2. Les biocarburants agricoles : une solution utile mais marginale
• Quel gain écologique ? À quel coût ?
L'intérêt pour les biocarburants en matière environnementale vient du fait que le carbone contenu dans les biocarburants n'est pas un carbone fossile mais issu de l'atmosphère. Ainsi, le carbone brûlé et rejeté ne vient pas s'ajouter à celui qui est déjà présent.
La difficulté est cependant de mesurer ce gain avec précision.
Les évaluations de l'ADEME et de la DIREN en 2002 conduisaient à estimer que l'usage d'éthanol issu du blé ou du maïs permettait une réduction des émissions de CO 2 de 60 % par rapport à l'essence. La réduction est de 22 % avec de l'ETBE issu de ces deux filières .
Selon la même étude, la réduction serait de 70 % avec les EMHV issus du colza et du tournesol .
Il est également possible de visualiser l'intérêt des biocarburants par rapport aux autres sources d'énergie dans les transports en comparant leurs émissions de CO 2 du puits à la roue. L'étude menée par l'IFP place les biocarburants au premier rang des solutions alternatives immédiatement disponibles . Seuls l'électricité et l'hydrogène produits par énergie nucléaire font mieux.
Emissions de CO 2 "du puits à la roue " : énergies actuelles et alternatives :
50
100
150
200
250
300
350
0
PAC/H2 Comp.Elec.France
Electricité mix Europe
EMHV
Ethanol
Diesel Hybride
Gaz Naturel
PAC/H2 Comp.ex gaz Nat.
Diesel
DME
Essence Hybride
GPL
ETBE
Diesel FT
Essence
PAC/H2liq.ex gaz nat.
gCO 2 /km
Production
Combustion
Photosynthèse
Source IFP
Le CCFA a quant à lui publié les évaluations suivantes :
A partir de ces évaluations et des rendements respectifs, le CCFA évalue le coût par litre des biocarburants et le coût de la tonne de CO2 évité .
|
g CO 2 /km du puits à la roue |
Facteur de réduction des émissions de CO 2 par rapport à l'essence |
|
|
Essence |
161 |
1 |
|
Gazole |
134 |
1.2 |
|
Éthanol céréale |
93 |
2 |
|
Éthanol betterave |
50 |
3 |
|
EMHV colza |
46 |
4 |
|
EMHV tournesol |
36 |
4 |
|
Éthanol de synthèse (bois) |
33 |
5 |
|
Éthanol canne Brésil |
22 |
7 |
|
Gazole de synthèse (bois) |
13 |
12 |
|
Facteur de réduction du CO 2 par rapport à l'essence |
M² pour 1l. équivalent essence |
Coût ht €/l éq. Essence
|
€/tonne CO 2 évité |
|
|
Essence |
1 |
- |
0.25/0.27 |
- |
|
Gazole |
1.2 |
- |
0.25/0.28 |
- |
|
Éthanol céréale |
1.7 |
5.5 |
0.42/0.67 |
154/400 |
|
Éthanol betterave (France 2004) |
3 |
2.4 |
0.56 |
160/370 |
|
EMHV colza |
4 |
6.3 |
0.34 |
50/200 |
|
EMHV tournesol |
4 |
9 |
0.3/0.6 |
25/300 |
|
Éthanol de synthèse |
5 |
4 |
0.25/0.56 |
0/160 |
|
Éthanol de canne |
7 |
2.4 |
0.19 |
0 |
|
Gazole de synthèse |
12 |
4 |
0.33/0.6 |
30/160 |
Cette étude, qui aboutit à des fourchettes très larges d'évaluation des coûts de la tonne de carbone évitée, permet de se rendre compte que dans l'état actuel des connaissances et des méthodes de production, le coût du CO 2 évité grâce aux biocarburants dans les transports est très élevé et n'en fait pas forcément une voie à privilégier immédiatement.
Le rapport IGF-CGM-CGGREF parvient à des évaluations similaires.
Ainsi, vos rapporteurs estiment qu'un large consensus existe au niveau international pour estimer que les quantités de CO 2 évitées sont importantes mais que, compte tenu des coûts de production et des mesures d'aide, leur coût est très élevé. Ils ne peuvent se justifier que dans une conjoncture de pétrole cher (+ 120 $/bl) et pour permettre le démarrage de ces filières en Europe .
