PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
LE CONSTAT : MALGRÉ DES DÉBUTS DIFFICILES, L'ANRU A RENCONTRÉ UN SUCCÈS INCONTESTABLE
Ø Un certain « cafouillage »
- Créée par la loi du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, et malgré une réunion de lancement dès le 17 novembre 2003, l'ANRU n'a été véritablement opérationnelle que depuis mai 2004 ;
- les premiers délégués territoriaux désignés au printemps 2004 , essentiellement les directeurs départementaux de l'équipement, ont été remplacés dès le mois d'août par les préfets de département, d'où une démobilisation compréhensible ;
- avant même l'installation de l'ANRU, 14 projets avaient été autorisés selon une procédure dérogatoire . Ils ont dû être validés par le Conseil d'Administration dès sa première réunion.
Ø Un manque de communication
- L'ANRU a élaboré progressivement et « sur le tas » ses règles de fonctionnement et son corps de doctrine , en particulier des règles du jeu en matière de taux de subvention ;
- pour répondre à la diversité des situations, les règles de l'ANRU sont nécessairement complexes : au total près d'une vingtaine de catégories d'opérations subventionnables selon des règles différentes et avec des possibilités variées de modulation des taux de prise en charge.
Ø Interrogations et critiques du terrain
Parmi les observations recueillies lors des déplacements des rapporteurs, figuraient au premier plan :
- les contraintes de délai imposées qui ralentissent ou accélèrent la réalisation des projets ;
- le sentiment que l'ANRU accorde une place trop importante aux démolitions (ce qui est contredit par les chiffres) ;
- l'opacité des règles de sélection des projets ;
- l'absence de retour d'information de la part de l'agence après l'envoi des projets par les élus ;
- les lacunes de la concertation avec les habitants.
Ø Une explosion des demandes
- Deux ans après son installation, le bilan de l'action de l'ANRU fait apparaître une mobilisation sans égale, doublée depuis 2003, qui s'exprime en termes financiers et en termes de programme physique.
- La capacité de subvention de l'ANRU, initialement fixée à 5 milliards d'euros, a été portée à 10 milliards d'euros grâce à l'amplification de l'effort de l'Etat et de ses partenaires.
Le montant du programme national de rénovation urbaine pourra ainsi mobiliser, grâce à l'effet de levier de l'intervention de l'ANRU, plus de 30 milliards d'euros pour des travaux rénovant en profondeur les quartiers , qui concerneront plus de 3 millions d'habitants.
- A ce jour, les projets de rénovation approuvés par l'agence représentent déjà:
• près de
323 quartiers
où vivent plus de 2,3 millions d'habitants
• plus de
21,5 milliards d'euros de travaux
prévus sur les 5 prochaines années
• 78 600
constructions
de logements
sociaux
• 165 000
réhabilitations
de logements sociaux
• 81 000
déconstructions
de logements sociaux
• 177 000
résidentialisations
.
Ø La « bosse » de l'ANRU
- L'afflux des demandes et la règle de réalisation des projets sur cinq années concentrent les besoins en moyens d'engagement ;
- en raison du décalage des réalisations et de leur concentration dans le temps, l'ANRU va se trouver face à des difficultés de trésorerie importantes, dans les prochaines années ;
- le besoin complémentaire de financement qui en découle est estimé entre 337 millions d'euros et 577 millions d'euros par an sur la période 2007 à 2011 .
UN IMPÉRATIF POLITIQUE : RÉPONDRE AUX BESOINS
Ø Mettre fin aux mauvais procès
- Une large partie des critiques portées à l'ANRU concerne le volet social et de développement économique de la rénovation urbaine alors que l'agence est un outil de financement ;
- le comité d'évaluation et de suivi de l'ANRU a émis des critiques injustes et excessives sur l'action de l'ANRU, débordant largement la mission qui lui avait été confiée.
Ø Afficher les priorités
- Tous les quartiers et tous les projets ne pourront pas être financés par l'ANRU ;
- des choix ont été effectués ; ils doivent être clairement affichés . La publication, par l'ANRU des listes de quartiers prioritaires doit intervenir dès leur adoption au prochain conseil d'administration du 12 juillet 2006.
Ø Aider les maîtres d'ouvrage
- La réussite du montage des projets et de leur réalisation future repose en très large part sur la qualité de la maîtrise d'ouvrage ;
- il faut généraliser la création d'équipes dédiées « rénovation urbaine » auprès des délégués territoriaux de l'ANRU.
Ø Appliquer la règle des « trois tiers »
- Pour passer de 10 milliards d'euros de subvention ANRU à 30 milliards d'euros de travaux, il faut assurer une répartition équilibrée de l'effort financier entre l'Etat, ses partenaires bailleurs et les collectivités territoriales ;
- la participation des départements et surtout des régions doit passer de 10 % en moyenne aujourd'hui, à 30 % ;
- il est envisageable, en échange, de renforcer la représentation de ces collectivités au conseil d'administration de l'ANRU .
Ø Redresser la contribution du budget de l'Etat
- Au-delà du respect strict des engagements de la loi de programmation du 1 er août 2003, il faut mettre un terme à la débudgétisation progressive de l'effort de l'Etat pour l'ANRU.
Six mois après les émeutes urbaines de l'automne 2005 et au moment où le volet cohésion sociale du plan national de rénovation urbaine va trouver sa concrétisation avec la mise en place de l'agence nationale de la cohésion sociale (ANCSEC), les espoirs placés dans l'action de l'ANRU interdisent toute modération des efforts des partenaires.
I. APRÈS DES DIFFICULTÉS DE DÉMARRAGE, UNE MISE EN ORDRE DE MARCHE RÉUSSIE
Créée par la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, l'Agence nationale pour la rénovation urbaine a fait l'objet d'une réunion de lancement le 17 novembre 2003 à la Sorbonne en présence du Premier ministre. Elle n'a cependant été réellement installée que trois mois plus tard après la publication du décret du 9 février 2004 qui lui donnait un statut officiel.
Dans l'intervalle, la volonté politique forte de démarrer la réalisation du Programme national de rénovation urbaine (PNRU) dès le vote de la loi, avait conduit le gouvernement à faire précéder l'installation effective de l'ANRU de mesures transitoires.
En conséquence, l'agence a du mettre en place ses structures et ses règles de fonctionnement dans l'urgence et, parfois, une certaine confusion. Elle a également hérité d'un certain nombre de dossiers déjà engagés.
A. DES DÉBUTS CHAOTIQUES
1. La constitution de l'agence
La mise en place des organes de direction de l'ANRU a été particulièrement lente . En effet, ce n'est que par le décret en Conseil d'Etat n° 2004-123 du 9 février 2004 qu'ont été précisées les structures de l'ANRU, établissement public national à caractère industriel et commercial, qui sont constituées d'un conseil d'administration et d'un comité d'engagement.
Le conseil d'administration comporte 24 membres dont 12 représentants de l'Etat, 5 représentants d'organismes intervenant dans la politique du logement social, 4 représentants des collectivités locales et 3 personnalités qualifiées. Il valide les conventions pluriannuelles des projets présentés à l'ANRU au-delà d'un montant de 50 millions d'euros ou délègue cette compétence au directeur général.
Le comité d'engagement examine tous les projets et rend un avis qui aide à la prise de décision du conseil d'administration ou du directeur général. Il comprend, sous la présidence du directeur général, 4 représentants de l'Etat et 4 représentants des organismes partenaires financiers de l'agence.
Le décret portant nomination du directeur général de l'agence est intervenu le 10 mars 2004. Au total, l'ANRU n'a été véritablement opérationnelle que depuis mai 2004.