C. UN BILAN GLOBALEMENT POSITIF, EN DÉPIT DE QUELQUES DIFFICULTÉS
1. Des objectifs atteints
L'EPCC est une structure juridique permettant :
- d'une part, d'organiser - dans le cadre de la décentralisation et de la logique du « co-financement » - le partenariat entre l'État et les collectivités territoriales, ou entre ces dernières seules si elles le souhaitent, pour la gestion d'équipements culturels structurants,
- et d'autre part, de doter d'un statut opérationnel spécifique de grandes institutions culturelles d'intérêt à la fois local et national, afin qu'elles puissent mettre en oeuvre des projets d'établissement et nouer des partenariats.
Nos auditions montrent que le dispositif semble répondre de façon satisfaisante aux trois préoccupations principales qui avaient inspiré la loi :
- offrir un cadre d'organisation adapté aux spécificités des services culturels ;
- répondre aux nécessités de la gestion des différentes catégories d'établissements, en associant souplesse de fonctionnement et rigueur de gestion, compte tenu de l'importance des fonds publics engagés ;
- permettre un partenariat équilibré, sur la base du volontariat, entre les collectivités publiques membres de l'EPCC. Ce partenariat et cette meilleure assise juridique représentent la meilleure garantie de pérennité des établissements concernés.
2. Des difficultés identifiées
Toutefois, en 2004, force est de constater que certaines situations ont pu entraîner une certaine méfiance et confusion, certains craignant que le recours à l'EPCC ne soit instrumentalisé à des fins contestables. Votre rapporteur a par ailleurs été alerté sur un certain nombre de difficultés d'application de la loi. Les questions que soulève l'EPCC sont donc tant d'ordre juridique que politique.
a) Des défaillances de l'Etat
(1) Une circulaire en retrait de la loi
Je relève tout d'abord que la circulaire d'application (n° 2003-005 du 18 avril 2003) est en net retrait par rapport à la loi sur certains points. Elle déclare ainsi « peu souhaitable » la transformation des centres dramatiques nationaux et des centres chorégraphiques nationaux en EPCC, alors que la loi ne l'excluait pas.
(2) Un décret toujours en attente
Par ailleurs, la loi prévoit que des décrets doivent déterminer les catégories d'EPCC dont le directeur doit relever d'un statut ou être titulaire d'un diplôme figurant sur une liste établie par ces décrets.
Le décret n° 2002-1172 du 11 septembre 2002 relatif aux EPCC et modifiant la partie réglementaire du CGCT a bien déterminé les catégories d'EPCC concernées : établissements ayant pour mission de constituer, gérer et diffuser une collection d'art contemporain, établissements d'enseignement artistique spécialisé de musique, de danse et d'art dramatique, établissements ayant pour mission la gestion d'archives, de bibliothèques ou de centres de documentation, ou de conduire l'inventaire général ou d'assurer la conservation des monuments historiques ainsi que les musées de France.
En revanche , le décret en Conseil d'Etat devant définir le statut dont doivent relever les directeurs de ces catégories d'EPCC ou les diplômes dont ils doivent être titulaires n'est toujours pas paru.
Cette situation, près de quatre ans après la promulgation de la loi, pose d'évidents problèmes, puisqu'elle rend cette dernière de facto inapplicable - ou difficilement applicable - à un nombre important de secteurs. Ceci est d'autant plus regrettable que certains d'entre eux attendent avec impatience de pouvoir recourir à l'EPCC. Tel semble être par exemple le cas pour un certain nombre d'écoles d'art territoriales ou de musées. Il est vrai que le musée municipal de Céret a néanmoins été transformé en EPCC ; mais, en l'absence de décret, le statut de la directrice du musée, conservateur en chef du patrimoine, fonctionnaire territoriale, a été transformé en emploi contractuel à durée déterminée. Ce cas unique - que rendait sans doute possible l'ancienneté de la personne concernée, et donc la relative proximité de son départ à la retraite - ne saurait toutefois servir d'exemple.
