B. UNE CRÉATION « SUR LE TAS »
1. L'adoption progressive des règles de fonctionnement
L'ANRU a élaboré progressivement ses règles de fonctionnement .
C'est ainsi qu'ont été adoptés successivement :
- le 9 février 2005, le règlement financier et comptable décrivant les procédures de subventionnement des opérations physiques, depuis l'engagement jusqu'au paiement du solde (avec l'application du principe de fongibilité entre opérations de même nature réalisées par un même maître d'ouvrage) ;
- le même jour, la charte nationale d'insertion qui précise les conditions dans lesquelles les entreprises de BTP doivent faire bénéficier les habitants des quartiers des emplois créés par le PNRU ;
- le règlement général de l'ANRU , publié au Journal officiel du 25 mars 2005, qui décrit la nature des programmes de rénovation urbaine présentés à l'Agence et les aides qui peuvent être octroyées.
S'agissant des règles du jeu en matière de taux de subvention , c'est également de manière très progressive que les réponses ont été apportées.
Les conditions dans lesquelles l'agence peut accorder des majorations de subventions pour les aides au logement concernant la production et la réhabilitation des logements locatifs sociaux ont, ainsi, été fixées par décret en Conseil d'Etat du 24 septembre 2004 4 ( * ) , alors que les conditions d'intervention de l'ANRU dans les aides au logement relatives à la démolition, au changement d'usage, à l'amélioration de la qualité de service, au traitement des copropriétés dégradées, résultent d'une circulaire du ministère du logement du 25 octobre 2004 5 ( * ) .
2. Une doctrine nécessairement complexe
Pour répondre à la diversité des situations, l'agence est amenée à appliquer des règles nécessairement complexes. Au-delà du nombre élevé des catégories d'opérations, elle dispose de possibilités variées de modulation des taux de prise en charge.
Au total, les dossiers de financement des projets font apparaître douze natures d'opérations subventionnables .
Les 12 familles d'opérations subventionnables
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Démolition de logements sociaux |
Amélioration de la qualité de service |
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Production de logements sociaux |
Aménagements et restructurations lourdes |
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Changement d'usage de logements sociaux |
Equipements et locaux associatifs |
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Requalification d'îlot ancien dégradé |
Aménagement d'espaces commerciaux et artisanaux |
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Réhabilitation |
Interventions sur l'habitat privé |
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Résidentialisation |
Ingénierie et conduite de projet |
Source : ANRU
Les opérations, elles mêmes, sont distinguées en 4 catégories répondant à des règles de compétence différentes pour les décisions de modulation de taux de subvention :
- les opérations conventionnées ;
- les opérations pré-conventionnées (les majorations de taux sont approuvées par le comité d'engagement) ;
- les opérations isolées (les majorations de taux sont approuvées sur autorisation spéciale du directeur général de l'ANRU) ;
- les opérations urgentes (le taux de subvention applicable ne peut être majoré qu'après la signature de la convention).
L'agence a également déterminé les règles de modulation de ses aides en fonction de la situation financière des bailleurs sociaux et de celle des collectivités locales .
La situation financière des communes est appréciée sur la base de la situation des trois derniers exercices budgétaires connus, en comparaison de la situation des collectivités de même importance. Elle comprend trois éléments d'appréciation, la situation fiscale, la situation financière et les charges socio-urbaines des communes. Celles-ci sont classées en six catégories auxquelles sont appliqués des taux de subvention plancher s'étageant entre 10 % et 80 % de l'assiette des opérations d'aménagement et d'équipement.
Selon leur situation financière, les bailleurs sociaux sont classés en trois catégories. Ils sont considérés comme connaissant des difficultés importantes lorsqu'ils sont entrés en procédure de redressement sous l'égide de la Caisse de garantie du logement locatif social. Pour les deux autres catégories (situation financière fragile et situation financière normale), l'ANRU fait procéder par des organismes extérieurs à une évaluation de la structure financière et du cycle d'exploitation (rentabilité, trésorerie et gestion) sur trois années du bailleur social.
Ces modulations s'ajoutent à celles qui peuvent s'appuyer sur la difficulté technique des projets ou l'intérêt patrimonial des bâtiments.
Enfin, sa liste de critères a été complétée et précisée au fil de l'examen des dossiers. Elle comprend :
- l'intégration du développement durable à la démarche de projet ;
- la cohérence avec la politique de la ville ;
- la cohérence avec le projet économique des sites d'intervention ;
- la dimension sociale du projet ;
- la reconstitution de l'offre de logements sociaux ;
- la diversification de l'offre de logements dans les sites d'intervention ;
- l'implication financière des partenaires locaux ;
- le caractère opérationnel du projet.
* 4 Décret n° 2004-105 prévoyant les modalités de majorations pour les opérations de PLUS, PLUS CD, PLAI et PALULOS.
* 5 Circulaire n° 2004-56 UHC/IUH2.