C. LA CONCERTATION CONDUITE EN AMONT AVEC LES COMMISSIONS POUR AVIS
1. Des échanges avec les cinq autres commissions permanentes
A partir de la réflexion engagée en son sein, la commission des finances a pu engager un véritable dialogue, selon des formes variables, avec les autres commissions et avec les groupes politiques .
Votre président a donc, sur sa propre initiative, été auditionné, au cours du printemps dernier, par chacune des cinq autres commissions permanentes.
Ces auditions étaient ouvertes par une présentation générale de la LOLF, au cours de laquelle votre président rappelait ses principes généraux et ses grandes lignes, ainsi que les incidences à prévoir pour l'examen des projets de loi de finances, singulièrement au Sénat.
Il a été plus particulièrement évoqué la nouvelle maquette budgétaire de présentation des crédits par missions, ministérielles ou interministérielles selon les cas, et programmes, au lieu d'une répartition ministérielle. La nouvelle nomenclature budgétaire a, en effet, suscité des interrogations concernant l'éventualité d'une adaptation du champ des rapports pour avis .
Les échanges ont alors porté sur les conditions dans lesquelles ces adaptations pouvaient s'effectuer, étant rappelé que la décision en la matière appartiendrait bien évidemment à la seule commission concernée. La commission des finances se limitait alors à apporter les informations utiles et à donner son propre éclairage.
Les auditions ont également permis des échanges nombreux quant aux conditions d'exercice du droit d'amendement parlementaire sur les crédits des missions 11 ( * ) , alors même que les règles de mise en oeuvre d'un droit renforcé d'initiative parlementaire n'étaient pas encore fixées. L'expression des membres des commissions pour avis a ainsi pu être réellement prise en compte par votre commission dans sa réflexion sur cet aspect essentiel du nouveau format de la discussion budgétaire.
2. Un intérêt accru pour la performance de l'action publique
Des échanges fructueux ont aussi porté sur la mesure de la performance au travers des projets annuels de performance (PAP) et sur la meilleure lisibilité escomptée des nouveaux documents budgétaires élaborés pour l'information du Parlement. Ceux-ci furent l'occasion de souligner un aspect important de la LOLF, source de rapprochement entre votre commission et les commissions pour avis. Traditionnellement, le champ de la réflexion de la commission des finances, dans le cadre budgétaire, portait assez largement sur les moyens financiers (ressources, niveau des dépenses, dette, question de l'équilibre budgétaire), alors que les commissions pour avis axaient leurs travaux sur le bilan des politiques sectorielles relevant de leur champ de compétences.
Le recentrage de la loi de finances sur la mesure et l'évaluation de la performance conduit à mieux relier les moyens budgétaires à la mise en oeuvre d'une politique publique. De ce fait, le champ de réflexion des rapporteurs spéciaux et des rapporteurs pour avis avait vocation à se rapprocher, et chacun devait désormais, pour évaluer la performance, mesurer l'adéquation des moyens aux résultats des politiques publiques à atteindre. Cela n'a évidemment pas conduit votre commission des finances à moins se préoccuper de la question essentielle de l'équilibre budgétaire.
Cette évolution pourrait déboucher sur des échanges encore accrus entre les commissions permanentes, notamment en matière de contrôle budgétaire.
En définitive, cette réflexion au sein de votre commission des finances et ce dialogue approfondi avec les cinq autres commissions permanentes a logiquement débouché sur un examen plus performant du projet de loi de finances pour 2006, se manifestant par des travaux mieux ciblés de la commission des finances, un exercice accru du droit d'amendement et des débats rénovés en séance publique.
A l'avenir, il convient donc que les commissions permanentes continuent de s'efforcer à coordonner leurs initiatives lors des discussions budgétaires , et s'affirment ainsi comme de véritables acteurs de la discussion budgétaire, ainsi que le texte, mais aussi et surtout « l'esprit de la LOLF », les y incitent.
A cette fin, votre président sera, à sa demande, auditionné d'ici la fin de la session parlementaire, par chacune des cinq autres commissions permanentes pour effectuer un bilan de la discussion du projet de loi de finances pour 2006 « en mode LOLF », et réfléchir aux étapes ultérieures dans la mise en oeuvre de la LOLF (notamment les modalités de discussion du projet de loi de règlement pour 2005).
*
* *
Les travaux menés en amont de la discussion du projet de loi de finances pour 2006, dès le printemps 2005, par l'ensemble des membres de votre commission des finances, en liaison étroite avec nos collègues membres des autres commissions, ont été un facteur de succès des débats budgétaires à l'automne dernier.
Votre commission a pu ainsi fort utilement bénéficier de l'expertise des services compétents du Sénat qui ont conduit, parallèlement, les travaux techniques qu'impliquait la mise en oeuvre de la réforme. En particulier, le service de la séance, en liaison étroite avec le secrétariat de votre commission des finances, a étudié différents exemples d'amendements sur les crédits des missions. Les règles retenues ont précisé les modifications des crédits des programmes, tant en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement, s'agissant des dépenses limitatives du titre 2 relatives aux dépenses de personnel et des autres titres. L'exposé des motifs des nouvelles maquettes d'amendements disponibles sur le site dédié « AMELI » devait préciser les modifications dans l'imputation des crédits par actions, au sein des programmes de la mission. Des exemples ont pu être mis en ligne, à l'automne 2005, ainsi que des maquettes, pour servir d'illustrations aux auteurs d'amendement.
A l'issue de ces travaux préparatoires conduits au premier semestre de l'année 2005, l'objectif recherché était d'enrichir et de rendre plus dynamiques les débats lors de l'examen du premier projet de loi de finances « en mode LOLF » à l'automne 2005, tout en confortant la revalorisation du travail parlementaire inhérente à la réforme budgétaire.
* 11 Les conditions d'exercice du droit d'amendement sur les dispositions législatives, notamment fiscales, des projets de loi de finances demeurent inchangées.