Votre commission regrette que ce dossier illustre à la fois les difficultés parfois rencontrées dans la concertation interministérielle - au cas présent, entre les ministères de la culture, de l'intérieur et de la fonction publique - et la complexité de l'organisation et des règles de la fonction publique française.
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ABSENCE DE DÉCRET : LES RAISONS AVANCÉES Il revenait au ministère de l'intérieur (direction des collectivités territoriales) - en coordination avec les autres ministères - de déterminer les règles d'accès à l'emploi de directeur de ces établissements (généralement constitués sous forme d'EPA), les conditions de la rémunération et la durée du mandat. Il a certes été dit à votre rapporteur que la règle de la séparation du grade et de l'emploi, qui fonde le statut général des fonctionnaires, présentait la souplesse suffisante pour répondre au cadre posé par la loi de 2002, mais que les difficultés auxquelles les services concernés sont confrontés tiendraient à la nature même des EPCC. En effet, la loi a visé la plus grande souplesse en offrant un cadre juridique unique susceptible de répondre à une grande variété de situations, sur le terrain. Or, cette diversité peut conduire à la création d'EPCC investis de responsabilités plus ou moins lourdes en fonction de leurs compétences, ce qui rendrait difficile la détermination d'une situation statutaire unique pour l'emploi de direction. La question posée serait alors de savoir s'il ne faudrait pas réserver l'emploi fonctionnel aux EPCC les plus importants, l'emploi de direction des autres pouvant être pourvu par les agents des cadres d'emplois les plus élevés de la filière culturelle. Selon la direction des collectivités territoriales, les critères habituels qui permettent le classement des établissements publics par assimilation à la taille des collectivités sont, en outre, assez peu opérants en l'espèce. En effet, la création des emplois fonctionnels et des emplois de grade est autorisée dans la fonction publique territoriale en fonction du nombre d'habitants de la collectivité, puisque ce n'est qu'à partir de certains seuils qu'est autorisée la création des emplois supérieurs. Cette règle permet d'assurer la parité entre fonction publique de l'Etat et fonction publique territoriale. Les établissements publics doivent donc pour bénéficier de ces emplois supérieurs être assimilés à une collectivité. Il est alors tenu compte de leurs compétences, de leur budget, du nombre et de la qualification des agents. Or, ces trois critères à eux seuls ne semblent que refléter partiellement la réalité d'un EPCC. Dans ces conditions, le ministère de l'intérieur estime très difficile d'arrêter les dispositions statutaires applicables à cet emploi de direction, qui doit également s'intégrer dans le cadre actuel de la filière culturelle de la fonction publique territoriale et pourrait contribuer à parachever sa construction en offrant également un emploi de débouché aux cadres d'emplois supérieurs de cette filière. Sur le fond, le fait que les EPCC constitués dans certains domaines particuliers ne puissent être dirigés que par des personnes relevant de certains statuts ou titulaires de diplômes précis suscite la crainte d'un certain nombre de professionnels, notamment du spectacle vivant, qui par définition - et c'est ce qui contribue à la richesse et à la diversité du secteur - n'ont pas suivi les mêmes cursus que d'autres professionnels évoluant dans un milieu artistique plus académique. Leurs craintes paraissent peu fondées si l'on pense par exemple à un musée, lequel ne pourra bien sûr être dirigé que par une personne disposant des compétences requises, soit, en l'occurrence, un conservateur. Elles semblent en revanche plus légitimes lorsque l'on constate la tendance - évoquée ci-dessus - des collectivités territoriales à regrouper des activités de nature différente au sein d'un même établissement. |
(3) Un Etat souvent hésitant et insuffisamment impliqué
Certaines personnes auditionnées par votre rapporteur ont regretté l'insuffisant suivi du dossier des EPCC par le ministère de tutelle et le trop fort attentisme de ce dernier, l'une des difficultés tenant, selon elles, à l'affaiblissement de l'autorité de l'Etat et des directions régionales de l'action culturelle (DRAC).