• Le coût économique : les biocarburants sont-ils compétitifs ?
Les différents rapports mettent tous en avant la grande difficulté de connaître les coûts exacts de la filière et de mesurer les progrès possibles.
Les estimations sont très variables et vont du simple au triple. C'est-à-dire que selon les mesures et les prévisions les productions d'EMHV et d'éthanol se voient reconnaître une compétitivité respectivement entre 35 et 85 $/bl et de 90 à 150 $/bl.
L'IFP faisait, fin 2003, les évaluations suivantes 43 ( * ) :
|
Eth. UE |
Eth. Brésil |
Eth. USA |
EMHV EU |
Pétrole à 25 $/bl |
Pétrole à 50 $/bl |
Pétrole à 75 $/bl |
|
|
€/l |
0,4-0,6 |
0.23 |
0.3 |
0.35-0.65 |
0.2 |
0.4 |
0.6 |
|
€/GJ |
19-29 |
11 |
14 |
10.5-20 |
6 |
12 |
18 |
Il en ressort que si l'éthanol brésilien est d'ores et déjà compétitif, l'éthanol américain peut le devenir si les prix du pétrole se maintenaient autour de 50 $/bl, en revanche ce n'est pas le cas des biocarburants européens .
• La réglementation européenne et son évolution
La stratégie mise en oeuvre par la Commission se développe à partir du livre blanc de 1997 : Énergie pour l'avenir : les sources d'énergie renouvelables . La Commission y affichait l'objectif de porter les sources d'énergie renouvelables à 12 % de la consommation brute d'énergie en 2010. Dans le livre vert, « Vers une stratégie européenne de sécurité d'approvisionnement énergétique » , publié en 2000, étaient relevées la dépendance et la consommation croissante de l'Union et étaient proposées des mesures d'économie d'énergie et de diversification. Notamment le secteur des transports est à 80 % dépendant du pétrole alors que la demande devrait croître entre 1998 et 2010 de 19 % pour les passagers et de 38 % pour les marchandises. Il proposait donc que d'ici à 2020, 20 % des carburants traditionnels soient remplacés par des biocarburants, du gaz naturel et de l'hydrogène. Cette analyse a été confirmée par le livre blanc « La politique européenne des transports à l'horizon 2010 : l'heure des choix » , publié en 2001.
La réglementation européenne intervient à deux niveaux : les normes en matière de carburant au sein du marché unique et la directive d'incitation au développement des biocarburants.
• Les spécifications des carburants :
La directive 98/70/CE sur la qualité des carburants fixe les seuils d'incorporation des biocarburants dans l'essence et le gazole afin de respecter la santé publique et l'environnement. Aujourd'hui, il n'est pas possible, hors flottes captives, d'incorporer plus de 5 % d'EMHV et d'éthanol et 15 % d'ETBE (directive 85/538/CE). Des taux plus élevés sont possibles mais le consommateur doit en être informé sur les pompes. La masse d'oxygène ne peut être supérieure à 2,7 %. Des États peuvent en outre demander à mener des expérimentations.
Pour l'éthanol, il est toutefois possible, dans le cadre actuel, en incorporant 15 % d'ETBE, d'y inclure jusqu'à 7 % d'éthanol et ainsi de dépasser le seuil limite d'incorporation directe.
• L'incitation au développement des filières biocarburants :
Le développement des biocarburants résulte de deux directives :
- la directive sur la promotion des biocarburants (2003/30/CE) qui fixe des objectifs indicatifs dans le secteur des transports routiers : 2 % en 2005, 5,75 % en 2010, calculés sur une base énergétique, soit pour l'éthanol 2,9 et 8,3 % en volume, et pour l'EMHV 2,2 et 6,4 %. Les États doivent informer la Commission de la manière dont ils comptent les atteindre.
- la directive (2003/96/CE) sur la fiscalité des biocarburants rendant possibles des mesures de défiscalisation. Seuls des taux d'accises minimum sont votés à Bruxelles.
De fait, le niveau de défiscalisation est très variable d'un pays à l'autre. En 2003, pour l'EMHV, 350 €/m3 en France avec un quota de 317.500 t/an, 470 €/m 3 en Allemagne sans quota, 403 €/m 3 en Italie avec un quota de 300.000 t/an, 290 €/m 3 en Autriche, totale en Espagne soit 294 €/m 3 , 344 €/m 3 en Suède et 138 €/m 3 au Royaume-Uni.
