec pour objectif la collecte d'informations relatives aux établissements d'enseignement de tous niveaux répandus sur l'ensemble du territoire national. Mais les préventions suscitées par toute apparence de tentative de prise de contrôle sur ces structures ont toujours paralysé toute extension de leurs prérogatives.
Ce n'est qu'en 1980 qu'a finalement été constitué l'actuel département de l'éducation ( United States Department of Education , fréquemment désigné sous le sigle USDE ). Encore le Congrès s'est-il attaché, lors de sa création, à bien délimiter son rôle. Il lui est assigné pour mission d'assurer un égal accès à l'éducation et de promouvoir un enseignement de qualité.
Faute de pouvoir superviser le fonctionnement et l'organisation des établissements, c'est principalement à travers sa politique d'attribution des aides financières aux étudiants et des contrats de recherche avec les universités que l'Etat fédéral peut influer sur les orientations du système.
c) Des contributions financières significatives
C'est à partir de la moitié du XX e siècle que le gouvernement fédéral s'est mis à injecter dans l'enseignement supérieur des contributions financières significatives.
Au cours de la seconde guerre mondiale, l'Etat fédéral a distribué des fonds destinés à accroître les capacités militaires du pays. Puis, en 1944, de nombreux établissements ont perçu des subventions pour soutenir le retour des jeunes vétérans. Par la suite, dans les années soixante, lors du mouvement de lutte pour les droits civiques, le gouvernement fédéral a mis en place des programmes de soutiens financiers pour étudiants, sous forme de bourses ou de prêts d'études.
Aujourd'hui, le gouvernement fédéral représente la plus importante source de financement pour la recherche scientifique et les mécanismes de soutien aux étudiants. Ses contributions financières sont susceptibles de bénéficier indifféremment aux établissements privés comme aux établissements publics, sur lesquels il dispose ainsi d'un levier d'influence non négligeable.
* 1 « Universités publiques aux Etats-Unis. Une autonomie sous tutelle » par Cécile Brisset-Sillion (p. 18).