II. DES PROPOSITIONS MULTIPLES ONT ÉTÉ AVANCÉES POUR FAIRE PROGRESSER LA PLACE DES FEMMES EN POLITIQUE
Des propositions multiples ont été présentées à la délégation pour améliorer la représentation des femmes en politique.
Les quatorze propositions de loi dont la délégation a été saisie par la commission des lois , le 8 février 2006, puis le 22 novembre 2005, émanent de sénatrices et sénateurs appartenant à différents groupes politiques :
- Mme Valérie Létard (UC-UDF) , qui a déposé une proposition n° 51 rectifiée (2004-2005) tendant à instaurer la parité dans les fonctions d'adjoints au maire ;
- Mme Gisèle Gautier (UC-UDF) , présidente de la délégation, qui a déposé deux propositions de lois, l'une pour établir la parité entre les femmes et les hommes dans les exécutifs des collectivités territoriales élues au scrutin de liste (n° 147, 2004-2005) et l'autre pour accroître la place des femmes dans le collège électoral des sénateurs (n° 323, 2004-2005) ;
- Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et plusieurs de ses collègues du groupe CRC , qui ont déposé une proposition de loi n° 226 (2004-2005) tendant à appliquer la loi sur la parité aux élections municipales dans l'ensemble des communes, ainsi qu'au sein des exécutifs municipaux ;
- M. Jean-Louis Masson (NI) qui a déposé plusieurs propositions de loi concernant toutes la parité, dont quatre ultérieurement à la première saisine de la délégation par la commission des lois : une proposition de loi n° 269 (2004-2005) relative aux élections cantonales ; une proposition n° 505 (2004-2005) relative aux élections sénatoriales ; une proposition n° 88 (2005-2006) relative aux élections municipales dans les communes de moins de 3 500 habitants ; une proposition n° 136 (2005-2006) relative aux élections municipales dans les communes de plus de 3 500 habitants, aux exécutifs de ces communes et aux intercommunalités à fiscalité propre ; une proposition n° 169 (2005-2006) relative aux élections sénatoriales ; une proposition de loi n° 207 (2005-2006) relative aux pénalités financières applicables aux partis ne respectant pas la parité ; une proposition n° 326 (2005-2006) relative aux élections législatives et aux élections sénatoriales ; une proposition n° 374 (2005-2006) relative aux élections régionales et aux exécutifs des régions ; enfin une proposition de loi n° 44 (2006-2007) tendant à renforcer la parité entre les hommes et les femmes dans la vie politique ;
- et Mme Muguette Dini (UC-UDF) qui a déposé une proposition de loi n° 153 (2005-2006) visant à renforcer la parité dans les élections municipales, cantonales, législatives, sénatoriales et dans les exécutifs locaux et établissements publics de coopération intercommunale.
Les élections visées par les propositions de loi dont la délégation a été saisie par la commission des lois
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Session 2004-2005 |
Session 2005-2006 |
Session 2006-2007 |
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n° 51 rect. Mme Valérie Létard |
n° 147 Mme Gisèle Gautier |
n° 226 Mme Nicole Borvo Cohen-Seat |
n° 269
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n° 323 Mme Gisèle Gautier |
n° 505 M. Jean-Louis Masson |
n° 88
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n° 136 M. Jean-Louis Masson |
n° 153 Mme Muguette Dini |
n° 169 M. Jean-Louis Masson |
n° 207 M. Jean-Louis Masson |
n° 326
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n° 374 M. Jean-Louis Masson |
n° 44
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Élections municipales |
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Élections des structures intercommunales |
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Élections cantonales |
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Élections régionales |
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Élections législatives |
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Élections sénatoriales |
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Par ailleurs, le Président de la République et le ministre de l'intérieur ont formulé le souhait que des mesures soient prises pour renforcer la parité en politique.
Au mois de janvier 2006, à l'occasion de ses voeux de début d'année, M. Jacques Chirac, Président de la République, a souhaité que quatre mesures soient mises en oeuvre pour « aller plus loin » dans la parité, jugeant qu'il s'agissait d'un « pas indispensable pour moderniser notre démocratie et accroître sa vitalité ». Il a ainsi proposé l'institution d'une obligation de parité :
- dans les exécutifs des régions ;
- dans les exécutifs des communes de plus de 3 500 habitants ;
- et dans la désignation des délégués de ces communes dans les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
Il a en outre suggéré un renforcement des sanctions financières applicables aux partis politiques ne respectant pas l'objectif de parité afin de rendre celles-ci véritablement dissuasives.