Pour l'éthanol, la situation est identique : 380€/m 3 en France, 654 €/m 3 en Allemagne, 390 €/m 3 en Espagne (exemption totale), 520 €/m 3 en Suède (exemption totale) et 138 €/m 3 au Royaume-Uni.
Ces mesures de défiscalisation représentent un coût financier très élevé, mais ne sont pas du tout perceptibles par les conducteurs. L'IFP a fait la simulation suivante pour la France :
|
Défiscalisation |
Prix à la pompe |
Carburant pétrolier pur |
Impact sur le consommateur |
|
Gazole 5% EMHV |
0.787 €/l |
0.801 €/l |
- 0.014 €/l |
|
Essence 5% éthanol |
0.991 |
1.005 |
-0.014 |
|
Sans défiscalisation |
Prix à la pompe |
Carburant pétrolier pur |
Impact |
|
Gazole 5 % EMHV |
0.807 |
0.801 |
+ 0.006 |
|
Essence 5 % éthanol |
1.013 |
1.005 |
+ 0.008 |
L'IFP aboutit à un coût potentiel de 880 M€ pour une incorporation de 5 %.
• Un exemple de stratégie nationale en Europe : la Suède
En Europe, la Suède se place désormais comme le laboratoire européen de la généralisation de l'usage de l'éthanol . Les premières expérimentations débutées il y a plus de 15 ans sur les flottes captives de bus se sont accompagnées du développement d'un réseau de distribution d'éthanol pur unique en Europe. Aujourd'hui 150 stations le proposent, elles devraient être 300 en janvier 2006 et un millier en 2008, soit une sur quatre.
La Suède est aujourd'hui le premier consommateur européen d'éthanol, dont plus de 80 % sont importés du Brésil. L'éthanol y est totalement exempt de taxe jusqu'en 2013. Cela lui permet d'être 40 % moins cher que l'essence à la pompe.
Des mesures supplémentaires d'accompagnement ont été prises au niveau local (gratuité du parking) ou à l'initiative d'entreprises privées (réduction des polices d'assurance).
De ce fait, les grands constructeurs mondiaux ont choisi de développer sur le marché suédois leurs premiers véhicules « fuel flexible », c'est-à-dire capables de fonctionner avec une proportion variable d'éthanol ou d'essence dans un seul réservoir. Ford a commercialisé une Focus fonctionnant à l'E 85 (85 % éthanol - 15 % essence) ou à l'essence. Ford a indiqué que 15.000 modèles avaient été vendus depuis 2000 et que désormais, 80 % des Focus vendues en Suède étaient des FFV. Le groupe Ford développera également des Volvo. De même, le constructeur suédois Saab, appartenant au groupe américain GM, a lancé une 9-5 2.0 l disposant du même potentiel de flexibilité d'usage du carburant. Ces véhicules paraissent particulièrement attractifs. Ainsi la Saab « biopower » est parfaitement transparente à l'usage entre l'essence et le E 85. Elle propose une motorisation très dynamique (180 CV, 225 km/h, 0 à 100 en 8''5) mais des émissions de CO 2 par km en diminution de 80 % soit 42 g/km. Le modèle 9-5 2.3 l Turbo de 185 CV à essence émet, quant à lui, 217 g en moyenne . En revanche la consommation d'E 85 est beaucoup plus importante en volume. Les constructeurs prévoient que ces FFV représenteront 24.000 unités en 2006, soit 10 % du marché .
Comme au Brésil, une sonde est capable de déterminer le contenu du réservoir grâce à la mesure de la quantité d'oxygène à l'échappement, car l'éthanol contient beaucoup plus d'oxygène que l'essence (35 %).
• Le plan biocarburants du gouvernement français
L'intérêt du Gouvernement pour les biocarburants résulte du cumul de quatre types d'arguments principaux résumés par le rapport remis au ministre de l'industrie : la politique agricole, l'emploi, la diminution des émissions de gaz à effet de serre et l'indépendance énergétique .
