EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 28 septembre 2005 , sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission a procédé à l' examen du rapport de MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron sur la mission, effectuée du 23 au 26 août 2005, relative à la gestion de la crise alimentaire au Niger.
MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux , ont indiqué que le 31 juillet dernier, le ministre des affaires étrangères, M. Philippe Douste-Blazy, s'était rendu au Niger pour affirmer le soutien de la France dans la gestion de la crise alimentaire que subissait ce pays depuis plusieurs mois. Ils ont relevé que certains de ses propos, comme ceux d'organisations non gouvernementales, avaient pu suggérer que l'action de la France avait peut-être été insuffisante, et trop prudente, face à l'ampleur et à la gravité de la crise que traversait la population nigérienne.
Ils ont estimé que les comptes rendus de la presse ne leur avaient pas permis de se faire une idée précise de la situation alimentaire du Niger et ont fait part du trouble créé par les propos du président nigérien M. Mamadou Tandja niant que son pays traversait un épisode de famine, terme pourtant employé par l'ensemble des journaux français.
MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux , ont indiqué qu'au titre des pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place que leur conférait l'article 57 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), ils avaient jugé utile et nécessaire de réaliser une mission d'évaluation et de contrôle du soutien français au dispositif nigérien de gestion de la crise alimentaire. Ils ont indiqué qu'ils avaient mené cette mission du 23 au 26 août dernier, se déplaçant dans le pays, à Niamey, Maradi, Dakoro, Abalak et Tahoua. Ils ont précisé qu'ils avaient eu des entretiens avec les autorités nigériennes, aussi bien au sein du gouvernement qu'au plan local, dans les gouvernorats et les préfectures, avec les organisations non gouvernementales (ONG), les représentants de l'Organisation des Nations unies (ONU), les diplomates français et étrangers.
Au terme de leur mission, MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux , ont fait part de leur sentiment d'un écart certain entre la réalité nutritionnelle nigérienne et les reportages réalisés par certains médias. Ils ont précisé qu'il ne s'agissait nullement de nier la crise alimentaire, mais d'en mesurer objectivement la gravité. Ils ont ajouté qu'ils avaient cherché à « qualifier » la crise traversée par le Niger en 2005. Ils ont déclaré qu'il s'agissait, de leur point de vue, d'une situation de malnutrition infantile endémique, amplifiée par une crise alimentaire d'une importance certaine. Ils ont déclaré qu'il n'y avait pas eu de famine au Niger.
Ils ont ensuite indiqué qu'ils avaient essayé de mesurer la qualité de la réponse apportée à cette crise, caractérisée dans un premier temps, de novembre 2004 à juin 2005, par une pénurie d'aide, seules la France et l'Union européenne ayant souhaité contribuer au dispositif national nigérien de prévention et de gestion des crises alimentaires, puis, dans un second temps, par l'emballement des acteurs internationaux et la distribution gratuite généralisée de vivres.
MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux , ont relevé que cet emballement avait fragilisé un dispositif nigérien de gestions des crises certes imparfait, parce que trop peu doté, alors qu'il aurait dû le fortifier.
Ils ont ajouté, enfin, que, comme tous les acteurs présents sur le terrain, ils avaient cherché à tirer des enseignements de cette crise.
S'interrogeant sur la nature de la crise au Niger en 2005, ils ont déclaré que la situation de malnutrition infantile endémique avait été amplifiée par la crise alimentaire.
Ils ont tenu à rappeler, au préalable, que la mauvaise récolte de l'année 2004 avait été marquée par une baisse de production, par rapport à l'année précédente, de 12 %. Ils ont jugé que le déficit avait été beaucoup moins marqué au Niger que dans d'autres pays sahéliens comme la Mauritanie (-43 %), le Tchad (-36 %) ou le Sénégal (-21 %) et que la gravité de la crise alimentaire au Niger ne pouvait donc s'expliquer valablement par le seul déficit de la production agricole de 2004.
MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux , ont estimé que, selon les chiffres établis par le gouvernement nigérien, la campagne agropastorale de 2004 avait fait apparaître un déficit alimentaire net de 223.500 tonnes de céréales, soit 7,5 % des besoins alimentaires du pays, mais correspondant à 26 % des besoins dans certaines régions, et un déficit fourrager de 4,6 millions de tonnes de matière sèche, soit 36,5 % des besoins. Ils ont ajouté que ces chiffres n'étaient en tant que tels pas suffisants pour expliquer l'ampleur de la crise alimentaire qu'avait connue le Niger en 2005.