Il est vrai que tout nouvel instrument doit être « apprivoisé » et que certains ont estimé manquer d'interlocuteurs spécialistes du sujet. Votre rapporteur relève toutefois que tel n'a pas été le cas partout, certaines DRAC ayant au contraire joué un rôle moteur.
Il semble, par ailleurs, que les DRAC aient souvent reçu instruction d'adopter « un profil bas », alors que l'Etat possède l'expertise en matière culturelle, garantit une stabilité et doit rester garant de la liberté de création et d'expression artistique. Cette frilosité s'explique sans doute partiellement par la crainte de l'Etat d'engager durablement les finances publiques dans ces structures mais aussi, selon les cas, soit d'en perdre le contrôle - compte tenu des règles de constitution du conseil d'administration qui lui imposent une minorité de sièges - soit, au contraire, de s'engager sur un terrain où il n'avait pas envisagé d'aller.
Tant l'asymétrie entre participation financière et représentation au sein du conseil d'administration que les contraintes budgétaires peuvent donc être clairement identifiées comme des freins à l'implication de l'Etat au sein des EPCC , ce dernier étant souvent tenté de rester en retrait, voire de ne pas participer aux nouveaux projets d'EPCC.
b) Une crainte liée à la tentation d'interventionnisme de certaines collectivités territoriales
(1) La tentation de l'interventionnisme
A l'occasion des « Rencontres pour l'Europe de la culture », organisées par le ministère de la culture et de la communication les 2 et 3 mai dernier, le Président de la République, M. Jacques Chirac, avait affirmé dans son discours d'ouverture « Nous voulons que la culture ne soit pas inféodée à la politique ». L'écrivain italien Alessandro Barrico avait fait remarquer que cela était loin d'aller toujours de soi.
Cette question fondamentale et récurrente se pose aussi dans le domaine qui nous intéresse.
• En effet,
certaines collectivités
peuvent être tentées d'adopter la structure de l'EPCC
pour :
- « reprendre la main » sur une structure, allant parfois jusqu'à s'immiscer dans la programmation artistique ;
- profiter d'un changement de statut pour changer de directeur.
Saisi de ce problème, votre rapporteur s'est particulièrement intéressé à certaines situations, compte tenu de l'émotion qu'elles ont suscitée et de la confusion qu'elles ont pu entretenir autour de l'EPCC.
L'attention de votre rapporteur a été attirée sur les difficultés que peuvent poser certaines modalités de fonctionnement d'un EPCC , en particulier, lorsqu'une seule collectivité territoriale est largement majoritaire au sein du conseil d'administration.
Il ne s'agit bien entendu pas de s'immiscer dans la gestion de tel ou tel EPCC - tel n'est d'ailleurs pas le rôle du législateur - mais d'évoquer à cette occasion certains risques de dérives auxquelles pourrait conduire l'application de la loi, afin de guider l'ensemble des intervenants dans leur démarche.
Le cas de l'EPCC ARCADI est spécifique. Il comprend deux partenaires : la région et l'Etat, le premier étant largement majoritaire (85 %). L'EPCC se trouve donc dans une situation particulière et certaines personnes estiment que la région a tendance à l'utiliser comme son propre outil culturel. Elles considèrent que ceci pose un double problème politique et administratif :
- celui de la tutelle d'une collectivité territoriale sur un établissement public ;
- celui du directeur : il est certes autonome et dispose d'un mandat, mais le fait que les services de la région aient dans le passé pris l'habitude de travailler avec des organismes associés ne risque-t-il pas de limiter cette autonomie ?
D'aucuns estiment que des questions de même nature pourraient se poser par exemple pour l'EPCC d'Issoudun ou pour celui de Céret.
D'autres s'inquiètent du fonctionnement du nouvel EPCC d'Angers, au sein duquel la commune est largement majoritaire, avec 8 membres au sein du conseil d'administration sur 11.
