2. Les objectifs divergents de la présence australe
Une grande partie des difficultés de l'organisation administrative française dans la zone australe s'expliquent non seulement par la compétence de plusieurs administrations, mais surtout par le fait qu'elles obéissent à des philosophies et poursuivent des objectifs différents et parfois contradictoires.
Les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF)
Les TAAF sont une collectivité territoriale spécifique inscrite à l'article 72-3 de la Constitution, issu de la loi constitutionnelle n°2003-276 du 28 mars 2003 qui dispose : « La loi détermine le régime législatif et l'organisation particulière des Terres australes et antarctiques françaises ». Elle constitue désormais une collectivité sui generis différente des collectivités d'outre-mer (COM) définies par l'article 74 de la Constitution. La collectivité avait été créée par la loi n°55-1052 du 6 août 1955 et résulte de la séparation des îles subantarctiques de Madagascar. Elle n'a ni population permanente, ni assemblée élue. Elle est dirigée par un préfet administrateur supérieur 29 ( * ) dont les missions et pouvoirs sont définis par un décret du 18 septembre 1956, modifié en 2003. La collectivité est dotée d'un Conseil consultatif de 7 membres nommés pour cinq ans 30 ( * ) . Les TAAF ont été dotées d'un budget de 38 millions €, en 2006, et de 40 personnes. Elle est basée à Saint-Pierre de la Réunion depuis 1997. Sur ce budget, une part importante des recettes, soit 1/3 environ, est fournie par la vente de services à l'IPEV.
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Principaux éléments du budget des TAAF en
2006
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Recettes |
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Prestations aux organismes de recherche |
9 334 |
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- dont IPEV dont Marion Dufresne - Autres organismes |
7 144 6 544 2 190 |
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Subvention de l'Etat dont - dotation de fonctionnement - subvention d'investissement |
6 600 5 208 592 |
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Droits de pêche et pêche illicite dont - droits de pêche - produits exceptionnels pêche illicite |
5 688 5 080 608 |
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Produits philatéliques |
1 700 |
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Dépenses |
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Navires dont - Marion Dufresne - Astrolabe - Osiris |
13 100 11 500 850 750 |
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Personnel |
2 557 |
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Constructions |
1 447 |
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Matériels et outillage |
1 185 |
La collectivité a pour missions principales d'affirmer la continuité de l'appropriation française de ces territoires et d'en assurer la mise en valeur.
En effet, pour une terre sans maître comme l'étaient ces îles isolées, le droit international exige non seulement une prise de possession mais également une occupation et des activités étatiques permanentes ou du moins régulières manifestant l'exercice de la souveraineté et le lien avec la métropole. Ce fut longtemps la raison de notre présence sur place, qui avant d'être scientifique était militaire. L'administrateur supérieur a d'ailleurs longtemps été un officier général de la Marine nationale.
En outre, en tant que chef de la collectivité, le préfet a la mission d'en assurer le développement économique. Plusieurs tentatives infructueuses, avant sa création, sont restées célèbres dans l'histoire des îles subantarctiques, qu'elles soient fondées sur la chasse, la pêche ou l'élevage car certaines se sont achevées de manière dramatique. Sur les îles elles-mêmes, on trouve les restes archéologiques de ces activités. Il en subsiste aussi des traces par les espèces invasives qui y ont été introduites dans l'espoir d'une rentabilité : moutons, vaches, saumons et truites...
Aujourd'hui, la principale ressource est l'organisation durable des pêcheries à la légine sur Crozet et Kerguelen (6 000 t environ) et à la langouste sur Saint-Paul et Amsterdam (400 t environ) dont les TAAF tirent une part importante de leurs recettes (5 M€). La seule pêche à la légine représente un chiffre d'affaires de l'ordre de 30 millions d'euros. Elle est organisée dans une zone économique exclusive (ZEE) de près de 1,8 million de km², soit trois fois la surface du territoire métropolitain. Le préfet a compétence pour fixer le total admissible de capture (TAC) et attribuer les quotas. Des scientifiques, notamment du Muséum national d'histoire naturelle (MNHN) et du laboratoire de Chizé interviennent comme conseillers scientifiques, que ce soit pour l'évaluation des stocks, la définition des méthodes de pêche et la réduction des prises accidentelles d'espèces protégées. Les oiseaux ont beaucoup souffert de la pêche à la palangre car ils venaient manger les appâts sur les hameçons lors de leur mise à l'eau et coulaient ensuite avec. Il a donc fallu imposer la mise à l'eau des lignes uniquement la nuit. Malheureusement, certaines espèces, comme les pétrels à menton blanc, pêchent la nuit et sont donc toujours victimes de cette technique. D'autres solutions sont donc à trouver.