Ces quatre propositions ont été reprises dans le projet de loi tendant à promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, déposé au Sénat le 28 novembre 2006, à l'exception de celle relative à l'intercommunalité.
En outre, au cours de la Convention de l'UMP du 7 mars 2006 intitulée « Femmes, libres et égales », organisée à l'occasion de la Journée internationale des femmes, M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, et également président de l'UMP , a présenté trois propositions complémentaires :
- l'institution de suppléants de l'autre sexe pour les conseillers généraux ;
- la création d'un bonus financier pour les partis politiques favorisant la parité, qui serait corrélé au nombre de femmes effectivement élues députées ;
- et l'abaissement de 3 500 habitants à 2 500 habitants du seuil de population à partir duquel s'applique l'obligation de parité des listes pour les élections municipales.
La première de ces propositions a été reprise dans le projet de loi déposé au Sénat par le Gouvernement.
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LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI - L'article 1 er , relatif aux exécutifs municipaux , tend à instituer un scrutin de liste majoritaire, sans panachage ni vote préférentiel, pour l'élection des adjoints au maire dans les communes de plus de 3 500 habitants, avec obligation de parité des listes de candidats, l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe ne pouvant être supérieur à un (mais sans exigence de stricte alternance entre les sexes). Ces dispositions seraient étendues à la désignation des adjoints au maire d'arrondissement dans les conseils d'arrondissement de Paris, Lyon et Marseille, ainsi qu'à l'élection des adjoints au maire à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française. Elles entreraient en vigueur au prochain renouvellement des conseils municipaux, mais n'auraient qu'une portée temporaire, limitée à deux mandats seulement de ces assemblées, et cesseraient donc en principe de s'appliquer en 2020. - L'article 2, relatif aux exécutifs régionaux , prévoit une élection au scrutin de liste à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne des membres de la commission permanente autres que le président, avec une obligation de stricte parité des listes de candidats ; toutefois, comme actuellement, en cas de dépôt d'une seule liste, les différents postes de la commission permanente seraient pourvus immédiatement dans l'ordre de la liste. Les vice-présidents seraient élus de la même façon que les adjoints au maire, au scrutin de liste majoritaire avec obligation de parité des listes de candidats. Ces dispositions seraient transposées à l'élection de la commission permanente et des vice-présidents de l'Assemblée de Corse ; en outre, le conseil exécutif de Corse serait élu au scrutin de liste majoritaire avec obligation de parité de listes. De la même façon que pour les exécutifs municipaux, elles entreraient en vigueur au prochain renouvellement des conseils régionaux et de l'Assemblée de Corse, mais n'auraient qu'une portée temporaire, limitée à deux mandats seulement de ces assemblées. - L'article 3 tend à prévoir l'institution d'un suppléant, de sexe différent de celui du titulaire, pour les conseillers généraux . Toutefois, le suppléant ne serait appelé à remplacer le titulaire qu' en cas de décès de ce dernier, et non dans les autres éventualités de vacance du mandat telles que la démission. Ces dispositions entreraient en vigueur à partir du prochain renouvellement par moitié des conseils généraux. - Enfin, l'article 4 tend à renforcer les pénalités financières applicables aux partis politiques ne respectant pas la parité des candidatures aux élections législatives : ainsi, le montant de la première fraction de l'aide publique serait diminué d'un pourcentage égal aux trois quarts, et non plus à la moitié, de l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe rapporté au nombre total de ces candidats. Toutefois, ces dispositions ne seraient pas applicables aux prochaines élections législatives, mais seulement au premier renouvellement général de l'Assemblée nationale suivant le 1 er janvier 2008, c'est-à-dire en principe en 2012. |
Au cours des auditions de la délégation, les nombreuses personnalités entendues, et notamment les représentant(e)s des associations d'élus et des grandes formations politiques, ont été appelées à formuler un avis sur toutes ces propositions et, le cas échéant, à formuler des propositions complémentaires.
Votre rapporteure regrette cependant de n'avoir pu entendre de représentant de l'Association des maires de France (AMF) et de n'avoir pu recueillir les propositions de cette association.
Les propositions soumises à la délégation concernent l'ensemble des élections nationales et locales, qu'il s'agisse des élections au scrutin de liste ou des élections au scrutin majoritaire, ainsi que les exécutifs des collectivités territoriales et les EPCI, plusieurs types de solutions étant à chaque fois envisagés pour faire progresser la parité au sein de ces différentes instances.