(2) Un risque à relativiser
Pour votre rapporteur et votre commission, si des risques d'ingérence des collectivités territoriales existent bel et bien, il convient dans le même temps de les relativiser et de ne jeter l'anathème ni sur l'EPCC ni sur les élus.
•
Il est, en premier lieu,
nécessaire de
relativiser la responsabilité de la loi du
4 janvier 2002
, dans la mesure où ce risque existe
également - et parfois davantage - dans le cadre d'autres
statuts juridiques.
Il faut d'ailleurs rappeler que certains directeurs ont pu être licenciés dans le cadre associatif, c'est-à-dire avant que l'association soit transformée en EPCC, ceci pour des raisons diverses : dialogue difficile entre le directeur et les élus d'une part, le directeur et le personnel d'autre part, conseil d'administration coopté et peinant à assumer ses responsabilités, crise financière...
• Il convient, en second lieu, à la fois de
faire confiance aux élus et aux artistes
, à leur
bon sens et à leur souci de l'intérêt
général, et de régler les problèmes de façon
« pédagogique ».
On ne peut que constater, pour le regretter, que les milieux politique et culturel s'ignorent trop souvent et que les raisons de cette méconnaissance des objectifs et contraintes de chacun renvoient à des responsabilités partagées. Ils incarnent les uns la légitimité démocratique, les autres la compétence artistique. Si les élus doivent se garder de se substituer aux professionnels, ces derniers doivent veiller à entretenir un dialogue suivi avec les élus, dans un souci mutuel de respect et de compréhension.
c) La crainte d'une perte d'autonomie et d'une précarisation des directeurs d'EPCC
Outre les circonstances de certaines nominations - évoquées précédemment - et certaines difficultés d'interprétation ou lacunes des textes - exposées ci-après -, des professionnels ont relayé auprès de votre rapporteur des préoccupations liées au recrutement, à la durée du mandat, à l'autonomie et au statut du directeur, expliquant ainsi partiellement les crispations évoquées par un certain nombre de professionnels représentant le secteur du spectacle vivant.
(1) Le recrutement
Plusieurs personnes ont mis en avant des difficultés liées au caractère obligatoire de l'appel à candidatures, factice lorsque l'on envisage de garder le même directeur ou pernicieux lorsque l'on souhaite le remplacer mais sans l'annoncer clairement.
Des craintes se sont par ailleurs exprimées quant au risque d'un recours à un personnel connu des élus, issu de la fonction publique territoriale ou de l'Etat notamment, au lieu d'un professionnel de la culture expérimenté et souvent autodidacte.
Ont été par ailleurs évoquées des difficultés liées à la non-adéquation entre la durée du mandat (entre 3 et 5 ans, renouvelable par périodes de 3 ans) et le contrat de travail (le cas échéant à durée déterminée de 3 ans, renouvelable).
(2) Les prérogatives
Les personnes auditionnées se sont souvent inquiétées des « risques d'ingérence » des élus dans la politique et la programmation artistique (évoqués ci-dessus).
Le modèle de statut de l'EPCC prévoit que le conseil d'administration fixe les pouvoirs du directeur en matière d'engagement des dépenses. Selon certains, il y a là une possible pomme de discorde et un levier pour le conseil d'administration, plus ou moins important selon le niveau de la délégation. Il est normal que le conseil fixe le curseur mais l'autonomie du directeur doit être respectée.
