B. LA PRÉPARATION AU SEIN DE LA COMMISSION DES FINANCES
1. Des modifications essentiellement formelles du Règlement du Sénat
Il convenait, en premier lieu, de procéder à un « toilettage » du Règlement du Sénat , ne serait-ce que pour procéder aux modifications formelles afin de remplacer les références à l'ordonnance de 1959 par des références à la LOLF.
L'occasion était, alors, donnée de préciser divers éléments de procédure. L'option d'une réforme « a minima » a été retenue, laissant donc, pour l'essentiel, place à la concertation et à l'expérimentation. Il n'est pas apparu d'emblée nécessaire de graver dans le marbre le détail de toutes ces procédures.
Sur la base des réflexions du service de la séance, une large majorité des membres du bureau de la commission des finances a donc déposé une proposition de résolution 5 ( * ) modifiant le Règlement du Sénat pour la mise en oeuvre de la LOLF. Cette proposition de résolution a été renvoyée pour examen à la commission des lois - compétente pour toutes les modifications de Règlement du Sénat - et rapportée par notre collègue Patrice Gélard 6 ( * ) . Le texte adopté par le Sénat le 10 mai 2005 a été déclaré conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel 7 ( * ) . Outre quelques modifications formelles, la résolution adoptée par le Sénat inscrit explicitement dans son Règlement 8 ( * ) l'usage selon lequel les modalités particulières d'organisation de la loi de finances de l'année sont fixées sur proposition de la commission des finances par la conférence des présidents.
Il restait donc à engager la réflexion et la concertation pour fixer ces modalités particulières d'organisation.
Votre commission des finances s'est donc réunie en séminaire de travail dans le département de la Mayenne durant deux jours, les 9 et 10 mai 2005, afin de réfléchir, notamment, sur le nouveau format des rapports spéciaux, ainsi que sur leur répartition entre rapporteurs spéciaux. Il s'agissait d'un véritable « débat d'orientation ».
2. Les conditions d'examen par unité de vote définies lors du séminaire en Mayenne
Lors de son séminaire de travail qui s'est tenu en Mayenne en mai 2005 , votre commission des finances a retenu trois principes généraux pour la répartition des rapports spéciaux :
- chaque membre de la commission des finances doit être en charge d'au moins un rapport spécial ;
- la répartition des rapports spéciaux doit demeurer équilibrée entre l'ensemble des sensibilités politiques , ce qui résulte essentiellement du fait que chaque commissaire de votre commission des finances est rapporteur spécial, qu'il appartienne à la majorité ou à l'opposition 9 ( * ) ;
- dans une optique « lolfienne », les crédits étant votés par mission, les rapports spéciaux ne pouvaient plus être répartis en ministères, quitte à remettre en cause certaines habitudes. La nouvelle nomenclature devait donc être établie sur la base des missions ministérielles ou interministérielles. La commission des finances du Sénat a donc décidé que, en aucun cas, l'examen d'une mission ne serait éclaté entre plusieurs rapports . Pareille « commodité » n'aurait eu guère de sens lors de l'examen des crédits des missions, en particulier lorsqu'un amendement aurait tendu à modifier les crédits entre programmes d'une même mission.
Plusieurs missions, notamment celles concernant des comptes spéciaux hors budget général, pouvaient être regroupées dans un seul rapport, dès lors qu'il s'agissait de sujets connexes. Ainsi en a-t-il été pour la mission du budget général « Relations avec les collectivités territoriales » et la mission hors budget général « Avance aux collectivités territoriales ».
Plusieurs commissaires pouvaient être chargés d'un seul rapport spécial. Ainsi, la mission « Transports » a été confiée à quatre commissaires appartenant à des groupes de la majorité et de l'opposition 10 ( * ) . En revanche, il faut rappeler qu'aucune mission n'a été éclatée entre plusieurs rapports spéciaux.
Sur ces bases, il a été établi une liste indicative des rapports et rapporteurs spéciaux. Cette liste provisoire a été soumise à la concertation, notamment des groupes politiques, avant d'être ratifiée par votre commission des finances le 14 juin 2005.
Votre commission des finances a aussi procédé, pour alimenter sa réflexion, à diverses auditions, notamment de professeurs de droit, au cours du printemps 2005. Ont également été entendus M. Frank Mordacq, alors directeur de la réforme budgétaire du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, M. Pierre-Mathieu Duhamel, alors directeur du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, ainsi que les « pères fondateurs de la LOLF », nos collègues Didier Migaud, député, et Alain Lambert, sénateur.
* 5 Sénat, proposition de résolution n° 296 (2004-2005).
* 6 Sénat, rapport n° 313 (2004-2005).
* 7 Décision n° 2005-515 DC du 19 mai 2005.
* 8 Article 47 bis-I.
* 9 A cet égard, il convient de rappeler que votre commission des finances est la seule des douze commissions permanentes du Parlement français dont tous les membres, outre le président et le rapporteur général, interviennent au moins une fois par an en séance en tant que rapporteurs spéciaux sur le projet de loi de finances initiale.
* 10 Nos collègues Alain Lambert (UMP), Gérard Miquel (socialiste), Jean-Pierre Masseret (socialiste) et Yvon Collin (Rassemblement démocratique et social européen).