Ils ont constaté que cette crise était tout d'abord liée au contexte de grande pauvreté dans lequel était intervenu le déficit de la récolte 2004. Ils ont précisé que le Niger, dans le classement du programme des Nations unies pour le développement (PNUD) de 2005 était classé 177 è sur 177 en ce qui concernait l'indice de développement humain. Ils ont observé que le PIB par habitant n'était que de 159 euros et que la pauvreté était répandue dans l'ensemble de la population. Ils ont également ajouté que l'économie nigérienne était tributaire à 80 % de l'agriculture.
MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux , ont rappelé que la sécurité alimentaire n'était pas assurée au Niger et qu'il existait un écart manifeste, structurel, entre les besoins alimentaires d'une population en forte croissance et la production agricole. D'une part, ils ont précisé que le taux de fécondité du Niger était en moyenne de 7,5 enfants par femme, ce qui engendrait une croissance démographique de l'ordre de 3,5 % par an. Ils ont déclaré que les projections faisaient l'hypothèse d'une population nigérienne de 55 millions d'habitants en 2050, pour 12,1 millions d'habitants aujourd'hui. D'autre part, ils ont constaté que la production agricole, peu diversifiée, très archaïque, était sous tension, que la superficie des terres cultivables diminuait. Elle avait ainsi baissé de moitié en quarante ans, pendant que la population doublait sur la même période tandis que les surfaces cultivées augmentaient, de 220.000 hectares chaque année, mais moins vite que la population.
MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux , ont souligné que le Niger connaissait, dès lors, des déficits agricoles récurrents et que l'on comptait ainsi en moyenne une crise agricole tous les quatre ans. Ils ont ajouté que le pays connaissait une pénurie alimentaire structurelle car il ne produisait, en moyenne, que pour sept mois de consommation, d'où l'expression de « soudure » employée pour rendre compte de la période qui sépare l'épuisement des réserves et des greniers des ménages de la récolte suivante.
MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux , ont insisté sur le fait que le pays connaissait une mortalité infantile très élevée, liée pour une large part à une malnutrition endémique, ce qui expliquait l'impression qu'avaient retirée les journalistes de leur voyage au Niger et les exagérations qu'ils avaient pu commettre dans certains de leurs articles. Ils ont rappelé que trois enfants sur 10 mourraient avant leur cinquième anniversaire, que 40 % des enfants souffraient de malnutrition, dont 14 % de manière sévère. Ils ont précisé que les journalistes avaient photographié ces mêmes enfants qu'ils avaient rencontrés dans les centres de récupération nutritionnelle de Médecins sans frontières (MSF) ou d'Action contre la faim (ACF) ouverts en 2005. Ils ont indiqué que certaines régions étaient connues pour avoir, structurellement, un taux de malnutrition encore plus élevé que la moyenne nationale. Ils ont rappelé que parmi les causes de cette malnutrition infantile endémique, on trouvait évidemment les carences alimentaires, mais aussi une alimentation insuffisamment diversifiée et des habitudes alimentaires inappropriées, liées par exemple au mode de sevrage.
MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux , ont fait valoir que, la crise alimentaire de 2005 proprement dite avait donc éclaté à partir d'une situation structurelle déjà grave, surtout en ce qui concernait les enfants. Ils ont relevé qu'elle avait été amplifiée par une hausse des prix des produits agricoles sans précédent au Niger. Ils ont précisé que sur les marchés agricoles, contrairement à la normale, le niveau des prix des produits céréaliers était resté très élevé malgré la fin de la campagne 2004, poursuivant ensuite une hausse graduelle. Ils ont noté que, comparés à ceux de l'année précédente, les prix des produits alimentaires avaient pour la plupart presque doublé en 2005. Ils ont précisé que les facteurs de hausse des prix avaient été, ponctuellement, liés à l'introduction temporaire de la TVA sur les produits de première nécessité, à la marge, à des achats de vivres sur le marché local par quelques ONG, et surtout à un dysfonctionnement du marché sous-régional des céréales.
MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux , ont rappelé qu'en 2004, la production céréalière avait reculé dans plusieurs pays côtiers d'Afrique exportant habituellement des céréales vers le Niger. Ils ont indiqué que le Nigéria, lui aussi habituellement exportateur de céréales vers le Niger, en avait, cette année, importé en provenance de ce pays. Ils ont estimé que les prix très élevés d'achat par le Nigéria, induits par l'augmentation des prix du pétrole, avaient incité les négociants nigériens à vendre une partie de leurs stocks à l'étranger, alors que le Niger manquait déjà de céréales. Par ailleurs, ils ont indiqué que les autres pays frontaliers, Burkina Faso et Mali avaient, eux, fermé leurs frontières afin d'éviter une déstabilisation de leur marché intérieur.
MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux , ont estimé que face à cette hausse drastique des prix agricoles, les populations avaient connu des difficultés à mettre en oeuvre les stratégies d'adaptation habituelles. Ils ont fait valoir qu'en particulier, les prix du petit bétail -« l'épargne sur pied »- s'étaient effondrés, alors que la vente d'animaux constituait un moyen en période de soudure pour obtenir des ressources monétaires permettant d'acheter des céréales. Ils ont précisé que sur certains marchés, il fallait cet été 13 cabris pour acheter un sac de mil de 100 kilos.
MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux , ont constaté que la crise alimentaire avait dès lors touché une population importante. Ils ont souligné que le système d'alerte précoce du dispositif national nigérien de prévention et de gestion des crises alimentaires avait conduit à déclarer en situation d'insécurité alimentaire 2.988 villages, totalisant 3,29 millions de personnes, soit 32 % de la population totale.
Ils ont estimé que les bénéficiaires d'aide alimentaire avaient été moins nombreux, les zones déclarées vulnérables comptant 2,7 millions de personnes.
MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux , ont déclaré que ce sont surtout 19 zones, recensant 874.000 personnes, qui s'étaient trouvé en situation extrêmement critique, et qui avaient bénéficié à ce titre de plusieurs rotations d'aide alimentaire. Ils ont noté que ces zones se caractérisaient par une réduction du nombre de repas journaliers (moins d'un repas par jour), une consommation d'aliments de pénurie, une vente inhabituelle de jeunes femelles reproductrices, une vente des biens personnels et d'équipements de production.
Ils ont relevé que le recensement des populations vulnérables avait été quelque peu imparfait, faute de connaissance des besoins nutritionnels des familles, mais que le lien entre le gouvernement et des comités sous-régionaux de gestion des crise avait permis d'ajuster le dispositif de distribution d'aides aux besoins lorsqu'ils avaient été signalés par des responsables de villages ou par des ONG.
MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux , ont indiqué que si le cheptel n'avait pas souffert sur un plan global, certaines régions, Dakoro en particulier, avaient connu, en outre, une mortalité importante de leurs troupeaux allant jusqu'aux deux tiers.
Ils ont estimé que, dans ce contexte, sans que l'on ait d'enquêtes exhaustives sur cette question, la malnutrition infantile s'était assez logiquement aggravée, entraînant un nombre très élevé d'admissions dans les centres de récupération nutritionnelle, notamment dans celui de MSF à Maradi, ouvert depuis 2001, et qui constituait, à ce titre, un indicateur de la gravité de la crise nutritionnelle concernant les enfants. Ils ont ajouté que sur la période de janvier à mai 2005, le nombre d'admissions avait été multiplié par deux et demi par rapport à l'année précédente, sur la même période et, qu'en termes de mortalité et de malnutrition sévère, il convenait de souligner que la crise avait touché les jeunes enfants, et exclusivement les jeunes enfants.
Ils se sont interrogés sur la réponse à apporter à cette crise.
MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux , ont observé qu'on pouvait distinguer deux moments.
Ils ont noté que le premier, le plus long, qui s'étendait de novembre 2004 à juin 2005, avait été marqué par une pénurie d'aide. Ils ont rappelé que le dispositif national nigérien de prévention et de gestion des crises avait été contraint de faire face à la situation avec un stock initial de 20.000 tonnes, faute de donateurs. Ils ont ajouté qu'un appel, lancé fin décembre 2004, demandant à la solidarité internationale 78.000 tonnes de céréales supplémentaires, était resté vain, et que, seules, la France et l'Union européenne avaient contribué au dispositif de sécurité alimentaire nigérien. Ils ont souligné que la France avait augmenté progressivement, dans le courant de l'année 2005, son soutien financier au dispositif nigérien, jusqu'à 4,5 millions d'euros.
MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux , ont rappelé que le soutien ainsi apporté par la France avait permis de mettre en oeuvre des opérations de ventes à prix modéré (50 % du prix du marché, soit 10.000 francs CFA pour 100 kilos de mil) dans les régions en déficit alimentaire, pour plus de 38.000 tonnes.