A. LES ÉLECTIONS AU SCRUTIN DE LISTE
1. Les élections municipales
a) Dans les communes de plus de 3 500 habitants
La parité des listes, imposée dans ces communes par la loi du 6 juin 2000, a permis de parvenir à un taux de plus de 47 % de femmes élues au sein des conseils municipaux. Aussi peu de propositions concernent-elles les élections municipales dans les communes de plus de 3 500 habitants.
(1) Une alternance stricte entre les sexes dans la composition des listes
La proposition de loi n° 153 (2005-2006), déposée par notre collègue Muguette Dini, prévoit une application stricte de l'alternance entre les sexes pour la composition des listes de candidats aux élections municipales dans ces communes, comme pour les élections régionales, européennes, ou sénatoriales dans les départements où les sénateurs sont élus à la représentation proportionnelle 22 ( * ) . Dans l'exposé des motifs de sa proposition de loi, Mme Muguette Dini fait en effet observer que l'exigence de parité par groupe de six candidats résultant de la loi du 6 juin 2000 a pu être « contournée » en établissant, au sein de groupes de six, une alternance par ensemble de trois hommes, puis de trois femmes : « ainsi, dans l'hypothèse où une liste ainsi composée n'a obtenu que trois sièges, les dispositions sur la parité n'ont pas eu l'effet escompté ». Au demeurant, on peut considérer que la parité par groupe de six candidats, qui avait été instituée en 2000 compte tenu de la difficulté pratique susceptible d'être rencontrée, à l'époque, pour trouver des candidatures féminines, avait un caractère transitoire et n'est plus justifiée aujourd'hui. Pour les élections régionales, la loi du 1 er avril 2003 lui a d'ailleurs substitué une stricte alternance dans la composition des listes.
Au cours de son audition devant la délégation, Mme Régine Saint-Criq, présidente de l'association « Parité », a de même proposé que, lors des élections municipales, les listes soient composées en respectant une stricte alternance d'hommes et de femmes, et que la parité par tranche de six soit par conséquent abandonnée.
Notre collègue Dominique Voynet, s'exprimant au titre des Verts, a également estimé qu'une alternance stricte des candidats masculins et féminins sur les listes devrait être instituée pour l'élection de l'ensemble des conseils municipaux.
De même, Mme Arlette Zilberg, responsable nationale de la commission féministe des Verts, s'est prononcée en faveur d'une alternance stricte des hommes et des femmes sur les listes de candidats pour les élections municipales, à moins que, comme elle l'a proposé à titre symbolique, deux candidatures féminines suivent une tête de liste masculine, ou bien deux candidatures masculines une tête de liste féminine.
(2) Les propositions de modification du mode de scrutin
La proposition de loi n° 136 (2005-2006), déposée par notre collègue Jean-Louis Masson, prévoit également une obligation d'alternance stricte entre hommes et femmes pour la constitution des listes de candidats ; au surplus, elle tend à une modification du mode de scrutin dans le sens d'une meilleure représentation des listes minoritaires :
- 70 % des sièges seraient répartis à la représentation proportionnelle entre les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés au premier tour ;
- seules pourraient se maintenir au second tour, sans modification de leur composition, les deux listes arrivées en tête au premier tour, la liste arrivée en tête au second tour obtenant une prime majoritaire de 30 % des sièges 23 ( * ) .
La proposition de loi n° 226 (2004-2005), déposée par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et plusieurs de ses collègues, prévoit pour sa part une élection des membres des conseils municipaux « au mode de scrutin proportionnel assorti d'une prime majoritaire » ; ce nouveau mode de scrutin aurait vocation à s'appliquer à l'ensemble des communes 24 ( * ) .
b) Dans les communes de moins de 3 500 habitants
Les communes de moins de 3 500 habitants, dont les conseils municipaux sont élus au scrutin de liste majoritaire avec possibilité de panachage, ne sont pas concernées par l'obligation de parité des listes prévue par la loi du 6 juin 2000.
Plusieurs propositions ont été faites pour étendre la parité dans ces petites communes, où la part des femmes au sein des conseils municipaux n'est que de 30 % environ.
(1) Une alternance stricte entre les sexes dans la composition des listes sans modification du mode de scrutin
Sans modifier le mode de scrutin applicable dans les communes de moins de 3 500 habitants, la proposition de loi n° 153 (2005-2006) de notre collègue Muguette Dini prévoit l'obligation pour chaque liste d'être composée alternativement d'un candidat de chaque sexe, les déclarations de candidatures (collectives ou individuelles) devenant obligatoires 25 ( * ) .
