C. LA NÉCESSITÉ D'AMÉLIORER NOTRE OUTIL STATISTIQUE
L'amélioration de la connaissance statistique de l'immigration doit porter sur les étrangers en situation irrégulière comme en situation régulière. Elle constitue une exigence européenne.
1. Les lacunes à combler
L'informatisation des procédures de délivrance de titres de séjour en préfecture opérée en 1994 a permis d'améliorer le recensement des entrées, qui était auparavant effectué au moyen des statistiques établies par l'Office des migrations internationales -auquel la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a substitué l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations- et l'Office français de protection des réfugiés et apatrides. Depuis lors, chaque préfecture est connectée à un registre national centralisé dénommé AGDREF (Application de gestion des ressortissants étrangers en France) qui permet d'éviter les doubles comptes et de recueillir les données de façon identique.
Cette statistique de premiers titres, qui satisfait aux critères de comparabilité internationale, est complétée d'autres données pour appréhender les arrivées de mineurs qui ne sont pas détenteurs d'un titre de séjour : celles de l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations, pour les mineurs entrés au titre du regroupement familial, et celles du ministère de l'intérieur sur le nombre d'enfants accompagnant les femmes titulaires d'un titre de séjour.
Les lacunes du fichier AGDREF tiennent au fait qu'il ne recense pas toutes les entrées sur le territoire national, ignore les sorties, n'est pas suffisamment tenu à jour et n'a pas été conçu à des fins d'exploitation statistique .
Ne sont pas prises en compte les entrées non seulement des étrangers de passage, des travailleurs saisonniers, des demandeurs d'asile en attente de décision, des étrangers en situation irrégulière qui ne font aucune démarche auprès des préfectures mais également des ressortissants de la majorité des Etats membres de l'Union européenne et de ceux de l'Espace économique européen, qui sont dispensés depuis 2004 de l'obligation de détenir un titre de séjour.
Dans le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration figure une disposition obligeant les ressortissants de ces Etats désireux d'établir en France leur résidence habituelle d'en faire la déclaration auprès de l'autorité administrative dans les trois mois suivant leur arrivée. Selon les indications communiquées par le secrétariat général du Comité interministériel de contrôle de l'immigration, la plupart des Etats membres de l'Union européenne auraient conservé l'obligation de détention d'un titre de séjour et instauré une obligation d'enregistrement.
En ce qui concerne la mise à jour du fichier, M. François Giquel, vice-président de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, a souligné lors de son audition que la direction des naturalisations du ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement avait constaté, il y a deux ans, que des milliers de personnes ayant acquis la nationalité française depuis plusieurs années y figuraient encore.
La tenue et le contenu du fichier AGDREF doivent donc être améliorés en prenant en compte la nécessité de l'utiliser non seulement comme une application de gestion informatisée par les préfectures des dossiers individuels d'étrangers -ce qui correspond à sa vocation première- mais également comme la source précieuse d'information sur les caractéristiques de la population étrangère entrée en France qu'il est devenu.
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Recommandation n° 2 : Enrichir le contenu, améliorer la tenue et faciliter l'exploitation à des fins statistiques du fichier AGDREF. |
Selon la direction des affaires juridiques et des libertés publiques du ministère de l'intérieur, une meilleure connaissance statistique de l'immigration irrégulière suppose le croisement de diverses sources d'information , telles que :
- les attestations définitives de rejet des demandes d'asile par l'OFPRA et la Commission des recours des réfugiés,
- les refus de séjour à la suite de demandes de cartes de séjour (dès lors qu'ils seraient systématiquement enregistrés sur AGDREF),
- les dossiers de demandes de régularisation déposés en préfecture,
- les interpellations policières d'étrangers en situation illégale,
- les mesures d'éloignement non exécutées,
- les recours à l'aide médicale d'Etat (AME),
- la fréquentation d'établissements scolaires par des enfants de nouveaux arrivants,
- la sur-occupation des foyers de travailleurs migrants,
- les données sur le travail clandestin.