Dans le cas des orques, la situation est très inquiétante. Très intelligentes, elles ont compris qu'elles pouvaient s'alimenter sur les lignes des pêcheurs à la légine lorsqu'ils les remontent à la surface, ne laissant que la tête accrochée à l'hameçon et provoquant des pertes très importantes (+ 30 %). Dès lors, les pêcheurs peu scrupuleux éliminent-ils les orques. Des bateaux pirates ont même été arraisonnés avec de la dynamite à bord à cet effet ! Cette pratique est bien évidemment interdite sur les bateaux pêchant légalement dans notre ZEE. Mais, sur Crozet, où toute la population d'orques avait été identifiée et suivie lors de campagnes successives depuis 1964 grâce à la photographie de leur nageoire dorsale qui, par ses encoches et cicatrices, leur sert de carte d'identité, une chute brutale a été constatée. En 1988-1989, il y avait 93 individus, mais seulement 43 en 1998-2000. De même, entre 1981 et 1990, neuf jeunes avaient été observés contre seulement un seul entre 1991 et 2000. La population est gravement déstabilisée et la réduction du nombre des femelles fait craindre sa disparition.
Face à une pêche illicite très importante - sans doute le double du quota autorisé - à partir de 1996, le Gouvernement a décidé de mobiliser des moyens militaires de la Marine nationale. C'est le préfet de La Réunion qui a autorité en matière d'action de l'État en mer dans la zone sud de l'océan Indien. Il a autorité générale de police administrative en mer et est responsable du respect des lois, de la sauvegarde des droits souverains, du maintien de l'ordre public et de la sécurité des personnes et des biens. Le commandement maritime de La Réunion lui apporte son concours dans ces missions. Pour la surveillance des pêches, la Marine mobilise trois bâtiments, les frégates Nivôse et Floréal et le patrouilleur Albatros, pour un total de 250 jours de présence en mer dans la ZEE. Un patrouilleur supplémentaire, l'Osiris, est financé par les TAAF et le Conseil régional. Ce navire avait été arraisonné et confisqué en 2003 par la Marine, sur les 23 arraisonnés depuis 1997. L'efficacité opérationnelle de la Marine a été fortement renforcée par la mise en place, en février 2004, d'une surveillance satellitaire. Le satellite Radarsat permet de prendre des clichés depuis l'espace où il est possible de dénombrer les navires présents, d'identifier les navires pêchant illicitement, de les localiser et d'intervenir rapidement. Si la pêche illégale a beaucoup diminué dans notre zone, elle s'est déplacée vers les eaux internationales en marge de celle-ci. Ce succès ouvre désormais la voie à des coopérations internationales avec les pays qui rencontrent les mêmes difficultés : l'Afrique du Sud (île Marion), l'Australie (île Heard et îles McDonald) avec laquelle un accord a été signé le 23 novembre 2003. Cette coopération est un vrai succès puisqu'elle permet aux deux pays de planifier conjointement leur action, les bâtiments français peuvent même patrouiller dans les eaux australiennes.
Cette mission est menée avec efficacité pour le plus grand profit des armateurs réunionnais et de l'emploi local avec 45 millions d'euros de chiffre d'affaires et 250 emplois à temps plein. Six armements, soit huit bateaux, sont autorisés à pêcher. Les exportations de la grande pêche australe sont devenues les deuxièmes plus importantes à partir de l'île de La Réunion.
Ce secteur n'a pas achevé son développement car d'autres stocks sont vraisemblablement exploitables dans ces zones.
Cependant, le développement économique n'offre pas des possibilités illimitées, notamment le tourisme, compte tenu des distances et de l'absence de liaisons aériennes.
Ces deux missions - affirmation de la souveraineté et mise en valeur économique - peuvent d'ailleurs parfois entrer en conflit avec le système antarctique qui exclut toute appropriation nationale et impose une protection très complète de l'environnement. Ainsi, n'est-il pas possible pour la collectivité des TAAF de lever une taxe sur des navires étrangers accostant en terre Adélie ou de développer du tourisme via des infrastructures permanentes. De même la logique de la recherche, notamment en biologie, tournée vers l'étude des animaux et leur préservation dans un environnement vierge de toute intervention humaine, peut paraître contradictoire avec la logique d'exploitation des ressources animales marines. Dans ce cas précis, une collaboration efficace s'est instaurée entre les TAAF et les chercheurs afin d'optimiser les périodes et les méthodes de pêche. Elle a donné de très bons résultats, les pertes d'oiseaux diminuant de manière très importante. Il en est de même du tourisme.
