2. Un élargissement du droit d'amendement au regard des règles d'irrecevabilité financière
S'agissant de la recevabilité financière des amendements, l'article 40 de la Constitution demeure inchangé 3 ( * ) .
Toutefois, l'article 47 de la LOLF précise que la charge s'entend sur les crédits de la mission 4 ( * ) . C'est donc au niveau de la mission que s'apprécie l'éventuelle création d'une charge. En d'autres termes, l'augmentation des crédits d'une mission peut faire l'objet d'un amendement parlementaire, à condition que celle-ci fasse l'objet d'une compensation par minoration « à due concurrence » des crédits d'un ou plusieurs autres programmes de la même mission.
Cette évolution nécessitait donc que soit clairement précisées les conditions de présentation et d'examen des amendements. Il convenait aussi d'évaluer les conséquences de cette innovation sur le déroulement de la discussion budgétaire (durée des débats, notamment) alors même que l'on ne disposait pas - par définition - de références passées.
3. Le choix d'organiser de nouveaux débats thématiques lors de la discussion de l'article d'équilibre
En application des dispositions de l'article 34 de la LOLF, l'article d'équilibre comporte notamment un plafond général des emplois rémunérés par l'Etat, ainsi que le plafond de la variation nette de la dette négociable de l'Etat (d'une durée supérieure à un an).
Cet enrichissement devait se traduire par l'organisation de débats spécifiques afin d'éclairer la décision à prendre sur ces deux points. La LOLF - une loi organique - n'aurait pas pu prévoir dans ses détails les diverses modalités de l'examen parlementaire des lois de finances. Celles-ci ont donc été laissées, sous le contrôle du Conseil constitutionnel, aux assemblées parlementaires, à l'origine de la réforme par le canal d'une proposition de loi.
* 3 « Les propositions et amendements formulés par [les] membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ». Il en résulte que :
- une diminution des ressources peut être compensée par une majoration équivalente de ressources ;
- la création ou l'aggravation d'une charge ne peut faire l'objet d'aucune compensation.
* 4 Cette interprétation a été confirmée par le Conseil constitutionnel dans le 95 ème considérant de sa décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 :
« En ce qui concerne la recevabilité des amendements :
« 95. Considérant que l'article 47 prévoit les conditions de recevabilité des amendements aux projets de lois de finances, présentés par le Gouvernement et les membres du Parlement ; que son premier alinéa dispose : « Au sens des articles 34 et 40 de la Constitution, la charge s'entend, s'agissant des amendements s'appliquant aux crédits, de la mission » ; que constituent des « amendements s'appliquant aux crédits » les amendements aux articles de la seconde partie de la loi de finances de l'année visés au 1° et au 3° du II de l'article 34, les amendements s'appliquant aux modifications des mêmes articles par les lois de finances rectificatives, les amendements aux dispositions analogues figurant dans les lois visées à l'article 45 et, enfin, ceux destinés à rectifier les ajustements de crédits opérés en loi de règlement ».