De tels croisements sont placés sous le contrôle de la CNIL qui, comme l'a rappelé M. François Giquel lors de son audition, s'interroge sur la finalité du traitement informatisé, sur la proportionnalité de la collecte, de la mise à jour et de la conservation des données à caractère personnel au regard de cette finalité, ainsi que sur les conditions de transparence dans lesquelles intervient le traitement.
M. François Giquel a rappelé que la Commission autorisait les échanges d'informations par le biais de consultations croisées ou d'interconnexions de fichiers, lorsqu'elles étaient destinées à lutter contre la fraude. Il a souligné qu'il n'existait pas d'interdiction de principe à l'égard des interconnexions de fichiers, mais que celles-ci, lorsqu'elles intervenaient à l'égard de fichiers de finalité différente, étaient soumises, sous certaines conditions, à l'avis ou l'autorisation de la CNIL.
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Recommandation n° 3 : Autoriser, sous le contrôle de la CNIL et à des fins uniquement statistiques, l'interconnexion des fichiers administratifs comportant des données relatives aux étrangers en situation irrégulière. |
Cette amélioration de l'approche administrative de l'immigration irrégulière devrait être complétée par des études démographiques . Il est surprenant qu'aucune étude sur l'immigration irrégulière n'ait encore été commandée à l'Insee.
La commission d'enquête estime qu'il serait intéressant de lui confier la mission de réaliser une enquête en population générale sur les étrangers en situation irrégulière , qui semble constituer la méthode la plus prometteuse selon le directeur général de cet institut, M. Jean-Michel Charpin, à la condition de garantir le secret statistique . Ce dernier a ainsi précisé que l'Insee avait déjà pratiqué de telles enquêtes sur des sujets sensibles, comme la consommation de stupéfiants ou les comportements violents, en ayant recours à des techniques sophistiquées garantissant l'anonymat des personnes interrogées. Observant toutefois que le secret statistique garanti par la loi du 7 juin 1951 sur l'obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques pouvait être levé sur réquisition judiciaire, il a estimé qu'une enquête sur l'immigration irrégulière ne pourrait être conduite que si une disposition législative venait interdire cette possibilité de réquisition : à défaut, les étrangers en situation irrégulière refuseraient de répondre aux enquêteurs.
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Recommandation n° 4 : Confier à l'Insee la mission de réaliser une enquête en population générale sur les étrangers en situation irrégulière, en apportant une protection absolue au secret statistique. |
Enfin, l'amélioration de la connaissance de l'immigration irrégulière suppose de confier à un organisme externe aux producteurs de données , pour assurer une information fiable et objective, la mission de coordonner les travaux des multiples organismes et services de l'Etat produisant ou finançant des études, tant au niveau de l'élaboration des programmes que pour la centralisation des informations produites.
L'Observatoire statistique de l'immigration et de l'intégration, installé le 2 juillet 2004, a décliné de son propre chef cette responsabilité, au motif que « le sujet de l'immigration irrégulière est de la compétence du rapport au Parlement 23 ( * ) ». Il semble pourtant le mieux placé pour l'exercer au regard de sa composition et de ses missions.
Les membres de cet organisme proviennent en effet de l'Insee, de l'INED, de l'ANAEM et des services statistiques des différents ministères. Il comporte un conseil scientifique, présidé par Mme Hélène Carrère d'Encausse, Secrétaire perpétuelle de l'Académie française.
L'Observatoire est officiellement chargé d'améliorer la connaissance statistique de l'immigration et de l'intégration à partir des données produites par les administrations et les instituts de recherche, d'éclairer les travaux et les avis du Haut conseil à l'intégration, de participer aux groupes statistiques européens et internationaux sur les migrations, de favoriser la diffusion et l'accès aux informations statistiques et de proposer de nouvelles pistes d'exploration statistique.
En conséquence, plutôt que de créer une énième structure nouvelle, la commission d'enquête estime que l'étude de l'immigration irrégulière devrait être placée sous l'égide de l'Observatoire statistique de l'immigration et de l'intégration .
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Recommandation n° 5 : Placer l'étude de l'immigration irrégulière sous l'égide de l'Observatoire statistique de l'immigration et de l'intégration . |
* 23 Rapport statistique 2002-2004 - page 9.