L'Institut polaire français Paul-Emile Victor (IPEV)
L'IPEV se trouve naturellement dans une logique très différente, car il s'agit d'une agence de moyens, dévolue à la recherche.
Ainsi, la localisation de la recherche n'obéit pas à une logique territoriale ou d'affirmation de souveraineté. Les chercheurs français mènent des recherches dans certaines zones pour des raisons logistiques et historiques de positionnement de notre présence. Mais la multiplication des coopérations et les facilités de communication conduisent au développement de recherches hors zone de souveraineté.
C'est tout particulièrement le cas de la station Concordia qui se trouve dans le secteur revendiqué par l'Australie et non en terre Adélie, à la différence de la petite station Charcot qui avait été installée 317 km à l'intérieur de la terre Adélie. La comparaison s'arrête cependant là puisque cette station ne pouvait accueillir que trois hommes dans 20 m² et n'a été utilisée que trois ans. Le positionnement de la station Concordia n'a pas été déterminé par la volonté de poursuivre la revendication d'une souveraineté sur une partie de l'Antarctique mais par des raisons scientifiques : le lieu du forage EPICA sur le Dôme C.
Cette position géographique surprend certains observateurs. En effet, il est peu d'autres exemples de pays possessionnés ouvrant une station en dehors de leur zone revendiquée. Le Royaume-Uni a même clairement donné mission au BAS d'affirmer la présence britannique, alors que celle-ci est contestée pour partie par le Chili et l'Argentine. Le BAS s'interdit donc certaines activités en dehors de cette zone et bien évidemment en Arctique, auquel il n'a pas le droit de consacrer plus de 5 % de son budget.
A ces divergences d'approches et d'objectifs, s'ajoute un partage d'une des missions les plus importantes de ces deux intervenants : la logistique . Celle-ci représente l'essentiel des budgets et est la source de conflits réguliers. Certes la convention du 28 avril 2003 a beaucoup amélioré les choses par rapport à celle de 1992, mais il y a encore certainement des progrès à faire, comme l'avait souligné la Cour des Comptes dans son rapport public pour 2005. La règle générale est que les TAAF assurent la logistique des bases subantarctiques tandis que l'IPEV assure celle de la terre Adélie. Mais le partage est en réalité plus complexe puisque, dans les bases subantarctiques, les TAAF assurent la logistique générale tandis que l'IPEV prend en charge celle des programmes scientifiques. De même en terre Adélie, les TAAF supportent 1/3 environ du poids financier de l' Astrolabe et d'autres éléments de la base, dont le salaire du chef de district. Cette situation s'accompagne de relations financières complexes marquées par des sous-affrètements et reversements entre les deux organismes, conduisant la Cour à demander une simplification et la suppression des doublons.
Sans modifier l'esprit de la coopération scientifique en Antarctique, votre rapporteur propose que l'IPEV reçoive deux nouvelles missions statutaires :
- affirmer la présence française dans les régions polaires et tout particulièrement dans les territoires sous souveraineté française ou revendiqués par la France, à travers les activités de recherche,
- participer au développement d'une coopération européenne structurée , tout en poursuivant une collaboration avec les autres partenaires étrangers.
Parallèlement, les TAAF pourraient voir préciser dans leurs missions que la valorisation du territoire passe par le développement de l'activité de recherche .
Ces deux entités seraient ainsi plus susceptibles de partager les mêmes objectifs alors qu'elles partagent souvent les mêmes moyens.
A cet égard, votre rapporteur soutient le principe d'une clarification des rapports entre les TAAF et l'IPEV .
* 29 M. Michel Champon depuis janvier 2005.
* 30 Un chacun par les ministres de la défense, de l'Outre-mer parmi les membres de l'Office pour la recherche scientifique, l'éducation nationale parmi les membres du CNRS, aéronautique marchande et de la marine marchande, soit 2 par les transports, et 2 par l'outre-mer parmi les personnalités ayant participé à des missions scientifiques dans les îles australes et antarctiques. Parmi l'ensemble de ces personnalités, il est désormais usuel que soit nommé un sénateur, jusqu'à présent le sénateur honoraire Lucien Lanier.