(2) Une proportion minimum de femmes au sein des listes
Dans le cadre de ses propositions de loi n° 88 (2005-2006) et n° 44 (2006-2007), notre collègue Jean-Louis Masson demande, de même que Mme Muguette Dini, que les déclarations de candidatures (collectives ou individuelles) deviennent obligatoires et que ne puissent être candidats au second tour que les candidats l'ayant été au premier tour. Sans exiger comme Mme Muguette Dini une stricte parité des listes, M. Jean-Louis Masson propose cependant que celles-ci comportent au moins un tiers de candidats de chaque sexe 26 ( * ) .
Dans l'exposé des motifs de cette proposition de loi, M. Jean-Louis Masson se réfère à une décision unanime prise par l'Association des maires ruraux de France (AMRF) au cours de son assemblée générale du 23 octobre 2005, par laquelle l'AMRF a émis le souhait de voir instituée une obligation de représentation féminine sur chaque liste.
Au cours de leur audition devant la délégation, les représentants de l'AMRF ont en effet estimé que le mode de scrutin actuel dans les communes de moins de 3 500 habitants n'était pas satisfaisant.
M. Gérard Pelletier, président de l'AMRF, l'a qualifié de « parodie de démocratie », dans la mesure où il est extrêmement complexe et allonge inutilement les opérations de dépouillement en permettant de voter pour des non-candidats qui n'obtiennent qu'une ou deux voix.
M. Gérard Pelletier s'est donc prononcé en faveur de la généralisation du scrutin de liste permettant à une équipe préalablement constituée d'appliquer son programme, et a noté qu'un tel scrutin rendrait possible la mise en oeuvre de la parité, même si cet objectif ne peut, selon lui, être atteint dans l'immédiat dans les très petites communes, comme par exemple dans une commune de 82 habitants dont le conseil municipal compte 9 membres, soit 10 % de la population.
Notre collègue Pierre-Yves Collombat, entendu en sa qualité de premier vice-président de l'AMRF, a précisé que les propositions de l'association sur la modification du mode de scrutin pour les petites communes n'avaient pas pour origine l'objectif de parité, mais qu'elles permettraient d'aboutir à une amélioration de la représentation des femmes en politique. Il a qualifié de « loufoque » le mode de scrutin actuellement appliqué dans les communes de moins de 3 500 habitants et s'est dit favorable à la présentation de listes complètes et donc à la suppression du panachage, avec une obligation de représentation féminine dans chaque liste, ce qui permettrait d'accroître le nombre de femmes élues.
Pour sa part, au cours de son audition devant la délégation, Mme Marie-Jo Zimmermann, rapporteure générale de l'Observatoire de la parité, a considéré qu'un changement de mode de scrutin n'était pas nécessaire, mais qu'il conviendrait peut-être d'imposer une proportion de femmes candidates lorsque des listes sont déposées.
De même, Mme Laurence Rossignol, secrétaire nationale aux droits des femmes et à la parité au PS, s'est demandé s'il ne conviendrait pas d'instituer, à titre transitoire, une proportion minimum de 30 ou 35 % de candidates pour les petites communes.
(3) Un abaissement de 3 500 à 2 500 habitants du seuil d'application du scrutin de liste avec obligation de parité
Par ailleurs, dans le cadre de la Convention de l'UMP du 7 mars 2006 intitulée « Femmes, libres et égales », organisée à l'occasion de la Journée internationale des femmes, M. Nicolas Sarkozy a proposé que « les obligations de parité soient étendues aux communes de 2 500 à 3 500 habitants », le seuil de 2 500 habitants correspondant à celui fixé par le code électoral concernant l'exigence de dépôt de listes de candidats complètes. Il est cependant à souligner qu'une telle mesure nécessiterait l'adoption d'une loi organique, compte tenu de la jurisprudence antérieure du Conseil constitutionnel 27 ( * ) .
Au cours de son audition, Mme Marie-Pierre Badré, présidente de l'association « Parité 50/50 », a indiqué que le livre blanc préparé par son association dans la perspective des prochaines échéances électorales revendiquerait également l'abaissement de 3 500 à 2 500 habitants du seuil retenu pour l'élection des conseils municipaux au scrutin de liste avec obligation de parité des candidatures.