En matière agricole, il ne peut être nié que l'intérêt pour les biocarburants à resurgi après la réforme de la PAC en 1992, dès lors que des cultures énergétiques pouvaient être effectuées sur les jachères, puis hors jachère avec une prime à l'hectare à hauteur de 45 €/ha. Le plan biocarburants français aboutirait, pour 5,75 % d'incorporation, à cultiver 220.000 ha pour l'éthanol et 1.800.000 ha pour l'EMHV, soit 20 % de la production de Betterave, 3 % de la production de blé et 75 % de la production d'oléagineux. Il va très au-delà de la seule utilisation des jachères qui représentent aujourd'hui 1.200.000 ha 44 ( * ) .
Les retombées en termes d'emploi sont très débattues. Le rapport du Conseil économique et social s'appuie sur une étude menée par le consultant Price Waterhouse Coopers. 26.000 emplois, en moyenne, seraient créés. Pour l'IGF, le CGM et le CGGREF, il ne s'agirait que d'emplois maintenus.
En matière d'effet de serre, de réels bénéfices sont établis mais à un prix élevé compte tenu des tarifs actuels (cf. supra). Ce sont 7 millions de tonnes équivalent CO 2 qui doivent être économisées d'ici 2008 en multipliant par 7 la production de biocarburants par rapport à 2004 .
En matière d'indépendance énergétique, le bénéfice est là aussi réel mais il ne doit pas être surévalué puisqu'il est aujourd'hui inexistant et qu'il est envisagé que les biocarburants se substitueront au pétrole dans les transports à hauteur de 30 % en 2030.
Depuis le 1 er septembre de cette année, le Gouvernement a décidé d'accélérer le plan biocarburants avec l'incorporation, dès 2007, de 2 % de biocarburants, puis de 5,75 % en 2008, 7 % en 2010 et 10 % en 2015.
Ces objectifs s'accompagnent d'une augmentation de la production agréée bénéficiant d'une défiscalisation et de la mise en place de l'indexation de la taxe sur les activités polluantes (TGAP) pesant sur les pétroliers sur le respect des objectifs d'incorporation.
La mise en oeuvre du plan biocarburants a débuté. La direction générale des Douanes a attribué les agréments aux six nouveaux sites de production :
- Cristanol (groupe sucrier Cristal Union et Champagne-Céréales) à Bazancourt-Bétheniville, dans la Marne, pour 80.000 t d'éthanol d'ici à 2007. 280.000 t à terme et une centaine d'emplois,
- Éthanol à Lillebonne (Seine-Maritime), par Terreos,
- Éthanol également à Lacq (Pyrénées Atlantiques), par AB. Bioenergy (espagnol Abenagoa Energy, Dynef, Association générale des producteurs de maïs et Aquitaine Industrie Innovation). 180.000 t d'éthanol pourront y être produites à partir de 300.000 t de maïs, soit 50.000 ha environ 45 ( * ) .
- Diester Industrie (Sofiprotéol), à Mériot, dans l'Aube, pour une production annuelle de 130.000 t d'esther méthylique, dans le cadre d'un accord plus large avec Total pour la production de 600.000 t en 2012. Sofiprotéol est également installé à Compiègne (Oise), et à Montoir (Loire-Atlantique). A Compiègne, une seconde tranche sera mise en place en 2006. Sur le site de Montoir, la capacité de production sera portée à 250.000 t en 2007. Enfin, sur le site de Sète (Hérault), une nouvelle usine sera construite à partir du nouveau procédé de l'IFP.
Un nouvel appel d'offres a été lancé mi-octobre 2005 pour atteindre les objectifs fixés par l'accélération du plan biocarburants.
Par ailleurs, le Gouvernement poursuit la politique de défiscalisatio n des biocarburants : 33 €/hl pour l'EMHV, 38 pour l'éthanol entrant dans l'ETBE et 37 pour l'éthanol entrant dans l'essence selon la loi de finances 2005 .
De plus, par un amendement à la loi de finances 2005, un prélèvement supplémentaire de la TGAP a été créé afin de pénaliser les pétroliers n'incorporant pas autant de biocarburants que l'objectif national . Fixé à 1,2 % en 2005, le taux doit s'élever à 5,75 % en 2010. La taxe est réduite à due proportion des biocarburants incorporés. Si un pétrolier ne pouvait justifier d'aucune incorporation, il aurait à acquitter la taxe sur l'ensemble des carburants d'origine fossile mis en vente. Cette pénalité est donc extrêmement élevée qui conduit de facto à une obligation d'incorporation pour les pétroliers.