Ils ont indiqué qu'en juin, le dispositif national nigérien s'était malheureusement trouvé dans l'impossibilité de se procurer 30.000 tonnes de céréales supplémentaires, qui auraient eu le mérite de peser sur les prix du marché. Ils ont déploré que les négociants nigériens ayant remporté l'appel d'offres aient préféré perdre leur caution pour livrer leurs marchandises à d'autres qu'au gouvernement nigérien, sans doute au Nigéria.
MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux , ont rappelé qu'à ce moment-là, MSF avait lancé une forte campagne médiatique, appelant à la mobilisation internationale, et qui faisait, en outre, le procès des ventes à prix modéré, trop onéreuses selon l'ONG pour la population nigérienne. Ils ont remarqué qu'il s'en est suivi un emballement de l'aide internationale (deuxième temps de la crise), une arrivée de nombreuses ONG, et un changement de cap du programme alimentaire mondial, qui jusqu'alors intervenait dans le cadre du dispositif nigérien de gestion de la crise alimentaire.
MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux , ont considéré que le plan alimentaire mondial (PAM) avait lancé un appel aux dons de manière autonome, qu'il avait développé son approvisionnement en parallèle de celui du dispositif nigérien et avait choisi, unilatéralement, compte tenu de l'ampleur de la crise telle qu'elle était relatée dans les médias, de procéder uniquement à des distributions gratuites, et généralisées, de vivres. Ils ont indiqué que le dispositif nigérien de gestion de crises avait été contraint de se rallier à ce changement de cap. Ils ont ajouté que l'épisode a fragilisé la gestion de la crise par les Nigériens, alors que l'aide internationale aurait dû, au contraire, la renforcer.
MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux , ont rappelé qu'au total, deux tournées de distribution gratuites de vivres avaient été effectuées en deux mois, août et septembre, pour un montant global de 69.500 tonnes. Ils ont indiqué que si l'on y ajoutait les ventes à prix modérés, 107.900 tonnes de vivres, près de la moitié du déficit céréalier net constaté en novembre 2004, avaient été mises à la disposition de la population nigérienne pour passer la crise, ce qui était considérable. Ils ont déclaré que la distribution gratuite de vivres continuait, sous la pression de certaines ONG, alors que les récoltes étaient en cours. Ils ont estimé qu'il semblait pourtant préférable de faire preuve de prévoyance en affectant ces vivres à des programmes plus durables.
MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux , se sont interrogés sur le rôle de la France. Ils ont fait valoir que la France avait été le premier bailleur de fonds bilatéral dans la gestion de cette crise alimentaire, avec plus de dix millions d'euros alloués au Niger. Ils ont noté que ceci était toutefois loin de la « force de frappe colossale » de certaines ONG comme MSF, dont les dépenses au Niger, au titre de la prise en charge de la malnutrition infantile, s'élevait à 15 millions d'euros fin août 2005, grâce aux surplus de dons enregistrés au moment du Tsunami.
MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux , ont rappelé que la France avait participé, en amont de la crise, à la lutte contre l'invasion de criquets pèlerins pour 1,16 million d'euros, au financement du dispositif nigérien de gestion des crises alimentaires, pour 4,5 millions d'euros, au soutien des cantines scolaires, pour 1 millions d'euros et que lors de la venue au Niger du ministre des affaires étrangères, M. Philippe Douste-Blazy, elle avait fourni des médicaments à l'UNICEF et convoyé, toujours pour cette organisation, 600 tonnes de rations nutritionnelles pour les enfants.
MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux , ont précisé que s'ajoutaient, au titre de subvention d'ajustement structurel de l'Agence française de développement (AFD), 2,5 millions d'euros mis à la disposition du gouvernement nigérien, dont deux millions d'euros libres d'emploi, mais que ces fonds devaient, selon eux, être destinés à des mesures visant à prévenir ou gérer les crises alimentaires.
MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux , ont souligné que l'armée française avait été sollicitée pour convoyer l'aide humanitaire envoyée par le Gabon, ainsi que celle de l'association « Réunir » de M. Bernard Kouchner.
Ils ont ajouté que de façon plus structurelle, l'Agence française de développement avait engagé des projets à hauteur de 60 millions d'euros, que 14 millions d'euros avaient été, cependant, à ce jour décaissés, avec une durée moyenne des projets d'environ 5 ans, ce qui était très long aux yeux des rapporteurs spéciaux dans un pays, le Niger, où l'urgence régnait en matière de sécurité alimentaire.
MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux , se sont interrogés sur les enseignements à tirer de cette crise.
Ils ont estimé que l'achèvement des récoltes, qui devraient être bonnes en 2005, sur l'ensemble du territoire nigérien, et l'arrivée consécutive des céréales sur les marchés, annonçaient la fin de la période d'urgence alimentaire, mais que pour autant, la malnutrition infantile des enfants n'était pas enrayée, car les admissions augmentaient dans de nombreux centres de récupération nutritionnelle. Ils ont indiqué que cette situation, à première vue paradoxale, montrait bien que la malnutrition des enfants au Niger, liée à la pauvreté, à des habitudes alimentaires inadaptées, à un mode de sevrage parfois brutal, était tout autant un phénomène endémique qu'une conséquence de la crise alimentaire et que ceci devait inciter à lancer une enquête exhaustive, à l'échelle de tout le Niger, sur la malnutrition infantile.
MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux , ont précisé que pour éviter une nouvelle crise alimentaire, il convenait par ailleurs de doter dès maintenant le stock national de réserve à hauteur de ses besoins (110.000 tonnes), afin d'éviter que, comme en 2004/2005, un appel à la solidarité internationale lancé par le Niger en début de crise ne recueille, au fil des mois, qu'une indifférence polie, avant que, par le miracle des médias, l'activisme de certaines ONG ne conduise à un emballement de l'aide internationale, allant le cas échéant au-delà des besoins de la population.
MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux , ont déclaré qu'il était nécessaire de renforcer le dispositif national nigérien de prévention et de gestion des crises alimentaires qui devait devenir ce qu'il aurait dû être de bout en bout de la crise alimentaire 2005 : l'espace de concertation de l'ensemble des donateurs souhaitant aider le Niger. Ils ont estimé que si la concertation s'était améliorée avec les ONG, des progrès pouvaient encore être accomplis au niveau local, par une meilleure participation de celles-ci aux sous-comités régionaux de prévention et de gestion de crise.
MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux , ont souhaité fortement, du côté de l'aide française, que les moyens soient trouvés pour réduire les délais de réalisation de l'Agence française de développement (AFD), ces délais ne permettant pas de donner l'image d'une France se mobilisant, de manière efficace, sur des projets structurants.
Ils ont souligné qu'il avait été demandé, à l'initiative de la France, de mettre en place un « dispositif de sortie de crise », sur le modèle du Kosovo, permettant de faire démarrer des projets dans des délais extrêmement brefs, dans le domaine sanitaire et de la promotion de la sécurité alimentaire par exemple, afin de traduire, aux yeux des nigériens, la solidarité française dans des actes forts, une fois que les acteurs de l'urgence humanitaire auraient, de nouveau, délaissé le Niger.
Un débat s'est ensuite engagé.
M. Jean Arthuis, président , a félicité les rapporteurs spéciaux pour la grande qualité de leur présentation ainsi que pour la réactivité dont ils avaient fait preuve au mois d'août dans la mise en place de leur mission au Niger.
En réponse à M. Yann Gaillard, MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux , ont indiqué que les éléments de renutrition « Plumpynut » qui apparaissaient pour d'aucuns comme le « produit miracle », étaient fabriqués en Normandie, en Seine-Maritime.
Ils ont confirmé à M. Maurice Blin que la forte mortalité infantile n'avait pas pour effet de diminuer le rythme de croissance démographique du Niger qui s'établissait à 3,5 % par an.
M. Michel Mercier a formé le voeu que des actions de coopération soient menées par les conseils généraux et les protections maternelle et infantile (PMI) afin de réduire la malnutrition infantile au Niger.
En réponse, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a indiqué que des résultats importants paraissaient pouvoir être obtenus en matière de lutte contre la malnutrition avec très peu de moyens.
M. Jean-Jacques Jégou a regretté qu'au terme de quarante années d'indépendance, le Niger en soit encore réduit à l'urgence. Il a souligné l'intérêt de la coopération décentralisée avec le Niger.
M. Jean Arthuis, président , saluant à nouveau l'intérêt et la qualité du travail des deux rapporteurs spéciaux, a appelé à une évaluation de l'aide française au développement allouée à l'Afrique.
La commission a alors donné acte , à l'unanimité, à MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux , de leur communication et décidé que les conclusions de leur mission feraient l'objet d'une publication sous la forme d'un rapport d'information .