Notre collègue Pierre-Yves Collombat a toutefois contesté la pertinence d'un éventuel abaissement à 2 500 habitants du seuil pour l'institution du scrutin de liste municipal avec obligation de parité, en estimant que le palier de taille significatif dans la réalité communale était de 500 habitants. Cependant, il a considéré que la parité stricte ne semblait pas applicable dans les communes de 500 à 3 500 habitants, l'idée d'une proportion raisonnable de représentation féminine lui paraissant plus adaptée.
En revanche, notre collègue Dominique Voynet, s'exprimant au titre des Verts, a estimé que le seuil d'application de la représentation proportionnelle pourrait être abaissé de 3 500 à 2 500, voire 1 000 ou même 500 habitants.
De même, M. Michel Guégan, vice-président de l'Assemblée des communautés de France (ADCF), s'est dit favorable à ce que la loi puisse donner une impulsion à la parité, notamment par l'abaissement à 2 000 habitants, au lieu de 3 500, du seuil d'application du scrutin proportionnel avec obligation de parité pour l'élection des conseils municipaux.
M. Emmanuel Duru, responsable du service juridique de l'ADCF, a justifié un éventuel abaissement à 2 000 habitants du seuil d'application du scrutin proportionnel avec obligation de parité pour les élections municipales, du point de vue de la représentation des femmes dans les communautés de communes, en faisant observer que celles-ci ne rassemblent, dans leur très grande majorité, que des communes rurales à faible densité démographique.
(4) L'application à toutes les communes du scrutin de liste avec obligation de parité
Allant plus loin, notre collègue Hugues Portelli, entendu en sa qualité de professeur de sciences politiques et de droit constitutionnel à l'université de Paris II , a estimé qu'il pourrait être envisagé d'étendre ce mode de scrutin à toutes les communes, ce qui présenterait en outre l'avantage d'une plus grande transparence.
S'exprimant au nom de l'association « Femmes, débat et société » (FDS), Mme Florence Richard, présidente du conseil d'administration de cette association, a souhaité l'extension de l'application du scrutin de liste paritaire à toutes les communes.
De même, Mme Régine Saint-Criq, présidente de l'association « Parité », a suggéré que l'ensemble des conseils municipaux soit élu au scrutin de liste paritaire, sans retenir de seuil en termes de nombre d'habitants.
Quant à la proposition n° 226 (2004-2005) déposée par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et plusieurs de ses collègues, elle propose d' instituer le mode de scrutin proportionnel assorti d'une prime majoritaire, avec obligation de parité des listes, ce nouveau mode de scrutin étant destiné à s'appliquer à l'ensemble des communes, y compris celles de moins de 3 500 habitants 28 ( * ) .
2. Les élections régionales
La parité stricte des listes désormais imposée par la loi du 11 avril 2003 ayant permis d'obtenir une proportion de 47,6 % de femmes au sein des conseils régionaux, qui peut être considérée comme satisfaisante, aucune proposition de loi ne propose de modifier ce dispositif.
La proposition de loi n° 374 (2005-2006) présentée par notre collègue Jean-Louis Masson tend cependant à le compléter en introduisant une obligation de parité entre les candidats placés en tête des sections départementales de chaque liste régionale. Dans l'exposé des motifs de sa proposition de loi, M. Jean-Louis Masson constate en effet que « les partis politiques ont le plus souvent placé des hommes » à la tête des sections départementales 29 ( * ) .
Cette proposition de loi tend en outre à une modification du mode de scrutin analogue à celle également proposée par M. Jean-Louis Masson pour les élections municipales :
- 70 % des sièges seraient répartis à la représentation proportionnelle entre les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés au premier tour ;
- seules pourraient se maintenir au second tour les deux listes arrivées en tête au premier tour, les 30 % restant des sièges étant attribués à la liste arrivée en tête au second tour 30 ( * ) .
* 22 Cf. article 22 de la proposition de loi.
* 23 Cf. articles 6 et 7 de la proposition de loi.
* 24 Cf. article 1 er de la proposition de loi.
* 25 Cf. article 21 de la proposition de loi.
* 26 Cf. article unique de la proposition de loi n° 88 et article 9 de la proposition de loi n° 44.
* 27 Cf la première partie du présent rapport
* 28 Cf. articles 1 er et 2 de la proposition de loi.
* 29 Cf. article 4 de la proposition de loi.
* 30 Cf. article 5 de la proposition de loi.