(3) Les difficultés liées au statut de droit public
En application d'une jurisprudence constante, les directeurs d'EPIC ont la qualité d'agents publics. Le Conseil d'Etat a d'ailleurs jugé que cette règle s'applique quelles qu'aient pu être les modalités de nomination des intéressés 2 ( * ) . Ainsi que le relève M. D. Jean-Pierre dans un article de doctrine 3 ( * ) : « Les agents non titulaires de la fonction publique territoriale subissent ainsi les contraintes des règles statutaires fixées aussi bien par la loi du 26 janvier 1984 et le décret du 15 février 1988 que par la jurisprudence et les marges de manoeuvre, dont disposent les collectivités et leurs établissements publics pour fixer les conditions individuelles des contractuels qu'ils recrutent, sont bien étroites . »
Quelques directeurs d'EPCC ont évoqué le problème de l'affiliation aux régimes sociaux. En effet, en cas de constitution de l'EPCC en EPIC, le directeur est censé être affilié à l'IRCANTEC et les autres membres du personnel à l'Audiens ; or l'IRCANTEC n'accepte pas cette situation et demande l'affiliation soit de tous les membres du personnel, soit d'aucun.
Surtout, ils s'interrogent sur le régime d'assurance chômage et sur les conditions et conséquences d'un éventuel licenciement.
Votre rapporteur aurait souhaité lever ces interrogations au sein du présent rapport et clarifier la situation en la matière, mais il s'est trouvé confronté à des interprétations divergentes des ministères respectivement chargés de la fonction publique et des collectivités territoriales, l'un soutenant que le statut des agents non titulaires de la fonction publique territoriale n'était pas applicable et le second affirmant le contraire. Dans ces conditions, votre commission formule le voeu que les services de l'Etat se coordonnent pour apporter aux intéressés les réponses appropriées.
d) Une certaine lourdeur de gestion et des interrogations
• Pour les établissements qui passent d'un
statut de droit privé à un statut de droit public, ce nouveau
mode de gestion apparaît
relativement plus lourd et
coûteux
. Ceci est essentiellement lié à
l'application de la
comptabilité publique
, les
structures concernées devant totalement modifier leur culture
comptable.
Ainsi, M. Michel Mückensturm, administrateur de l'opéra de Rouen, juge ces règles complexes et peu adaptées au travail artisanal que représente la mise en oeuvre de quarante projets artistiques chaque année. En outre, il évalue à environ 300 000 euros le coût du projet informatique permettant le changement de mode comptable. Le passage d'un système à l'autre nécessite également le recours à un conseiller juridique et la formation des personnels concernés.
Les services municipaux ou préfectoraux peuvent aussi apporter une aide précieuse. Tel a été, par exemple, le cas à Saint-Herblain pour l'EPCC Onyx La Carrière. A l'inverse, la transformation du musée municipal de Céret en EPCC risque de le priver du soutien des services municipaux auxquels il pouvait avoir naturellement accès auparavant.
Par ailleurs, le code des marchés publics s'applique aux EPCC. Or, la complexité de ses règles est telle que certains 4 ( * ) ont dénoncé « l'imbroglio juridique dans les actats de services culturels », ceci d'autant plus que le décret qui en simplifiait les règles et les seuils pour les produits culturels a été annulé par le Conseil d'Etat le 23 février 2005, en raison de son absence de conformité avec les directives européennes.
La situation a toutefois été clarifiée et simplifiée depuis la publication du décret n° 2005-1008 du 24 août 2005 modifiant le code des marchés publics.
• Certaines des personnes auditionnées ont,
par ailleurs, soulevé certaines
questions
concrètes auxquelles ils se trouvent confrontés.
Elles concernent notamment deux domaines : social (nécessité de renégocier les accords d'entreprise de la précédente structure, par exemple) et fiscal (questions liées au transfert de structures, problèmes liés à l'absence d'éligibilité au fonds de compensation de la TVA (FCTVA) ou à l'impôt sur les sociétés...).
Il semble que les services de l'Etat concernés éprouvent parfois quelques difficultés à apporter aux intéressés des réponses claires et harmonisées dans l'ensemble des départements.
* 2 Cf. arrêt du Conseil d'Etat du 1 er octobre 2001 : « commune des Angles et régie autonome des sports et loisirs de la commune des Angles. »
* 3 Voir JCP-La semaine juridique administrations et collectivités territoriales, n° 32-36 (2-30 août 2004).
* 4 Voir www.achatpublic.com (du 2 juillet 2005)