Le cumul de ces deux mécanismes conduit l'IGF, le CGM et le CGGREF à évaluer en 2010, aux conditions économiques de juin 2005, les incitations financières accordées à plus de 1,2 milliard d'euros : « Il apparaît que l'effort budgétaire envisagé au seul titre de la défiscalisation est tout à fait considérable au regard des 26.000 emplois maintenus, des 2 Mha concernés et des quelques 7 MteCO2 économisées : 50.000 € par emploi créé ou maintenu, 600 €/ha et 180 €/t de CO 2 évité » .
Dès lors, il paraît logique de s'interroger sur la pertinence des outils fiscaux et sur l'ampleur du dispositif d'aides. Le rapport remis au ministre de l'industrie insiste donc sur la nécessité de chercher à maintenir un dispositif le plus conforme au fonctionnement normal du marché et aux prix qui y sont pratiqués, en évitant la formation de rentes indues et en maintenant ou en accroissant la concurrence entre les différents acteurs.
Il relève notamment que les surfaces agricoles seront d'ici 2010 vraisemblablement insuffisantes pour satisfaire aux objectifs de production de biodiesel et qu'il faut donc prévoir à la fois des importations et l'autorisation de produits bientôt disponibles comme les EEHV à hauteur de 300 à 500.000 t.
Le rapport souligne également que le « plan biocarburants » ne peut justifier de maintenir de manière structurelle un prix des cultures énergétiques supérieur à celui des cultures alimentaires, dès lors que l'utilisation des jachères ne suffira pas à subvenir aux besoins.
Si la production d'éthanol ne souffre pas des mêmes limitations que celle d'EMHV, il ne peut être question de trop l'accroître, compte tenu du coût de cette production et du surplus d'essence en France et en Europe. Le rapport préconise donc la poursuite d'une incorporation privilégiée sous forme d'ETBE, tout en rendant possible une expérimentation d'incorporation directe d'éthanol durant l'hiver, puisque les normes de tension vapeur le permettent à cette période de l'année.
Plus généralement, le rapport reconnaît la nécessité d'utiliser la fiscalité pour réguler le marché et développer une filière française de production de biocarburants mais souhaite en limiter l'ampleur car l'État doit aussi avoir comme objectif de favoriser l'émergence de solutions techniques moins coûteuses et d'inciter les producteurs à s'aligner sur les prix internationaux, les prix pratiqués aux États-Unis apparaissant comme un point de référence.
Lors de la table ronde organisée par l'Office, M. Alain d'Anselme, président du Syndicat des producteurs d'alcool agricole, déclarait : « Les coûts n'étant pas déconnectés des volumes produits, la profession est prête à s'engager sur une baisse des prix si une impulsion de démarrage est donnée. Aux États-Unis, le prix du bioéthanol est de 30 €/hl et au Brésil de 20 €/hl, ce qui correspond à 40-60 % du prix de l'essence. En réalité, avec les outils de production optimisés et dédiés, le niveau des États-Unis peut être atteint, ce qui diminuera le coût pour la société ».
La France ne montre pas pour l'instant un grand intérêt pour les FFV . Les véhicules diesel représentent aujourd'hui près de 70 % des ventes de voitures neuves. Cette technologie pourrait toutefois se développer dans notre pays de manière plus rapide que prévu. En effet, des constructeurs automobiles qui construisent et vendent à l'étranger (Brésil, États-Unis, Suède...) des FFV ont indiqué leur intention de les introduire sur le marché français. C'est notamment le cas de Ford qui a indiqué la commercialisation de quelques centaines de Focus et de Focus C-Max. Le carburant E 85 n'étant pas encore disponible en France, le pétrolier BP s'est engagé à développer un réseau de distribution. De grands opérateurs (villes, entreprises) pourraient être intéressés. Cette solution est très séduisante puisqu'elle est transparente pour le consommateur qui peut se ravitailler à n'importe quelle pompe à essence.
En dehors de la métropole, une expérimentation est à l'étude aux Antilles, avec l'éthanol produit à partir du sucre de canne, pour servir à monter une filière FFV sur le modèle du Brésil. Les constructeurs français comme les pétroliers soutiennent cette initiative.
Vos rapporteurs jugent ces initiatives particulièrement intéressantes et souhaitent qu'elles soient encouragées.
* 43 Cf. Ibid.
* 44 Source : rapport IGF-CGM-CGGREF.
* 45 Figaro Economie, 03.06.2005.